Великая европейская стена

ЕС готовится коренным образом пересмотреть свои правила миграции. Показываем на картах, почему реформа активно обсуждается прямо сейчас

Несколько лет назад Европа пережила острый миграционный кризис: тысячи беженцев с Ближнего Востока пытались добраться на лодках до Греции и Италии и гибли в пути. Тогда проблема оказалась в центре внимания всех медиа, но в итоге на уровне европейских правил так и не была решена. Пандемия и война в Украине вытеснили проблему из повестки дня и не дали Брюсселю поднять вопрос о том, что Дублинский регламент, на который опирается миграционное право в ЕС, должен быть пересмотрен.

Согласно данному документу, статус беженца нужно получать в стране первого въезда. Именно это правило и заставляет приграничные страны ЕС — Италию, Грецию и Мальту, куда прибывает большинство мигрантов из стран Африки и Ближнего Востока, — принимать основной удар. Не видя выхода, некоторые страны начали строить на своих границах заборы. За последние десять лет протяженность таких ограждений выросла в 6 раз и теперь составляет более 2 тысяч км. В итоге в апреле инициатива массового «заборостроительства» едва не была принята Европарламентом, и только в последний момент всё же победил вариант более умеренной реформы. «Новая-Европа» поговорила с экспертами и депутатами Европарламента и разобралась, в чем состоит основная идея миграционной реформы ЕС и почему она вызвала такие жаркие дебаты.

Даже без специального одобрения и финансирования на уровне ЕС на протяжении последних десяти лет европейские страны усиленно занимались строительством стен на своих границах. Если в 2014 году протяженность ограждений на границах ЕС составляла 315 км, то к 2022 году она выросла в шесть раз и достигла 2048 км.

С 9 апреля 2023 года на протяжении трех дней рыбацкое судно, направлявшееся из Ливии в Европу, терпело бедствие в Средиземном море около Мальты. На борту судна находилось 400 беженцев.

Всё это время неправительственная организация Alarm Phone, которая с 2014 года занимается помощью беженцам, попавшим в бедственное положение на Средиземноморье, пыталась дозвониться мальтийским властям, а также направила 21 электронное письмо с просьбой начать спасательную операцию. На судне закончилось топливо, а люди от качки и переутомления начали терять сознание. Мальтийские власти в ответ заявили, что запросов о спасательной операции не получали. В итоге беженцам помогла итальянская береговая охрана, сопроводив судно до побережья Италии и оказав первую медицинскую помощь.

С января по апрель 2023 года в Италию прибыли 40 тысяч мигрантов — это почти в четыре раза больше аналогичного показателя за прошлый год. В основном это беженцы из Кот д’Ивуара, Гвинеи, Египта и Пакистана. 11 апреля 2023 года премьер-министр Джорджия Мелони объявила в стране чрезвычайное положение, которое продлится следующие 6 месяцев и позволит правительству выделить 5 млн евро на решение проблемы растущего притока мигрантов.

На этом фоне в ЕС с новой силой разгорелись дебаты о реформе миграционного законодательства. Часть стран настаивает на ужесточении контроля на границах, вплоть до возведения заборов и усиления мер воздушной и береговой охраны. Альтернативный пакет решений подразумевает создание процедуры перераспределения беженцев из приграничных стран в другие государства ЕС. Несмотря на то, что второй подход фактически меняет основополагающий принцип миграционной системы ЕС — знаменитый Дублинский регламент, — именно он, вероятно, и возобладает.

Бегущие в Европу

Мигранты составляют заметную и важную часть населения Европы. По данным Международной организации по миграции за 2021 год (это последняя имеющаяся сейчас информация), больше всего мигрантов среди стран ЕС проживает в Германии — 15,8 млн человек, на втором месте с большим отрывом находится Франция, где зарегистрировано 8,5 млн мигрантов. По отношению же к количеству местных жителей мигранты заметнее всего на Мальте (26% от всего населения), в Швеции (там они составляют 19,8% от населения), Австрии (19,3%) и Германии (18,8%). К мигрантам ООН относит иностранных граждан, легально пребывающих на территории определенного государства. Эта широкая категория включает иностранных рабочих, студентов, не-граждан страны с видом на жительство, а также беженцев, ожидающих предоставления убежища в стране.

