Главные вопросы о люстрации: когда, кого и насколько это эффективно

Политолог Илья Надпорожский обращается к мировому опыту люстраций и рассказывает, как это лучше сделать в России

Один из главных вопросов, который встанет перед Россией после окончания войны и смены режима, — что делать с теми, кто на этот режим работал. Если люстрации — то насколько массовыми и жестокими они должны быть? Какой механизм должен быть выбран для их применения? По просьбе «Холода» политолог Илья Надпорожский объяснил, как молодые демократии справляются с авторитарным наследием, ведут ли люстрации к демократии и что еще может сделать Россия, чтобы покончить с наследием Владимира Путина.

Чтобы не пропускать главные материалы «Холода», подпишитесь на наш инстаграм и телеграм.

Еще в 2011 году, в разгар «болотных протестов», Маргарита Симоньян опасалась, что «на любых свободных выборах у нас [в России] победят фашисты, которые нас с вами с удовольствием повесят». Вопрос о том, как едва установившиеся демократии должны взаимодействовать с элитами рухнувшего авторитарного режима, действительно вызывает большой интерес у ученых и политиков. Алексей Навальный в своей предвыборной программе 2018 года писал о важности люстраций, то есть запрета на занятие государственных должностей лицами, причастными к нарушению прав и свобод человека, а также другим преступлениям российского режима.

Симоньян излишне драматизирует. На самом деле в большинстве случаев демократии переходного периода не могут позволить себе не только вешать приспешников автократов на столбах, но даже добиваться справедливого судебного наказания для тех, кто был причастен к пыткам и массовым исчезновениям оппозиционно настроенных граждан.

Иногда сам разговор о преступлениях авторитарной эпохи начинается спустя десятилетия после перехода к демократии. Тем не менее, если однажды либеральным силам все же будет суждено прийти к власти в России, недавнюю историю страны нужно будет критически осмыслить, а виновных — наказать или простить. Разберемся в том, какие инструменты может использовать молодая демократия для преодоления авторитарного прошлого, а также поговорим об их эффективности.

Что такое люстрации?

В публичной дискуссии под термином «люстрация» чаще всего понимают запрет на участие в управлении государством для чиновников, силовиков и партийных элит рухнувшего авторитарного режима. В действительности же это лишь крайнее проявление такой политики.

Люстрации в посткоммунистических странах Восточной и Центральной Европы почти всегда означали «скрининг прошлого» лиц, занимающих государственные должности или претендующих на это, тогда как жесткие ограничения на участие в политике не были повсеместным правилом.

Наиболее радикальный сценарий реализовали в Чехии: чиновники, имевшие отношение к работе коммунистических служб безопасности, а также статусные партийные деятели автоматически увольнялись с государственной службы. В Польше должностные лица были обязаны самостоятельно отчитаться о сотрудничестве с коммунистическим режимом. Если в ходе проверки выяснялось, что чиновник предоставил ложные сведения, ему или ей запрещалось занимать государственные должности 10 лет. То есть карался скорее не факт сотрудничества, а попытка его сокрытия. В Венгрии люстрации по большей части не предполагали жестких санкций: чиновникам сообщали о том, что их считают неблагонадежными, в индивидуальном порядке. Подразумевалось, что они подадут в отставку самостоятельно. Если этого не происходило, информация о сотрудничестве со спецслужбами становилась публичной. По шкале «жесткости» люстраций Эстония и Латвия находились ближе к чешскому варианту, а, например, Болгария и Румыния — к венгерскому.

В чем проблема люстрировать всех?

Далеко не в каждом случае либерально-демократические силы обладают достаточными ресурсами и народной поддержкой для того, чтобы по щелчку пальцев избавиться от всех винтиков репрессивной машины прошлого. Южноафриканская комиссия, расследовавшая преступления эпохи апартеида, констатировала, что Национальное разведывательное управление вплоть до 1996 года уничтожало документы, которые могли бы раскрыть правду о нарушении прав темнокожего населения ЮАР.

Одним словом, сохранившие доступ к власти сторонники авторитарного режима имеют все стимулы для того, чтобы саботировать расследование прошлого. Другая выгодная стратегия — апелляция к общественности и попытка представить люстрации как «охоту на ведьм». Партии, так или иначе связанные с ушедшим авторитарным правительством, могут попытаться убедить избирателей в том, что реальная цель таких программ — уничтожение политических оппонентов, а не очищение аппарата управления. Наконец, чрезмерная жесткость люстраций может вызывать вопросы у международных наблюдателей и правозащитных организаций. В докладе для Парламентской ассамблеи Совета Европы от 1996 года подчеркивается, что отстранение от государственных должностей в посткоммунистических странах не должно быть больше чем на пять лет, так как каждый человек способен на изменения к лучшему.

Вся сложность процесса люстрации может быть проиллюстрирована на примере украинского закона «Об очищении власти», принятого вскоре после Майдана 2014 года. Под запрет на занятие государственных должностей сроком на 10 лет попали чиновники, более года проработавшие в администрации Виктора Януковича; лица, причастные к попытке подавления уличных протестов 2013–2014 годов, а также бывшие сотрудники КГБ СССР и статусные члены КПСС. Некоторые органы власти (фискальная служба Украины) де-факто саботировали люстрации; партия кума Путина Виктора Медведчука «Оппозиционная платформа за жизнь» требовала отменить закон, а некоторые управленцы и вовсе сумели успешно оспорить отрешение от должностей в Европейском суде по правам человека. Несмотря на это, по состоянию на 2016 год украинским властям удалось добиться увольнения порядка 4000 чиновников эпохи Виктора Януковича. Вероятно, если бы не эти меры, в 2022 году больше украинских политиков были бы готовы к коллаборационизму.

