Оригинал материала
Визами по воде
Полный запрет на посещение Европы россиянами невозможен, но сама постановка вопроса напугала всю страну
Перспектива невыдачи виз для поездок в шенгенскую Европу вызвала болезненный резонанс среди российских граждан. Потому что это было бы санкцией, которая касается миллионов людей, каждого лично, а не государства. Санкцией, в отношении многих несправедливой.
Полный визовый запрет по признаку гражданства вряд ли возможен в Европе XXI века. Но уже сам факт, что он обсуждается на официальном уровне, а некоторые страны, не дожидаясь общеевропейской позиции, начали действовать, выходит из ряда вон. И выходит он потому, что в нынешнем виде европейские ценности утвердились, но европейские законы и правила написаны для сравнительно мирного и благополучного времени, в котором континент укреплялся после Второй мировой войны. И особенно в последние три десятка лет.
Сейчас впервые за 80 лет мы имеем чрезвычайное обстоятельство, которое в России называют иначе, чем в Европе. Остальное — производное. В этой исключительной ситуации европейские ценности, которые закреплены в основополагающих документах ЕС, подвергаются серьезному испытанию, и
от европейцев действительно можно ждать некоторых неприятных для россиян шагов. Например, по поводу поездок в Европу для туризма и отдыха.
В самом начале политического семестра Чехия, страна — председатель Совета ЕС до Нового года, предложила, чтобы визовую тему обсудили министры иностранных дел стран ЕС на неформальной «гимнихской» встрече в Праге 31 августа. Вообще-то повестка дня встречи более широкая: события в Украине и вокруг нее. Вопрос о визах — только частность. Вряд ли он сразу решится. Во-первых, «Гимних», повторим, — форум неформальный. На нем обмениваются мнениями, но не принимают решений. Во-вторых, визы и Шенгенское пространство — это компетенция министров внутренних дел. Но скорее всего, согласование будет вынесено на уровень глав государств и правительств.
Процесс согласования обещает быть непростым. Это столкновение между приоритетом прав человека, утвердившимся за мирные годы здравым смыслом и суверенным правом государств. Именно на суверенном праве настаивают активные поборники закрытия Европы от россиян, в основном ближайшие соседи России. Они связаны обязательствами по Шенгену, но юридически — хозяева в своем доме и имеют право (как, впрочем, и все другие) не пускать человека даже с визой.
У одних в Европе слова «российский турист» рождают ассоциации с таким же, как они, человеком, но вынужденным страдать от авторитарного режима, у других — с высокомерным типом, нарисовавшим букву Z на груди.
И чем дальше, тем в этом споре меньше шансов у первых.
Вообще-то всеобщего права на свободу передвижения в современном мире не существует, хотя за последние четверть века бывшие советские люди привыкли путешествовать, воспринимают визы как досадный анахронизм и с нетерпением ждут всеобщего «безвиза». Решение о том, кого к себе пускать, кого — нет, давно было и остается исключительной прерогативой государств, атрибутом суверенитета. Современный визовой порядок пересечения границ сложился в большинстве стран мира после Первой мировой войны. Но отдельные элементы известны с библейских времен.
Свобода передвижения — это пока не право человека, а продукт договоренностей между государствами, цель и часть процесса глобализации. Европейцы продвинулись по этому пути дальше всех, отменив сначала визы для поездок между членами сообщества, а потом создав Шенгенское пространство открытых границ.
Многие не помнят дошенгенской Европы. Для поездки из Москвы в Брюссель на поезде мне нужно было выправить не только соответствующую бельгийскую визу, но и транзитную визу Германии (Польша тогда для нас была еще безвизовой).
А для поездки в Париж, до которого на машине меньше трех часов, мне как российскому гражданину, работавшему в Брюсселе, требовалась французская виза с выстаиванием в очереди в посольстве. На первых порах — однократная.
