Два соратника по партии чуть не утопили главный законопроект президентства Джо Байдена. Но его все-таки удалось провести

И, кажется, это последний успех демократов перед возможным поражением на выборах в конгресс

7 августа сенат США проголосовал за принятие многомиллиардного социально-экономического законопроекта Inflation Reduction Act. В ближайшие дни его одобрит палата представителей, а затем он ляжет на подпись президенту Байдену. Возможно, это последний законодательный успех демократов перед ноябрьскими промежуточными выборами в конгресс, на которых опросы предсказывают победу республиканцев. При этом главный элемент предвыборной программы Байдена и законодательной повестки демократов «усох» почти в 10 раз — с 4 триллионов долларов до 440 миллиардов. О том, как законопроект удалось спасти, хотя его уже неоднократно хоронили эксперты, для «Медузы» объясняет политолог Ян Веселов.

Президентство Джо Байдена началось с довольно амбициозной законодательной повестки. Имея хоть и довольно небольшое, но все же преимущество в обеих палатах конгресса, Байден видел себя продолжателем дела великих американских президентов-реформаторов, вроде Франклина Рузвельта и Линдона Джонсона. И сперва казалось, что Байден действительно идет по стопам своих предшественников. Уже к марту 2021 года конгресс успешно принял масштабный American Rescue Plan на сумму 1,9 триллиона долларов, который был призван вдохнуть жизнь в американскую экономику, пострадавшую от пандемии ковида. Американцы получили очередной раунд единовременных выплат, было расширено пособие по безработице, увеличена финансовая помощь домохозяйствам и властям штатов.

Финансово простимулировав выход американской экономики из кризиса, Байден затем предложил проект долговременных инвестиций как в физическую инфраструктуру, так и в социальный капитал на сумму более 4 триллионов долларов. Проект состоял из двух больших частей:

• American Jobs Plan на сумму 2,6 триллиона долларов, включающий в себя расходы на ремонт и строительство инфраструктурных объектов, «озеленение» энергетической сферы, строительство муниципального жилья, инвестиции в научные разработки и производство полупроводников в США, а также массивные вложения в развитие системы надомного ухода за престарелыми и людьми с ограничениями;
• American Families Plan суммой 1,8 триллиона долларов, направленный на создание полноценной системы детских пособий, введение бесплатного дошкольного образования и субсидий на организацию яслей для детей 3–4 лет, государственную систему декретных и больничных отпусков, бесплатное образование в государственных техникумах и дальнейшее расширение доступности здравоохранения.

Дополнять все это должно было двукратное увеличение минимального размера оплаты труда и еще один законопроект — PRO Act, расширяющий права профсоюзов. Финансировать все это планировалось за счет увеличения налогов на корпорации с 21 до 28%, повышения налогов для наиболее богатых американцев, закрытия ряда налоговых лазеек и увеличения финансирования налоговой службы, что должно было повысить собираемость налогов.

Почти сразу возникли трудности с реализацией этого замысла. Поскольку демократы в сенате имели лишь минимальное большинство, то единственным способом обойти филибастер был лишь так называемый согласовательный процесс (reconciliation process) — процедурная практика сената, позволяющая два раза в год принимать бюджетно-налоговые законопроекты простым большинством голосов. Понимая подобное ограничение, руководство демократов решило отделить от American Jobs Plan расходы на систему ухода за престарелыми и людьми с ограничениями, а также зеленую энергетику. Остались лишь проект инвестиций в дороги, мосты и другие инфраструктурные проекты, с помощью которых демократы могли попытаться привлечь на свою сторону республиканцев.

Политики из левого крыла Демократической партии тогда критиковали этот шаг, заявляя, что он поставит под угрозу принятие всей остальной части плана, не связанной с инфраструктурой. В ноябре 2021-го после нескольких месяцев переговоров демократы при поддержке 19 сенаторов-республиканцев приняли пакет инфраструктурных инвестиций на сумму 1,2 триллиона долларов.

Кто этому помешал

В июле 2021 года демократы собрали все свои приоритетные направления расходов, оставшиеся от перекраивания предыдущего плана, в один 3,5-триллионный законопроект под названием Build Back Better Act. И выяснилось, что они не могут принять его даже простым большинством из-за отсутствия единства в собственной фракции. Главным препятствием на пути законопроекта стали консервативный сенатор-демократ и угольный магнат Джо Манчин, представляющий Западную Виргинию, где Трамп в 2020 году получил 68% голосов, и бывшая активистка Партии зеленых из Аризоны Кирстен Синема, ставшая после избрания одной из самых консервативных демократок.

Глава фракции демократов в сенате Чак Шумер и глава бюджетного комитета Берни Сандерс вели затяжные переговоры с Манчином и Синемой, которые настаивали на том, что сумма расходов слишком велика, а столь резкое повышение налогов для корпораций недопустимо — поэтому нужно придерживаться отметки 1,9–2,2 триллиона долларов. Демократы пошли им навстречу и существенно сократили ценник, до 2,2 триллиона, а в ноябре приняли урезанный пакет в палате представителей.

