«Мы постоянно создаем и пробуем лазейки»

В России государство активно формализует и берет под свой контроль различные формы гражданской активности. И хотя законодательство [прим.: Например, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды»] прямо указывает, что граждане могут осуществлять общественный контроль без прохождения каких-либо формальных процедур, в последние годы развивается практика [прим.: Смотри приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 12 июля 2017 г. № 403] регистрации общественных экологических инспекторов. При этом инспекторы с «корочкой», по сравнению с обычными гражданами, никаких дополнительных прав по закону не получают.

Однако процесс формализации отношений «общественный инспектор — государство» продвигается госорганами и имеет свои успехи: все больше людей стремятся получить «корочки». Для чего это нужно государству и как относиться к институту формальных контролеров представителям гражданского общества? Об этом рассуждает участник программы Российского социально-экологического союза по поддержке экоактивистов Александр Есипёнок.

Плюсы «корочек»

По отзывам коллег, получивших «корочки», цель формализации общественного контроля — развитие института инспекторов: создание сообщества и расширение его прав до, скажем, уровня времен СССР. При этом стоит помнить, что в СССР почти не было низовой активности, не санкционированной государством, а то, что было санкционировано, где-то действительно было полезным (например, в случае с массовой регистрацией участников Движения дружин по охране природы в качестве общественных инспекторов Охотнадзора и Рыбнадзора), а где-то — делалось для галочки.

Среди плюсов регистрации общественным инспектором можно выделить такие:

• При непосредственном контакте с нарушителем «корочка» уменьшает риск его неадекватной реакции на попытки инспектора пресечь незаконную деятельность.
• На обращения зарегистрированных общественных инспекторов органы власти реагируют быстрее и качественнее (хотя в правовом смысле такого обязательства у них нет), дают меньше «отписок» и реже пытаются «слить» обращение.
• К инспекторам с официальным статусом охотнее прислушивается власть, благодаря чему открывается окно возможностей для диалога.
• У депутатов Московской городской думы есть интерес к системной работе с «официальными» инспекторами, они готовы собирать от них обращения, классифицировать и писать депутатские запросы.

Но есть вопросы

То, что к активистам без «корочек» прислушиваются не так внимательно, делает гражданское общество более уязвимым. Получается, что создавая сообщество «‎официальных» общественных инспекторов, чья позиция более значима, мы сознательно уменьшаем возможности незарегистрированных общественников. Хотя юридически эти возможности — такие же, что и у коллег с «корочками», на практике не поставленных на учет инспекторов начинают игнорировать больше, чем раньше.

Как быстрый способ решения тактических задач этот инструмент вполне полезен и пригоден, однако на стратегическом уровне он уменьшает возможности гражданского общества. Возможно, прямо сейчас действительно есть смысл сконцентрироваться на тактических подходах, поскольку условия быстро меняются и долгосрочные стратегии теряют свою актуальность.

Среди коллег есть мнение, что институт формальных инспекторов — это не создание особой «касты», а возможность сохранить и укрепить полномочия людей, вовлеченных в общественный контроль.

Но когда инструмент общественного контроля оказывается в руках государства, это позволяет власти в любой момент лишить «неудобных» людей доступа к нему.

Государству такая ситуация выгодна тем, что гражданское общество становится предсказуемо и управляемо. В то время как безмандатный контроль (то есть контроль на основе базового права его осуществлять, без наделения государством отдельных граждан специальным «мандатом») позволяет избежать этих опасностей.

Опыт правозащитников

Общественный контроль является формой реализации гражданских прав не только в природоохранной сфере. Полезно взглянуть и на практики правозащитников. Например, на институт общественного контроля за содержанием заключенных.

Закон об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания был принят в 2009 году. Тогда появилась первая общественная наблюдательная комиссия (ОНК), членов которой утверждала Общественная палата. Сначала все шло хорошо и работало даже эффективно, но со временем в члены ОНК перестали принимать «неудобных» людей — независимых общественников, правозащитников и журналистов. И сейчас среди членов ОНК полно бывших сотрудников госструктур, полицейских и других не связанных с правозащитой людей. ОНК превратилась в симуляцию. Многие правозащитники предупреждали, что этот закон опасен, поскольку государство может контролировать, кто будет членом ОНК.

И подобное происходит с любой гражданской инициативой: в какой-то момент появляются правила, приходят «карманные» общественники, а независимых — из этих структур выдавливают. Есть основания думать, что формализация института общественного экологического контроля приведет к тому же — гайки будут закручиваться.

Пока можно продолжать заниматься общественным контролем, которому не нужны разрешения и мандаты. Работающие «без бумажки» контролеры поделились на две группы: эксперты, которые добиваются результатов своим авторитетом и весом, и массовый контроль, обретающий силу через количество участников. Но массовый контроль может инспектировать только общедоступное. Например, прийти в суд и проверить, разрешают ли там делать аудиозапись, вывешена ли необходимая информация на стендах и так далее. Если так делает один человек, он воспринимается как фрик, но если контроль массовый, и вы вместе промониторите 150 судов, то это работает.

Форточка открылась, форточка закрылась

Формализация статуса общественного инспектора хороша или плоха в зависимости от того, кто, где и для чего ее использует. Часто это не просто инспекция, а часть экологической кампании, которая ее усиливает. Мы не сможем придумать универсального инструмента. Мы постоянно создаем и пробуем лазейки, пока они не заработают эффективно, — но как только это происходит, система начинает себя защищать и затыкает образовавшиеся щели, устраняя факторы беспокойства. Это нормальный социально-политический механизм: форточка открылась, форточка закрылась. Нам остается постоянно искать открывшиеся форточки или инициировать их открытие.

Так стоит ли пользоваться системными рычагами, зная что государство их создавало в свою пользу? Можно ли защищать природу с помощью государственных институтов, в том числе переходя ему дорогу? Думаю, их можно использовать эффективно и массово, если мы готовы за этими инструментами следить и создавать сообщество, которое будет их контролировать.

У общественного экологического контроля в России много проблем, среди них — ограничение доступа на территории и доступа к информации, небезопасность активистской работы. Возможно, стратегически стоит поддерживать немандатный контроль, но и иметь в каждом регионе инспекторов с «корочками», чтобы использовать формализованный механизм на пользу неформализованному.

Многие выбирают массовый немандатный контроль именно потому, что его почти невозможно запретить или зарегулировать. И главное тут — продолжать работать на совесть, ведь любая, мандатная или немандатная, общественная работа поддерживает жизнь гражданского общества в трудные времена.