Итоги работы Госдумы в пяти графиках. Исследование «Новой»

Железная дисциплина, голосование только «за» и коллективное законотворчество — «Новая газета» собрала и проанализировала информацию о 26 тысячах законопроектов и двух тысячах депутатов, чтобы понять, куда движется Государственная дума последние 20 лет. Вот пять черт российского парламента, которые мы проследили на данных.

1. Все примет

В последнем, седьмом созыве Дума поставила своеобразный рекорд. Депутаты впервые приняли больше законов, внесенных в текущую сессию, чем отклонили (принято 2380 законопроектов, отклонено 2129).

К этому результату парламент страны шел с начала двухтысячных. Для сравнения, в Госдуме третьего созыва — последнего, когда у «Единой России» не было большинства (2000–2003 годы), — принималось всего 16% внесенных законопроектов.

Как Думе удалось достичь такой «эффективности»?

• В последнем созыве у «Единой России» было конституционное большинство — 74% мест. Отсутствие конкуренции позволяет ей вносить и быстро принимать нужные законопроекты. По нашим подсчетам, 29% принятых в последнем созыве законопроектов было внесено от фракции «Единой России», то есть непосредственно от руководства партии.

• Все больше законопроектов вносит правительство. (Об этом подробнее расскажем ниже.) А такие законопроекты чаще принимают. В последнем созыве Госдума одобрила 81% правительственных инициатив и 99% законопроектов президента.

• В последнем созыве народных избранников ограничили в свободе вносить свои законопроекты. Депутатам рекомендовали согласовывать свои инициативы с руководством своих фракций. За счет этого парламентарии стали вносить меньше «бесперспективных» законопроектов и инициатив, нацеленных просто на пиар депутата, говорят эксперты.

Как мы считали

С помощью API-сайта Госдумы мы собрали информацию обо всех законопроектах, внесенных на рассмотрение Думы с 3-го по 7-й созыв (26,3 тысячи инициатив), а также обо всех результатах последних голосований. Мы определили, приняли депутаты законопроект или отклонили. Также мы подсчитали число чтений, за которое депутаты приняли закон.

Номер созыва мы рассчитывали по дате внесения законопроектов. В числе инициаторов учитывали только депутатов Госдумы, если не указано иное.

Григорий Голосов, декан факультета политических наук «Европейского университета»:

— Рост доли принятых законопроектов говорит просто об интенсивности работы президентской администрации над подготовкой законопроектов. Причем речь идет не только о тех законопроектах, которые готовятся непосредственно в президентской администрации, но и о том, что президентская администрация все равно одобряет те законопроекты, которые вносятся от имени депутатов. И раньше они это откладывали, а сейчас, очевидно, сочли нужным ускорить законодательный процесс.

Это (рост «одобряемости». — Ред.) не имеет отношения к собственной активности Государственной Думы, потому что она активным субъектом законотворческого процесса в России в общем-то не является.

2. Не любит дискуссии

Депутаты все чаще принимают законопроекты без положенных регламентом обсуждений — то есть в нескольких чтениях за один день. Пик таких скоростных рассмотрений пришелся на шестой созыв (2011–2016 годы), когда Думу прозвали «бешеным принтером». В последнем созыве в ускоренном режиме был принят каждый третий внесенный законопроект (752 инициативы).

Парламентарии практически перестали обсуждать проекты законов на пленарных заседаниях. По подсчетам «Новой», в среднем на дискуссии по одному законопроекту в седьмом созыве отводили всего 18 минут. В шестом созыве — даже менее 14 минут.

• «Обнуление» сроков президента Владимира Путина обсуждалось на пленарных заседаниях 25 минут.

• Возрастные ограничения в 65 и 70 лет для работы чиновников, назначаемых президентом, отменили за 21 минуту.

• Закон об ЛГБТ-пропаганде, «дадинскую» статью, позволяющую сажать за несколько выходов на пикеты, и закон о нежелательных организациях обсуждали менее часа — по 45–46 минут.