Но потом Манчин внезапно заявил, что сумма расходов уже находившегося в стадии прохождения законопроекта на самом деле оказывается выше, и к тому же выразил еще ряд претензий, которые не озвучивались во время переговоров. Голосование в сенате было отложено, переговоры продолжались до декабря, а в процессе сумму еще раз снизили — до двух триллионов долларов. Тогда Манчин выступил с собственной инициативой законопроекта на сумму 1,75 триллиона. Ряд демократов тогда обвинили сенатора в недобросовестности и отказе от переговоров в ситуации, когда все его требования выполнялись. Пользуясь преимуществами своего положения (без него законопроект не принять), Манчин требовал дальнейшего снижения расходов до 1,5 триллиона, а 1 февраля вообще заявил, что «законопроект мертв», а переговоры не имеют смысла из-за роста инфляции и «геополитической нестабильности» в Украине.

И все же демократы не оставляли надежд договориться о принятии хоть какого-то законопроекта и в конце июля 2022 года объявили, что достигли компромисса как с Манчином, так и с Синемой. Сумму расходов сократили до 440 миллиардов долларов (при этом бюджет в результате прописанных мер пополнится на 740 миллиардов, то есть реформа не только потребует дополнительных денег, но и снизит бюджетный дефицит). В максимально урезанный законопроект не попало большинство социальных программ — от детских пособий до развития домов престарелых.

Что в итоге осталось

• В налоговой сфере: будет введен 15%-ный минимальный налог для корпораций, зарабатывающих более миллиарда долларов в год. В США действует 21%-ный налог на доходы корпораций, но благодаря различным лазейкам им удается платить существенно меньше. Это позволит получить около 313 миллиардов в бюджет. Также ввели 1%-ный налог для компаний, использующих прибыль для выкупа собственных акций, что добавит еще 73 миллиарда в бюджет. Было увеличено и финансирование налоговой службы, что должно повысить собираемость налогов примерно на 200 миллиардов (всего уклонение от налогов стоит бюджету США около триллиона долларов в год).
• В сфере здравоохранения: с 2026 года система государственной медстраховки для пенсионеров Medicare получит возможность вести переговоры с производителями лекарств о ценах на ряд их продукции (а цену на инсулин отдельно закрепили на уровне 35 долларов в месяц), что позволит сэкономить бюджету 288 миллиардов. Если компании будут повышать цены с опережением инфляции, то придется платить дополнительный процент с продаж. Сумма затрат на лекарства, которые не покрываются страховкой Medicare, не могут превышать двух тысяч долларов в год. Также на три года продлены повышенные субсидии в рамках медстраховки Obamacare для 13 миллионов американцев.
• В сфере климата и энергетики: налоговые вычеты на повышение энергоэффективности домов, покупку электротранспорта, установку солнечных батарей и ветрогенераторов. Также будет введена система стимулов для снижения выбросов метана на предприятиях. Ожидается, что это может помочь снизить долю выбросов парниковых газов на 40% от пикового уровня 2005 года. Однако в качестве компромисса с сенатором Манчином будет ускорена выдача разрешений на разработку нефтяных и газовых месторождений в Мексиканском заливе и на побережье Аляски.

Согласно одному из опросов, все положения законопроекта имеют популярность выше 50%, за исключением повышения финансирования налоговой службы. На демонизации этого пункта построили свою критику республиканцы, утверждая, что за рядовыми американцами вскоре придут налоговые аудиторы.

В итоге новый законопроект назвали Inflation Reduction Act, тем самым показывая электорату, что его главная цель — снижение инфляции. Она при Байдене достигла 8,6% в годовом измерении — невиданные для США значения за последние 40 лет.

И что, сработает?

Однако сможет ли новый план действительно замедлить рост цен или, как говорят критики из лагеря республиканцев, от борьбы с инфляцией там одно название, а на деле это очередное вливание денег в экономику с противоположным эффектом? Здесь мнения экспертов расходятся:

• С одной стороны, 126 экономистов, включая лауреата Нобелевской премии по экономике Джозефа Стиглица, подписали открытое письмо к руководству конгресса с призывом принять этот законопроект; авторы настаивают, что он позволит снизить общий уровень цен. В частности, этого удастся достичь за счет снижения дефицита федерального бюджета (на 100–300 миллиардов долларов в течение 10 лет), расходов домохозяйств на лекарства и здравоохранение (благодаря ряду изменений в системе Medicare), а также электроэнергию и топливо (чему должно способствовать более простое получение разрешений на добычу и транспортировку углеводородов).
• С другой стороны, согласно исследованиям рейтингового агентства Moodyʼs, Университета Пенсильвании и Управления конгресса США по бюджету, влияние законопроекта на инфляцию будет довольно незначительным или практически нулевым.

В целом же и горячие сторонники, и скептики согласны, что американцы вряд ли почувствуют какое-то влияние этих мер на уровень цен в ближайшие месяцы, поскольку в краткосрочной перспективе он во многом зависит от стоимости продуктов, аренды и вторичного рынка жилья, а также энергоносителей. Кроме того, конгресс вообще имеет довольно мало рычагов для быстрого сокращения инфляции. Здесь груз ответственности традиционно ложится на Федеральный резерв, который уже дважды повышал ключевую ставку на 0,75% до 2,25–2,5% и, вероятно, продолжит эти меры.

