Депутаты против будущего?

Почему в мире все больше заметен разрыв между законодательными запретами и развитием новых технологий. Обьясняет экономист Сергей Алексашенко

В прошлую пятницу СМИ сообщили детали проекта постановления правительства, в котором МВД и Минтранс предложили распространить действующие правила дорожного движения на электросамокаты и прочие средства индивидуальной мобильности. Не прошло и 10 лет с появления электросамокатов, как появился пока только проект изменений в ПДД, где есть определение этого нового транспорта и некие правила для них. Что ждет их владельцев в дальнейшем? Наши депутаты и исполнительная власть любят применять различные средства принуждения, их арсенал велик: обязательная регистрация самоката, чипирование владельца и самоката, штрафы, системы автоматической фиксации нарушений на тротуарах и в парках. Дистанционная биометрия FaceID в Москве уже готова. В ближайшее время она заработает повсеместно, автоматически пропуская желающих на входах в метро. До компьютерного отлова самокатчиков один шаг. «Новая» обсудила с Сергеем Алексашенко феномен регуляторного разрыва, опоздания или излишнюю спешку парламентов, а также избыточное рвение в регулировании на примерах других стран и нашего недавнего прошлого.

— Сергей, в свое время ты отметил удивительную медлительность медицинской бюрократии, в первую очередь в Европе, во время пандемии. Но похожее явление, когда бюрократия и законодатели не успевают за изменением технологий и ситуации в целом — регуляторный разрыв — встречается все чаще в самых разных областях. Ты это замечаешь?

— Такое явление есть, но в разных областях оно зависит от условий, в которых вынужден действовать регулятор. Например, до 2008 года практика количественного смягчения при проведении денежной политики вообще не обсуждалась. Но случился кризис, которого не было никогда ранее, и вот Федеральная резервная система США, вслед за ней Европейский центральный банк и остальные центральные банки начали очень быстро печатать огромные количества денег, понимая, что разрыв связей в банковской системе надо срочно затыкать: скорость обращения денег катастрофически замедлилась, возникла опасность остановки расчетов.

Затем эта ситуация повторилась в марте прошлого года — в начале пандемии ФРС напечатала два триллиона долларов за три недели. То есть в разных странах мы видим органы, которые действуют в условиях большой неопределенности и научились действовать быстро и решительно. Одновременно эти структуры привычно несут высокую ответственность за свои действия. Проще говоря, сама среда деятельности их приучила к быстрой реакции.

А вот медицинские органы руководствуются традиционным принципом «не навреди», там цена ответственности совсем другая. Все процедуры рассчитаны на то, что вновь выпускаемое лекарство не должно вредить здоровью. Но когда медицинская бюрократия оказалась в условиях эпидемии, с которой не сталкивалась со времен «испанки» в 20-х годах прошлого века, не имея опыта борьбы, она не нашла в себе решимости хотя бы просто изменить собственные процедуры.

Речь ведь не о клинических стадиях испытаний вакцин и прочих препаратов. Но

непонятно, почему надо сохранять срок рассмотрения документов в три недели, когда они раздаются совещательному совету, состоящему из врачей, и все документы можно рассмотреть за два дня.

А следующий орган, которому докладываются результаты этого рассмотрения, собирается еще через три недели. Эти нормы произошли из традиции, но ситуация ведь экстраординарная. То есть мы видим, что есть органы, в которых быстрая реакция — норма работы, а другие живут по завету «война — войной, а обед — по расписанию».

— В сфере твоего профессионального интереса тоже много нового. В исторически короткие сроки появились и обрели немалый вес криптовалюты. Создается впечатление, что регулирующие органы тоже несколько растеряны.

— Да, отчасти это так. Сфера финансов весьма консервативна. Последнее, на что идут регуляторы, — введение специального закона о конкретных финансовых инструментах.

Хотя биткоину уже десять лет, никто не понимает, как он будет развиваться, его будущее неясно.

Закон традиционно фиксирует устоявшееся положение вещей и обозначает пределы допустимого. Вот Российская Федерация приняла закон «О цифровых финансовых активах». И первая статья в нем говорит: «Цифровыми финансовыми активами признаются цифровые права, <…> которые предусмотрены решением о выпуске цифровых финансовых активов…» В этом месте закон уже теряет смысл — это даже не масло масляное.

Американцы поступили более гибко. Они внимательно наблюдают и пока относятся к биткоину как к новому финансовому инструменту, что для регуляторов стало привычным — в банковском мире новые инструменты появляются постоянно. Еще пятьдесят лет назад не было никаких процентных свопов и сложных деривативов.

Поскольку задача финансовых регуляторов — исключить повышенные риски в поднадзорных организациях, им долгое время запрещалось работать с криптовалютами, все опасались неизведанных рисков. Постепенно ограничения снимаются. Но все равно криптовалюты остаются высокорисковыми активами и нормы создания резервов в работе с ним для банков весьма высокие.

— Наш Центробанк выпустил ряд запретительных заявлений по криптовалютам. Народный банк Китая уже в который раз запретил ими пользоваться. Но, кажется, они не в силах запретить собственным гражданам покупать биткоины. Может ли в будущем эта криптовалюта превратиться в сравнимый с другими валютами мощный и никому не подконтрольный инструмент?