…Длиннющая вереница машин, отдельно легковых, отдельно автобусов и фур, медленно ползла к комплексу зданий пограничных служб. Дефиле легковушек — очень медленно, но почти не останавливаясь. Полицейские с разной степенью внимания вглядывались в лица, ID-карты или паспорта в руках водителей и пассажиров. Паспорт не ЕС — отруливай на парковку для проверки. Граница — практически только для отлова иностранцев, пытающихся проскочить в другую страну без ее визы. Остальные жмут на педаль и на скорости 130 километров уносятся в сторону Парижа…
Сейчас на этом месте нет даже будки. Иностранец с шенгенской визой, въехавший где-то в эстонской Нарве, не встретит пограничного контроля до самого пляжа в португальском Алгарве. Европейский режим прозрачных границ потребовал долгой подготовки: согласования законодательства, выработки процедур, строительства инфраструктуры, например, для разделения «шенгенских» и «нешенгенских» пассажиропотоков. В 1985 году на прогулочном теплоходе на Мозеле у люксембургской деревни Шенген подписали соглашение представители пяти стран, в 1995-м оно вступило в силу в семи странах, сейчас в Шенгенской зоне — 26 государств. Новички, вступая в этот клуб, обязуются выполнять все его условия.
Это для российского туриста шенгенская многократка — пропуск во многие страны Европы. А для европейцев — экономические выгоды в обмен на обязательства совместной охраны внешних границ и борьбы с преступностью и терроризмом,
сотрудничество в области миграции и соблюдения прав человека. Свобода передвижения основана на договоре.
Вторая по убывающей степень свободы передвижения — «безвиз». Он также основан на межгосударственных договорах и обязательствах. Только три страны бывшего СССР (кроме Балтии) имеют с ЕС «безвиз»: Украина, Молдова, Грузия. Причем сначала он был односторонним: европейцы въезжали в эти постсоветские страны без виз, но их гражданам требовалась виза в ЕС. Такую неприемлемую для российской дипломатии асимметрию один знакомый европейский дипломат обосновал просто: «Какова цель? Если помочь взаимным контактам людей, то она достигается на 50%». Пока эти страны не обеспечат приемлемых критериев в области судебной системы и борьбы с коррупцией в госорганах. Асимметричный «безвиз» существует у ЕС со странами Африки и Азии, которые заинтересованы в деньгах европейских курортников, но пока не состоянии выполнить критерии ЕС. Гражданин ЕС может без визы приехать в Турцию и Тунис, а турок или тунисец в ЕС не может.
Третья по убывающей степень свободы передвижения — соглашение об облегченном визовом режиме между ЕС и страной N. Оно предполагает упрощенную процедуру и уменьшенную стоимость оформления виз, льготы для некоторых категорий заявителей (в частности, для родственников жителей ЕС, участников научных, культурных и спортивных обменов), выдачу многократных пятилетних виз просто для частых путешественников. Такое соглашение действовало после долгих переговоров между Брюсселем и Москвой на пути к «безвизу» до 25 февраля 2022 года.
Четвертая по убывающей степень свободы передвижения — это когда государства никак не договорились. Тогда действует правило выдачи визы на общих основаниях. В том числе и туристической. Еще ниже — пятая, когда ЕС считает страну происхождения въезжающего потенциально опасной для себя. Тогда Брюссель включает правила защиты прав человека, гуманитарной поддержки, права на убежище. Туризм здесь нерелевантен. Но каждый запрос на въезд рассматривается индивидуально, и в ЕС может въехать проверенный гражданин Афганистана, Ирана, Сирии, Сомали…
Если считать по предложенной мной схеме, то Россия сейчас находится в четвертой степени свободы передвижения по Европе, имея предрасположение скатиться к пятой.
В 1990-х и начале нулевых Россия и ЕС строили «стратегическое партнерство» и стали договариваться о «четырех общих пространствах», что включало безвизовые поездки. Процесс был непростым, требовал внесения изменений в российское законодательство, но в 2000 году на приеме в брюссельском Concert Noble тогдашний глава Еврокомиссии Романо Проди заверял меня, что «безвиз» — это дело ближайших пяти лет. Его прогноз был, как оказалось, слишком оптимистичен, и переговоры на этом треке затянулись. Но дали результат на параллельном.