В 2022 году было зафиксировано 330 тысяч незаконных пересечений границы ЕС — это самый высокий показатель с 2016 года. Наиболее популярным маршрутом для нелегального въезда стали Западные Балканы — на них пришлась почти половина потока. Чаще всего в Европу незаконно проникали граждане Сирии, Афганистана и Туниса.

Кроме того, в 2022 году заметно выросло число заявок на получение убежища в странах ЕС. Если в 2021 году количество первичных заявок составило 538 тысяч, то в 2022-м оно увеличилось в полтора раза и достигло 882 тысяч. Почти четверть из них (217 тысяч) пришлась на Германию, на втором месте — Франция (137 тысяч), на третьем — Испания (116 тысяч). Чаще всего заявки на убежище поступали от граждан Сирии (132 тысяч), Афганистана (113 тысяч) и Венесуэлы (50 тысяч).

К этому возросшему потоку нужно добавить 13 миллионов украинских беженцев, которые въехали на территорию ЕС из Украины и Молдовы с начала широкомасштабной войны в 2022 году. Это стало возможным благодаря введенной в действие 4 марта 2022 года Директиве о временной защите. Она позволила, с одной стороны, открыть дополнительные пограничные пункты и упростить въезд украинцев на территорию ЕС, а с другой — обеспечить беженцев набором необходимых прав. Так, Директива дает им право на проживание на территории ЕС в течение года с возможностью продления еще на два года в случае продолжения войны и на доступ к системе социального обеспечения и медицинской помощи, к образованию и рынку труда. За это же время 10 из этих 13 миллионов беженцев выехали из стран ЕС.

Большая часть оставшихся беженцев из Украины осела в Польше (1,4 млн), Германии (1 млн) и Чехии (0,43 млн). При этом заметнее всего их присутствие было в Чехии и Эстонии.

Но если с наплывом украинских беженцев ЕС удалось справиться, оперативно приняв меры и обеспечив прибывающих необходимым набором прав, то в случае мигрантов из других стран ситуация более проблемная.

Бремя пограничных стран

Тот факт, что Европа остается в целом плохо подготовленной к масштабным наплывам мигрантов, наглядно показал кризис осени 2021 года, инициированный белорусскими властями на границе с Польшей. Тогда тысячи беженцев и мигрантов из Ирака, Афганистана и Сирии стремились попасть из Беларуси в Польшу. Варшава оказалась не готова к такому наплыву людей, в результате чего пограничным силам пришлось останавливать прорывающихся через кордоны людей с помощью водометов. Несколько мигрантов умерло на границе от холода. Всего же с 2014 года при попытках попасть в Европу погибло не менее 26 тысяч мигрантов.

Проблемы, связанные с неспособностью национальных миграционных и пограничных органов принять большой поток людей за короткий промежуток времени, отчасти можно объяснить существованием в ЕС так называемого Дублинского регламента. Эта система, принятая в 2013 году, устанавливает четкие критерии того, какая страна должна рассматривать запрос о предоставлении убежища. Чаще всего это страна въезда. Исключения составляют случаи, когда у беженца есть родственники или действительные документы для въезда в какую-либо из стран ЕС, — тогда заявкой этого беженца должна заниматься эта страна.

Однако эта система, принятая еще до миграционного кризиса 2015–2016 годов и событий на польско-белорусской границе 2021 года, ставит в тяжелое положение страны, которые находятся на южных рубежах ЕС. В первую очередь это Италия, Испания, Греция и Болгария — именно через них проходит основной поток беженцев из стран Ближнего Востока. В результате в этих странах ЕС скапливается большое количество мигрантов, ожидающих решения по своим заявкам, а на национальные миграционные службы и правоохранительные органы ложится дополнительная нагрузка.

При этом кризис на польско-белорусской границе отчетливо показал, что с подобной ситуацией могут столкнуться не только средиземноморские, но и другие пограничные государства ЕС. Зимой 2021–2022 годов Варшава самостоятельно начала сооружать двухсоткилометровый забор на границе с Беларусью, который пройдет через заповедную Беловежскую пущу.