— Гипотеза о появлении финансового инструмента гигантского объема существует. Но это точно не дело ближайшего будущего. При текущей котировке биткоина, равной шестьдесят одной тысяче долларов за единицу и почти 19 миллионов монет в обращении, вся капитализация этого рынка немногим больше триллиона долларов. Общая капитализация всех выпущенных в мире криптовалют составляет чуть меньше 2,5 триллиона долларов.

Золота в слитках в мире более десяти триллионов долларов. Баланс Федеральной резервной системы США составляет восемь триллионов долларов. Баланс Европейского центрального банка — восемь с половиной триллионов евро. Если добавить Японию, Швейцарию, Англию, Канаду, Австралию и Новую Зеландию станет понятно, что так называемые фиатные деньги в основных мировых валютах сравнимы с суммой двадцать пять триллионов долларов.

Одним словом, пока биткоин крупный, но не слишком значимый инструмент в мировых финансах. Согласно статистике, около 80% биткоинов вообще не торгуются, они где-то лежат без движения. То есть ликвидный рынок биткоинов на самом деле намного меньше.

Отсюда и практика — попытки регулировать криптовалюты концентрируются в налоговой сфере. Два года назад Служба внутренних доходов США начала специальную кампанию.

Все работающие с криптовалютами биржи, согласно ее требованиям, обязаны идентифицировать клиентов, а все американские налогоплательщики обязаны докладывать о своих операциях с криптовалютами. Доходы от этих операций должны попадать под налоги.

Пока весь крипторынок был сто миллиардов долларов, сумма налогов от него было незначительна. Сегодня это уже солидные суммы, миллиарды долларов, и американские налоговики не прочь получить их в свое распоряжение. Мы не можем сказать, что это регулирование криптовалют, но очевидно, что американские власти начали всерьез наблюдать за этим сегментом рынка.

— Технологии приносят проблемы и в социальной сфере. От Шанхая до Барселоны и Лос-Анджелеса миллионы людей в одночасье встали на электрические самокаты, развивающие по тротуарам скорость до 40 км в час и более. Много покалеченных, есть и погибшие в столкновениях. Законодатели задумались.

— Современный мир технологически развивается быстрее, чем осознание последствий этого населением и бюрократией. Но всегда надо сначала подумать, следует ли принимать отдельные законы. Электросамокаты принципиально не отличаются от велосипедов, мопедов, мотороллеров, мокиков. На мой взгляд, для того, чтобы понять, как к ним относиться, достаточно внести поправку в ПДД, но отдельный закон «под электросамокаты» не нужен.

Бывает, что бюрократия, наоборот, тянет нас в прошлое. Уже и проблемы нет, а регулятор все пишет закон. До 1997 года в Государственной Думе было мощное движение за принятие закона об обращении бумажных банковских чеков.

Трудно было объяснить, что чеки устарели, на их обработку уйдет много ресурсов, что Россия проскочила этап банковских чеков, перейдя сразу к пластиковым картам. Так некоторые африканские страны проскочили эпоху проводной телефонной связи, сразу начав телефонизацию с вышек мобильной связи. Но депутаты полагали, что если чеки есть во всем мире, значит, должны быть и у нас.

Регулятор и законодатель должен работать в рамках здравого смысла и понимать, что не требует регулирования. Вспомним тему клонирования и овечку Долли. Сколько было разговоров об отдельном законе!

Прошло более двадцати лет, и выяснилось, что никому этот закон не интересен. А ведь могли бы запустить регулирование, создали бы специальный правительственный орган. Но в исторически короткое время тема исчезла с радаров.

Можно принять и закон о смартфонах, их же миллионы на руках. Ведь была такая попытка в Российской Федерации. Во второй половине 90-х годов мы все должны были регистрировать мобильные телефоны. Но власти быстро поняли, что это глупость.

Конечно, регуляторный разрыв будет нас и наших детей сопровождать в будущем: технологии развиваются гораздо быстрее, чем наше сознание. Но не надо немедленно бросаться писать регулирующий акт как только появилось что-то новое. Для начала достаточно дать этому новому характеристику в рамках уже существующего законодательного поля.

— Все прогрессивное человечество сегодня уперлось в регулирование беспилотных машин на дорогах. И решения пока нет.

— Проблема допуска самодвижущихся машин на американские дороги в том, что никто не понимает, кто будет нести ответственность в случае ДТП. В Европе и других развитых странах ситуация аналогичная.

Кого назначить ответственным? Владельца, пассажира, страховую компанию, производителя машины, создателя программного обеспечения?

Пока не будет ответа на этот простой вопрос, вряд ли ситуация сдвинется с места. Хотя технологически все к этому готово.