Согласно последним правительственным данным, в июле общий уровень роста цен остановился на отметке 0%, что во многом связано с падением цен на бензин. Стоимость топлива с мая 2021 до июня 2022 года выросла примерно с трех до пяти долларов за галлон, а теперь продолжает снижаться уже восьмую неделю подряд. В ряде штатов она уже пробила психологически важную отметку в четыре доллара, что администрация Байдена активно записывает себе в заслуги. Если этот тренд продолжится, то к ноябрьским выборам цена может вернуться к трем долларам за галлон. Но есть и опасения, что возможная попытка США и западных стран ограничить импорт российской нефти через отказ закупать ее дороже определенной цены может иметь обратные последствия: при истощении предложения на мировом рынке цена может подскочить до 200 долларов за баррель, что для американцев означает цену бензина до семи долларов за галлон. А согласно исследованиям, именно цены на бензин американские избиратели традиционно связывают с успешностью действующего президента.

Последняя победа демократов?

Законопроект был принят сенатом 7 августа 51 голосом против 50 (Камале Харрис, председательствующей в сенате, пришлось «разбить» ничью). В нижней палате конгресса, палате представителей, у демократов большинство, поэтому законопроект там не застрянет и будет вскоре передан на подпись президенту Байдену. Демократы считают принятие законопроекта большой победой, которая может подстегнуть их шансы на ноябрьских промежуточных выборах в конгресс в условиях застопорившейся законодательной повестки, высокой инфляции и низкого рейтинга Байдена.

Традиционно в США на промежуточных выборах правящая партия теряет места в конгрессе, и нередки случаи, когда оппозиция перехватывает контроль над законодательной властью. Это связано как с тем, что президент неизбежно притягивает к себе негатив и кажется избирателям ответственным за проблемы в стране, так и с тем, что его сторонники чаще воздерживаются от похода на выборы, а противники, наоборот, усиленно мобилизуются.

И хотя если смотреть на общую массу опросов на 10 августа, то обе партии идут примерно вровень, но электоральные аналитики из проекта FiveThirtyEight на основе своей модели прогнозируют, что республиканцы с вероятностью 80% получат большинство в палате представителей и с вероятностью 40% — в сенате. Соответственно, по их оценке, вероятность того, что демократы удержат обе палаты конгресса, составляет лишь 20%. Аналогично пессимистичный прогноз для демократов и у экспертов из Center for Politics Университета Виргинии.

В случае, если республиканцы получат большинство хотя бы в одной из палат конгресса, можно с большой уверенностью утверждать, что практически любые законодательные приоритеты демократов окажутся заблокированы, а в случае потери контроля над сенатом будет существенно ограничена и кадровая политика Белого дома. Контролируя законодательную повестку конгресса, республиканцы будут сотрудничать с Байденом только в самых крайних случаях, оставляя ему лишь возможность править посредством ограниченных президентских указов.

Однако у демократов еще остаются поводы для оптимизма. Во-первых, рейтинг партии в среднем не уступает республиканцам и, по видимому, его не тянет вниз более низкий личный рейтинг президента Байдена. Во-вторых, и рейтинг последнего, остающийся в районе 40%, стал расти за последние недели. Возможно, этому способствует принятие новых законопроектов, позитивная статистика роста рабочих мест, замедление инфляции и удешевление бензина, а также новости о ликвидации главы «Аль-Каеды» Аймана аль-Завахири в Афганистане. В-третьих, демократы ожидают, что отмена Верховным судом прецедента Roe v. Wade, ранее гарантировавшего право на прерывание беременности, результатом чего стали массовые запреты абортов, мобилизует сторонников партии и особенно женщин. Показательным примером стал консервативный штат Канзас, где на референдуме почти 60% жителей проголосовали за сохранение в конституции штата положения, гарантирующего право на аборт.

Кроме того, демократы выстраивают свою кампанию на вопросе важности личной автономии и угрозе ей со стороны республиканцев. В июне они внесли в палату представителей сразу четыре законопроекта, которые не имели шансов быть принятыми в сенате, но были призваны скорее зафиксировать определенную (и довольно спорную с либеральной точки зрения) позицию со стороны республиканцев. Два из них были напрямую связаны с абортами: один касался законодательной легализации возможности поездки в другой штат для проведения абортов, а второй — отмены многочисленных ограничений на работы клиник, проводящих аборты в консервативных штатах. Только трое из 210 республиканцев поддержали первый законопроект и ни один — второй. Аналогично большинство республиканцев отказались поддерживать законопроекты, закрепляющие легальный статус контрацепции (195 против, 8 за) и однополых браков (157 против, 47 за). Тем самым демократы хотели показать как своей базе, так и колеблющимся избирателям, что республиканцы не остановятся на ограничениях абортов и пойдут дальше в попытках ограничить личную автономию американцев.

Ян Веселов