Нет реформы — будет забор

Чтобы как-то решить проблему пограничных стран на общеевропейском уровне, летом 2022 года 21 европейская страна подписала «Декларацию солидарности», в соответствии с которой члены ЕС на добровольной основе могут принять к себе беженцев из пограничной страны прибытия. Однако, несмотря на то, что в процедуре согласились участвовать 13 стран Евросоюза, а в сентябре 2022 года уже было согласовано 8000 релокаций, к февралю 2023 года было осуществлено лишь 435 из них. При этом изначально предполагалось, что для эффективной работы механизма необходимо обеспечивать 10 000 перемещений в год.

Инициатива провалилась по большей части из-за добровольности участия стран в ней и недостатка координации процесса со стороны Брюсселя. На этом фоне в странах Евросоюза стал набирать популярность альтернативный подход, который делает акцент на усилении безопасности на европейских границах, а не на облегчении участи мигрантов и беженцев.

В начале февраля 2023 года перед очередным саммитом ЕС Австрия, Дания, Венгрия, Эстония, Литва, Латвия и Греция подписали коллективное письмо с требованием усилить пограничный контроль и укрепить границы. Многие другие страны в ходе самого саммита поддержали этот подход. А уже перед следующим саммитом глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен назвала усиление внешних границ приоритетом в борьбе с нелегальной миграцией.

Строительство дополнительных стен и заборов на границах ЕС — крайнее и самое дискуссионное проявление этого подхода. Однако оно получило поддержку как у национальных правительств, таких как австрийское или венгерское, так и среди правоцентристских сил Европарламента. Например, глава Европейской народной партии (ЕНП) Манфред Вебер сообщил, что строительство заборов в исключительных случаях «не является табу» для его партии. При этом во время миграционного кризиса 2015–2016 годов Вебер считал строительство дополнительных заборов на границе и вовсе необходимым.

В апреле Европарламент принял поправку от ЕНП, в которой, по сути, была выражена поддержка наиболее жесткого сценария реформы. Он предусматривает выделение дополнительного финансирования для «[усиления] охраны границ и инфраструктуры, [закупки] средств наблюдения, включая воздушное наблюдение, и оборудования».

Поправка была принята 322 голосами. Против выступили 290 депутатов — главным образом социал-демократы, зеленые и крайне левые. Голоса либералов разделились. «Если мы хотим проявить солидарность, то мы должны восстановить порядок на наших границах, при необходимости возвести заборы там, где они необходимы», — прокомментировал принятие поправки член ЕП, координатор профильного Комитета Европарламента по гражданским правам и внутренним делам Йорун Лейнарс. На запрос «Новой-Европа» с просьбой прояснить позицию Лейнарс не ответил.

Однако несмотря на то, что в апреле парламент одобрил конкретную поправку, на следующий день общий законопроект о бюджете на 2024 год, к которому относилась эта поправка, не смог набрать большинство голосов. Неожиданно решили воздержаться депутаты от главной евроскептической силы в Европарламенте — Европейского альянса консерваторов и реформистов.

«Никакие деньги ЕС не пойдут на финансирование стен ЕС!» — праздновали победу социал-демократы.

«Право на убежище должно уважаться, а строительство стен — это не решение», — объясняет в разговоре с «Новой-Европа» Биргит Зиппель, депутатка Европарламента от социал-демократов и участница профильного комитета по гражданским правам и внутренним делам. Комментируя позицию своего коллеги и также депутата от Германии Манфреда Вебера из ЕНП, Зиппель посоветовала ему не забывать исторический опыт возведения стены, «которая разделила нашу страну, наше общество и наши семьи».

Однако и без специального одобрения и финансирования на уровне ЕС на протяжении последних десяти лет европейские страны усиленно занимались строительством стен на своих границах. Если в 2014 году протяженность ограждений на границах ЕС составляла 315 км, то к 2022 году она выросла в шесть раз и достигла 2048 км.

Солидарность и принятие

Несмотря на судьбу «заборной инициативы», в апреле Европарламент всё же заложил основу для реформы миграционного законодательства ЕС. В новый пакет регулирования входит три ключевых изменения.

Во-первых, вводятся обязательные для всех стран ЕС правила проверки на границе для граждан из третьих стран, незаконно попавших на территорию ЕС. Они включают идентификацию, снятие отпечатков пальцев, проверку безопасности и предварительную оценку состояния здоровья. И хотя идентификация и дактилоскопирование в той или иной мере уже реализуются государствами-членами ЕС на базе национального законодательства, новые правила унифицируют процедуру для всех стран. Процедуры же проверки здоровья, как предполагается, должны помочь обеспечить беженцев оперативной медицинской помощью.