— Есть интересные примеры, как в процессе развития технологий сталкиваются культуры проектирования и конструирования разных отраслей, которые теперь сливаются. Создавая машины и корабли, инженеры вылизывают изделия до конца. А вот программисты привыкли все баги устранять на ходу. И какие бы жесткие требования компании ни ставили перед ними по договору, эта отраслевая норма над специалистами IT довлеет. И когда Боинг отдал на аутсорсинг программное обеспечение для новой линейки лайнеров, программисты и построили ему ПО, исходя из вот таких представлений о личной ответственности. И три самолета разбились со всеми пассажирами, пока всю линейку не поставили на прикол.

— Производители софта до настоящего времени серьезной ответственности не несли. Пока никому в голову не пришло вчинить им иск о причинении убытков из-за плохой работы программы. Со временем это изменится. Если все риски беспилотных автомобилей возложат на производителей, думаю, требования автокомпаний к производителям софта резко возрастут.

Но тут ничего не сдвинется, пока вопрос не перенесут в финансовую плоскость. Одно дело в Сбербанке сайт зависнет на два часа, другое — авария с жертвами. Жизнь погибшего пассажира может оцениваться в несколько миллионов долларов. После аварии своих самолетов Боинг заплатил 2,5 миллиарда долларов штрафов, из которых лишь 20% пошли на компенсации родственникам погибших — по 1,45 миллиона за человека. Напомню, что в рамках урегулирования взрыва В-747 над Локкерби в декабре 1988 года Ливия заплатила по 10 миллионов за каждого погибшего, что с поправкой на инфляцию составляет 22,5 миллиона долларов сегодня.

Но в любом случае, регуляторный разрыв должен преодолеваться исходя из чувства реальности законодателя. Регуляторный раж, запретительство без осознания реальной необходимости больше характерны для авторитарных и тоталитарных обществ. Ведь

в России зачастую смысл закона — тотальный контроль и запрет, самые (на вид) простые, но архаичные и плохо работающие способы регулирования.

— В соседнем автократическом обществе недавно началась массовая атака властей на сферу IT. Китайские монополии мирового значения подверглись прессингу, были поставлены перед новыми условиями.

— Нет, это вовсе не бессмысленное запретительство, ситуацию в Китае невозможно сравнить с Россией. Ситуация для разных компаний там различается. Началось все с «Али-Бабы» и ее финансовой компании ANT. Это была попытка создать финансовый институт огромных масштабов, который полностью выпадал из зоны регулирования китайских властей. Создавалась система расчетов, не подконтрольная Народному банку Китая.

— Похоже на создание альтернативного центра власти.

— Именно. И политическая система отреагировала незамедлительно. Идеология китайских реформ подразумевает приватизацию финансового сектора в самую последнюю очередь. ЦК КПК должна держать контроль над банковской системой в руках.

И тут появляется гигантский институт с огромными возможностями привлечения средств населения, выдачи кредитов и расчетов вне надзорного поля. Китайское государство никаким образом туда не может залезть и хотя бы посмотреть, что там внутри происходит. И тогда товарищу Ма указали на необходимость ввести свой проект в поле закона — создание грандиозной финансовой организации, которую он собирался выставить на IPO в США было запрещено.

А бороться с руководством страны в Китае (да и в других странах) не может никакой бизнес. И его капитал, положение на международных рынках и количество клиентов никого не интересуют в такой ситуации. Похоже было и с другими монополиями. Честно говоря, особой идеологии я в этом не вижу. И судя по тому, как развивается китайская экономика, можно предположить, что китайские законы в экономике не самые плохие.

— Итак, регуляторный разрыв в каждой стране проявляется по-разному, он зависит от законодательной культуры. И даже шире — от культуры отношений с законом каждого народа.

— И от здравого смысла законодателя и регулятора. Смешны попытки создать запреты с заделом на будущее, предусматривающие еще не известные или не вошедшие в обиход технологии. Закон должен регулировать в первую очередь области, где применение новых технологий существенно нарушает чьи-то права, интересы или ограничивает возможности людей.

Искусственный интеллект — пока всего лишь программы с расширенными возможностями без права принятия решений. Никто их и не регулирует.

Например, у IBM есть один из крупнейших медицинских провайдеров в США. Его автоматизированная онлайн-диагностика для больных намного точнее, чем у живых докторов, осматривающих пациента на месте. Но закона об использовании компьютеров в медицинской диагностике никто создавать не собирается.

Согласно сравнительно недавнему прогнозу PricewaterhouseCoopers, через 30 лет люди будут заняты на 70% в профессиях, которые сегодня не существуют.

А законодатели могут реагировать только на то, что уже случилось. Поэтому регуляторный разрыв неизбежен.

— Технологии живут все меньше, поколения техники сменяют друг друга все быстрее. У законодателей и регуляторов все меньше времени на разработку качественных законов и правил. Может, надо автоматизировать и работу парламентов? Искусственный интеллект поможет им писать законы быстрее.

— В современной России это действительно возможно. Депутатов можно заменить мартышками из зоопарка, если ученые научат их без ошибок по команде А нажимать правую кнопку, а по команде Б левую. Расходы на содержание депутатского корпуса радикально сократятся. Но искусственный интеллект как комплекс компьютерных программ, способный генерировать законы и решать поставленные задачи в законотворчестве, в ближайшие десятилетия не появится. До этого очень далеко.