В июне 2007 года вступило в силу Соглашение между РФ и ЕС об облегчении визового режима. По нему многие группы граждан России (журналисты, дипломаты, официальные делегации, деловые люди, студенты, близкие родственники жителей ЕС и т.д.) воспользовались упрощениями при выдаче шенгенских виз (в части требуемых документов, сроков процедуры, цены виз). Именно тогда распространилась ставшая привычной для часто путешествующих россиян практика трехлетних и даже пятилетних шенгенских многократок. В том числе для туристов.
По данным Еврокомиссии, на Россию приходилось больше всего заявлений на шенгенские визы. Пик пришелся на 2013 год, когда их получило более 6,89 млн россиян, или 39% из общего числа (17,25 млн) получателей.
В 2019 году, перед пандемией COVID-19, россияне подали более 4,13 млн заявлений в консульства стран Шенгена, что составляет 24% заявлений из всех стран.
26 февраля 2022 года Совет ЕС приостановил упрощенный визовый режим с Россией. Правда, частично, сохранив льготы для журналистов, студентов, некоторых других категорий и предложив упрощенный порядок оформления для чиновников и предпринимателей. Совет сделал это в связи с началом российской спецоперации в Украине и на основании статьи 15 (6) соглашения: каждая сторона может приостановить его действие полностью или частично «по соображениям общественного порядка, защиты национальной безопасности или охраны здоровья населения».
Если в 2019 году срок выдачи шенгенской визы занимал всего три рабочих дня, то сейчас он увеличился до двух недель и даже больше.
Период ожидания шенгенских виз Франции, Греции и Испании иногда может занимать несколько месяцев.
По мере продолжения спецоперации, связанных с ней санкционных, газовых и дипломатических войн, наплыва украинских беженцев настроения европейцев в отношении России менялись — как среди рядовых граждан, так и среди политиков. В общем — в негативную сторону. В Бельгии, например, насколько я знаю, вполне серьезно восприняли прозрачный намек из России на возможность применить ядерное оружие. Политики все реже упоминали непременные оговорки, записанные в документах ЕС, принятых после 2014 года: мол, ЕС осуждает российскую власть, но намерен всячески, в том числе материально, поддерживать демократическую оппозицию, гражданское общество и свободную прессу. Теперь это на втором плане.
В интервью 9 августа газете Washington Post президент Украины
Владимир Зеленский призвал страны Запада запретить въезд россиянам. Он сказал, что русские должны «жить в своем собственном мире, пока не изменят свою философию».
Более того, он даже предложил возвратить в Россию всех россиян, которые эмигрировали на Запад. За исключением тех, кто попросил политического убежища.
В тот же день премьер-министр Финляндии Санна Марин потребовала запретить въезд в Шенгенскую зону и вообще на территорию ЕС российским гражданам — в частности, туристам с российскими паспортами. Мол, неправильно, чтобы в таких обстоятельствах русские как ни в чем не бывало путешествовали по Европе туристами.
Еще через день премьер-министр Эстонии Кая Каллас написала в Twitter знаменитую фразу: «Посещение Европы — это привилегия, а не право человека». Эстония запретила въезд россиянам, даже имеющим выданные ею шенгенские визы (с «шенгенками» других стран пускают). Далее посыпался вал запретов, которые никак не сочетаются с шенгенскими обязательствами. Эстония объявила об отказе в выдаче виз или видов на жительство российским студентам, оставив доступ российским рабочим, а посольство Латвии в России просто прекратило выдачу виз российским гражданам на неопределенный срок.
«Первопроходцы» визового бойкота — Чехия, Литва, Эстония, Латвия и Польша — прекратили выдачу некоторых виз для россиян. Обстановка по другим странам разная и постоянно меняется. Некоторые воздерживаются от прямых политических обоснований, упирая на технические.
Финляндия оказалась транзитным хабом для россиян, которые стремятся в другие страны Европы, и это для нее, по словам Хельсинки, неподъемное бремя.
Как известно, авиационное и железнодорожное сообщение между Россией и Европой прервано, и, попав в Суоми, российские туристы сразу разлетаются по разным странам — от Швеции до Испании и Франции. Тот же довод о неподъемности шенгенской ноши выдвигают Эстония и Польша.