• Закон против ФБК*, запрещающий баллотироваться в депутаты членам экстремистских организаций, приняли за 50 минут.

Екатерина Шульман, политолог, специалист по проблемам законотворчества:

— Проблема не столько в скорости рассмотрения (она в седьмом созыве снизилась по сравнению с шестым), сколько в том, что основное содержательное обсуждение — торговля между группами интересов — происходит негласно, не на пленарном заседании. Наиболее публичные стадии законотворческого процесса становятся наименее значимыми и насыщенными, более ритуальными.

В тех парламентах, где нет гарантированного большинства, конечно, пленарные заседания более содержательны. Там больше, так сказать, битв происходит. Нам хотелось бы стремиться к этому. Но стремиться к этому можно одним-единственным путем: повышая политическую конкуренцию в парламенте. Если у вас есть большинство, тем более конституционное, вам вообще незачем что-то обсуждать, можно просто принять все что хочешь, никого не спрашивая.

3. Поощряет дисциплину

Самая протестная парламентская фракция седьмого созыва — КПРФ. Эту номинацию ей удалось получить всего лишь с 7% голосов «против» в финальных голосованиях по всем законопроектам. Депутаты от «ЕР» и вовсе с 2004 года в 99,9% случаях голосуют «за» любые инициативы, добравшиеся до последней стадии.

Зато депутаты все чаще просто пропускают голосования. Почти каждый третий парламентарий от КПРФ и ЛДПР в последнем созыве отсутствовал на финальных голосованиях по законопроектам. Даже во фракции «ЕР» эта цифра достигла 10%.

Действительно, депутаты воздерживаются от голосований против. В последние годы это начало восприниматься как демонстративное высказывание, открытое выступление, объясняют эксперты. Вместо этого парламентарии часто просто не голосуют.

• С одной стороны, для принятия большинства решений необходимо простое большинство — это 226 голосов «за». Отсутствует депутат или жмет кнопку «против», неважно — он все равно не поддерживает законопроект.

• С другой — народные избранники действительно часто пропускают заседания Госдумы. Иногда за них голосуют сопартийцы. Так, в начале этого года депутат Ваха Агаев скончался от коронавируса, но в день смерти сумел проголосовать за восемь законопроектов.

В «Единой России» и вовсе царит железная дисциплина — за голосование против важных для партии законопроектов могут последовать санкции. Наталью Поклонскую, голосовавшую против повышения пенсионного возраста, сначала лишили поста руководителя комиссии по контролю за сведениями о доходах депутатов, а затем направили послом в крошечное Кабо-Верде. Оксаны Пушкиной, выступавшей против инициатив «ЕР», например, об ограничении абортов, также не будет в этом созыве. Депутат от фракции «ЕР» Антон Романов голосовал против «пакета Яровой», Борис Резник — против закона Димы Яковлева. Их обоих в следующем созыве уже не было.

Григорий Голосов:

— То, что депутаты не голосуют против, может объясняться тем, что парламентарии, которые собираются избираться (еще раз. — Ред.), боятся, что их не пропустят в Думу, а те, кто не собирается избираться, не хотят портить себе дальнейшую жизнь. Конечно, если человек собирается делать карьеру в зависимом от государства бизнесе или в исполнительной власти и если он одновременно попадет на заметку как не очень благонадежный кадр, ничего хорошего от этого он ждать не может. «Если ты заслужил репутацию баламута, у тебя будут проблемы» — не обязательно, но люди осторожны.

4. Дружит с правительством

Законы, которые принимает Дума, в последние годы все чаще пишет правительство. Еще в 2000-х годах оно вносило 300–400 законопроектов в созыв. А в последние пять лет — подготовило 1,6 тысячи инициатив.