По результатам всех этих действий пограничные службы будут иметь возможность сразу определить, есть ли у беженцев право на предоставление убежища или нет.

Во-вторых, прибывающие мигранты, запросившие убежище, теперь не будут обязаны оставаться в стране первого въезда. В «кризисных ситуациях», аналогичных тому, какие сложились, например, в 2015–2016 годах во время предыдущего миграционного кризиса и на польско-белорусской границе в 2020–2021 годах, Брюссель сможет перераспределять прибывших между другими странами ЕС, которые выразили желание участвовать в этом механизме. «Кризисность» ситуации, в свою очередь, будет определяться Еврокомиссией.

В-третьих, вводится ускоренная процедура выдачи долгосрочных видов на жительство для легальных мигрантов. Теперь срок рассмотрения заявки будет ограничен 60 днями, а по получении вида на жительства в одном государстве ЕС граждане третьих стран смогут легально работать, жить и учиться в других странах ЕС без дополнительных проверок.

Предлагаемый Европарламентом подход, по мнению Биргит Зиппель, гораздо более устойчив к вызовам и, в отличие от попыток построить больше стен, соответствует европейским ценностям. С одной стороны, эти меры помогут оказать беженцам более квалифицированную помощь, а с другой — облегчат задачу в случае депортации. Зиппель, которая принимала участие в подготовке этой части пакета реформ, подчеркивает: отступление от этих правил возможно в случае так называемого «гуманитарного въезда». Именно такое отступление может быть использовано в отношении бегущих от войны украинцев.

Хотя проекту еще предстоит преодолеть голосование в Европейском Совете, у этой реформы есть все шансы быть проведенной до конца 2024 года. Источники Euractiv в Еврокомиссии сообщают, что высшие чиновники ЕС настроены позитивно в отношении перспектив принятия пакта. Прежде всего потому, что итоговый проект миграционной реформы получился весьма компромиссным и не отменил Дублинский регламент полностью, а только сделал его более работоспособным.

Кроме того, проект был поддержан системными силами. В разработке предложений принимали участие и представители ЕНП, и социал-демократы, что позволило депутатам подавляющим большинством принять каждое из них.

Против голосовали только евроскептики и крайне правые из группы «Идентичность и демократия». Более того, проект поддержали даже евроскептики из итальянской правящей партии «Братья Италии» — они заинтересованы в скорейшем разрешении текущего кризиса и перемещении части беженцев из Италии в другие страны.

Пакетный характер предлагаемой реформы — еще одно важное преимущество этой инициативы, подчеркивает в комментарии «Новой-Европа» Хуан Фернандо Лопес Агилар, депутат Европарламента от социал-демократов и председатель профильного Комитета по гражданским свободам и внутренним делам. В отличие от предыдущих попыток, объясняет политик, сейчас предлагаются связанные между собой изменения, которые можно будет реализовать одновременного.

Однако в Европейском Совете есть страны, которые могут выступить против реформы.

«Некоторые европейские лидеры построили свои политические платформы и выиграли выборы благодаря анти-иммигрантской повестке»,

— объясняет Лопес Агилар. Это замечание, в частности, может относиться к правым правительствам Польши и Венгрии. Затянуться голосование может и из-за внутриполитической ситуации в Швеции, которая сейчас председательствует в ЕС. Крайне правые участники коалиции в Стокгольме выступают категорически против решений об обязательной релокации мигрантов и угрожают выходом из правительства в случае их принятия. В этой ситуации правящая коалиция в Швеции может распасться.

Но проект реформы и не требует единогласного решения в Евросовете, поэтому для его принятия будет достаточно заручиться поддержкой квалифицированного большинства. Такой подход возможен в случае, если предложение закона изначально исходит из Еврокомиссии. Для того чтобы реформа была принята, за нее должны проголосовать 55% стран ЕС в Совете, в которых проживает не менее 65% населения ЕС.

«Мы смогли достичь большинства в Европарламенте, значит, большинство сможет быть достигнуто и в Европейском Совете», — считает Лопес Агилар. Кроме того, подытоживает он, при должном лидерстве в Совете, особенно с началом председательства Испании, можно ожидать финализации проекта реформы и ее окончательного воплощения.