Малые страны ЕС, такие как Бельгия, Нидерланды, Дания, Мальта, Словакия, Болгария (не в Шенгене, но тоже связана), просто прекратили или ограничили выдачу виз россиянам, потому что в их консульствах физически некому заниматься этим. В результате недавних дипломатических войн с массовыми высылками сотрудников посольств и «шпионов» там не осталось элементарных клерков. Эти и большинство других стран Шенгена заняли выжидательную позицию до начала политического сезона.
Журналисты задолбили вопросами дежурного пресс-секретаря Еврокомиссии Аниту Хиппер об отношении к сложившейся ситуации официального Брюсселя, гаранта и блюстителя шенгенских правил, прекрасно понимая, что она не может отвечать от имени всех стран ЕС, пока их лидеры не определились с общей позицией. Она только процитировала строки из законодательства о том, что право предоставлять визу конкретным гражданам России или отказывать в конечном итоге принадлежит соответствующим странам ЕС. Но исключила полный запрет на выдачу шенгенских туристических виз для россиян, поскольку это противоречит нормам ЕС.
«Государства — члены ЕС несут исключительную ответственность за рассмотрение заявлений на получение визы на индивидуальной основе, а также за выдачу виз», — заявила Хиппер.
Украина — еще не член ЕС, и ее президент в своих заявлениях не обязан следовать букве всех законов Евросоюза. Но премьер Марин и премьер Каллас должны учитывать ключевые принципы союза. А там нет законного способа ввести полный запрет на получение россиянами шенгенских виз только на основании гражданства.
Большинство крупных стран ЕС до конца летних отпусков не заявило о своей позиции. Но ряд политиков ЕС полагает, что запрет должен применяться только к туристам, безмятежное поведение которых раздражает электорат, с чем вынуждены считаться политики. В то время как визы по гуманитарным соображениям должны выдаваться.
Канцлер Германии Олаф Шольц, имплицитно реагируя на эмоциональный призыв Зеленского, заявил 11 августа, что скептически относится к идее запретить всем россиянам въезд в ЕС. «Мне трудно принять это [предложение]», — сказал Шольц журналистам. Канцлер напомнил, что ЕС уже ввел санкции против российских лидеров и многих лиц, поддерживающих действия России на Украине. «Мы будем продолжать это делать», — сказал он. И добавил, что полный запрет для всех подорвет цель и эффект адресных индивидуальных санкций.
Насколько вероятен запрет? Пока к этому призывают только страны, граничащие с Россией. Страны с большими русскими диаспорами, такие как Германия и Испания, вряд ли поддержат такие меры.
Повторяю, «гимнихская» встреча министров иностранных дел в последний день лета в Праге может дать только пищу для размышлений, но не решение.
В странах ЕС живут сотни тысяч граждан России, многие из которых имеют двойное гражданство. Запрет на поездки может привести к разделению семей и наказанию не только тех, кто поддерживает политику России. Европейская история учит, что изоляция и наказание людей исключительно по национальному признаку редко заканчивались хорошо. Запрет также поставит под угрозу диссидентов и критиков режима, которые бегут из страны.
Автоматический отказ в выдаче шенгенской визы гражданину России по признаку гражданства по Шенгенскому соглашению невозможен, какими бы исключительными ни были обстоятельства. Там предусмотрены только случаи, подобные пандемии ковида, которые в какой-то момент временно реализовались. Незаконен любой тотальный запрет.
Но остается риск того, что
некоторые государства — члены Шенгена могут злоупотреблять свободой действий и легальными полномочиями, чтобы систематически отказывать в выдаче шенгенских виз российским гражданам.
Может быть, по надуманным соображениям государственной политики или внутренней безопасности, в качестве иррационального коллективного возмездия. Такую практику сложно оспорить в суде. Она скорее определяется политическими настроениями.
Самые радикальные варианты изоляции россиян от ЕС имеют мало шансов пройти. Но в том или ином виде союз учтет мнение соседей России. Въезд в Европу противникам политики российских властей не будет закрыт, и они тем более не будут изгнаны обратно в Россию. Но ЕС максимально возможно осложнит выдачу виз россиянам, ужесточит выбор претендентов, в основном за счет сокращения туризма. О возобновлении переговоров о «безвизе» придется забыть до лучших времен.