При этом у исполнительной власти самый высокий показатель одобрения. Депутаты принимают до 92–93% правительственных законопроектов и до 99% инициатив президента. Для сравнения: в общем по созывам депутаты принимают от 16 до 42% законопроектов.

Екатерина Шульман:

— Правительство начало вносить больше законопроектов, потому что появилось представление о том, что оно и должно быть главным законотворцем, потому ему виднее, что нужно экономике, социальной сфере, оно не завязано на выборную конъюнктуру и какие-то политические интересы. Это называется «теория равновесного парламентаризма». Ее защитником, как ни странно, был Игорь Шувалов, который на эту тему целую книжку написал — «Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе» — еще в 2004 году. Там он, ссылаясь на опыт Франции, писал о том, что основная масса законопроектов должна быть внесена исполнительной властью — правительством.

Это все очень мило, но во Франции парламентская демократия. Если у вас правительство формируется парламентом, логично, что правительство, сформированное из парламента, и собственно парламент друг с другом и перебрасываются законопроектами. В нашем случае это не так. К формированию правительства парламент никакого отношения не имеет. Но мысль эта, конечно, легла на душу представителям исполнительной власти, поэтому они дальше и проводили эту идею на протяжении последующих лет развития нашего парламентаризма. А поскольку как раз после 2003 года сформировалось устойчивое проправительственное большинство, то и возражать было некому.

5. Любит быть в большинстве

С 2012 года перечни инициаторов законопроектов иногда выглядят как список кораблей у Гомера. Закон Димы Яковлева выдвигали всем парламентом 436 депутатов и сенаторов. Закон о контрсанкциях против США 2018 года, позволяющий признавать людей и компании «недружественными» и замораживать их счета, подписали 370 депутатов.

В Думе даже появилось новое неофициальное выражение — «братская могила». Таким словосочетанием начали называть формат, когда законопроект вносят сразу сотни депутатов.

Законотворчество в целом все больше становится коллективным делом. До 2011 года в среднем законопроект вносили 3–4 депутата Госдумы. В последнем созыве среднюю инициативу выдвигали вдевятером.

Практика коллективного внесения законопроектов существовала и раньше, но стала массовой именно в последние два созыва. 87 из 100 законопроектов с самым обширным числом инициаторов было внесено после 2012 года.

Зачем законопроекты вносят сотни депутатов?

• Массовое подписание призвано демонстрировать и избирателям, и внешним наблюдателям политическое единство депутатов, которое преодолевает межфракционные различия.

• Есть и более прагматическая причина. Если законопроект вносят сразу несколько фракций и десятки депутатов, больше шансов, что его примут быстро и без скандалов. Именно поэтому коллективное внесение иногда практикуется за рубежом, например в США.

• Наконец, сами депутаты стараются следить за личными KPI. Эффективность депутата измеряется тем, сколько законопроектов он внес и сколько из них было принято. Поэтому парламентарии часто стараются подписаться под инициативами, которые наверняка будут приняты. Так они зарабатывают баллы для внутрифракционной оценки эффективности.

Владимир Гельман, профессор Европейского университета:

— Далеко не всегда все партии хором поддерживают законопроекты. Когда какие-то законопроекты продавливаются «Единой Россией», но при этом встречают сопротивление со стороны других партий, это может вызвать нежелательный резонанс. Нынешний созыв в Государственной думе, в частности, принял решение о повышении возраста выхода на пенсию. Это очень непопулярная мера, и неудивительно, что «Единая Россия» ее поддержала, а другие партии — нет. И «Единой России», прямо скажем, от такого успеха немножко не по себе. Если бы этот законопроект поддержали и другие партии, наверное, они бы чувствовали себя более комфортно.

Редактор Арнольд Хачатуров
При участии Надежды Сидоренко и Ильи Мастюкова

* Мосгорсуд признал ФБК и штабы Навального экстремистской структурой и запретил их деятельность на территории РФ, они внесены Минюстом в список НКО, выполняющих функцию иностранного агента.