Люстрации — путь к демократии?

Проанализировав люстрации в 12 посткоммунистических странах Европы, исследовательница Синтия Хорн пришла к выводу, что такие программы помогают демократизации; при этом чем более суровыми будут меры (вспомним Чехию), тем более политически свободной будет страна. В той же работе Хорн привела несколько аргументов, которые могут объяснять природу установленной связи.

Во-первых, люстрации, очевидно, позволяют избавиться от людей, которые могут перенести старые методы репрессий, коррупции и неподотчетности в новое демократическое общество. Во-вторых, запрет на занятие должностей подрывает способность авторитарных элит оказывать влияние на избирателей. Участие граждан недемократических стран в политике часто оказывается обусловлено тем, что местные влиятельные лидеры («патроны») предоставляют населению («клиентам») различные блага и услуги, а те взамен голосуют так, как скажут местные лидеры. «Патроны» в свою очередь получают разнообразные преференции от автократа в обмен на поддержку. Даже если страна встала на путь демократизации, но на локальном уровне у руля остались те же люди, патрон-клиентские сети никуда не исчезают и многие граждане продолжают голосовать по указке сверху, а не руководствуясь личными предпочтениями.

Иногда развитие авторитаризма в России ошибочно описывают исключительно как «отравление» коварным федеральным центром демократии, однако в действительности многие российские регионы еще с момента распада Советского Союза были далеки от идеалов честной политики. Вчерашние функционеры КПСС и руководители крупных предприятий просто переходили на новые должности в уже демократизирующейся России, не выпуская из цепких рук контроль над политическим поведением граждан. Порой администрация Владимира Путина могла не навязывать регионам авторитарные практики, а просто взять под контроль уже сложившиеся недемократические системы.

В-третьих, люстрации могут способствовать росту доверия к правительству, которое демонстративно избавляется от чиновников, связанных с кошмарным прошлым.

В-четвертых, «очищение власти» выполняет важную превентивную функцию: сохранившие место элиты видят, что «в новом мире» причастность к нарушению прав человека и политически мотивированные преследования караются как минимум завершением карьеры.

Несмотря на доказательства полезности люстрации и логическую стройность упомянутых аргументов, ее не следует воспринимать как «серебряную пулю» против авторитарных призраков прошлого. Люстрация — явление, по большей части характерное для ограниченного территориального и временного контекста (Центральная и Восточная Европа в 1990-е и 2000-е годы). Да, с ее помощью во многих странах было преодолено коммунистическое прошлое. Но это совсем не означает, что она окажется такой же полезной при строительстве свободного общества на обломках персоналистской диктатуры, скажем, 35 лет спустя.

Как еще молодые демократии борются с авторитарным наследием?

На самом деле люстрации — лишь один из множества инструментов, доступных демократическим правительствам переходного периода. Обычно в научной литературе особое внимание уделяется триаде «судебные преследования — амнистии — комиссии истины и примирения». Сторонники жесткой судебной линии убеждены: новая власть должна добиваться наказания всех лиц, причастных к репрессиям, чтобы удовлетворить запрос жертв насилия на восстановление справедливости и сигнализировать гражданам о наступлении эры верховенства права. Порой они ссылаются на аргумент, согласно которому суды над нарушителями прав человека помогают избегать аналогичных проблем в будущем. С одной стороны, элиты получают знак, что такие действия теперь недопустимы. С другой — главных виновников преступлений изолируют от общества.

Последователи мягкой стратегии амнистий считают, что бескомпромиссная борьба с авторитарными элитами ставит под угрозу само выживание молодой демократии. Страх бывших чиновников топ-уровня (и в особенности силовиков) перед судебными преследованиями может заставить их свергнуть демократическое правительство и установить новый авторитарный режим.

Комиссии истины и примирения — независимые органы, создаваемые в переходных обществах для расследования преступлений авторитарного режима. Их главные задачи — разобраться в том, что на самом деле происходило во время диктатуры, кто несет за это ответственность и почему вообще страна докатилась до такой жизни. Порой упоминается терапевтическая функция: жертвы режима впервые получают возможность открыто высказаться о преследованиях, а общество — услышать эти истории.

Результатом работы комиссий истины обычно становится доклад с рекомендациями о том, кого надо привлечь к ответственности, кому и сколько платить репараций и какие реформы надо провести. Отличие этих органов от обычных судов состоит в том, что их решения не носят обязательного характера: выполнение рекомендаций зависит исключительно от политической воли правительства.

Аргентинская комиссия истины задокументировала около девяти тысяч случаев исчезновения людей во время правления военной хунты и предположила, что общее число жертв может составлять до 30 тысяч человек. В Чили количество подтвержденных политически мотивированных убийств достигло более двух тысяч. Гватемальская комиссия прояснения истории возложила на государство ответственность за гибель более 200 тысяч человек. Комиссии оказываются уместными и в тех случаях, когда авторитарный режим не был настолько кровавым: в Южной Корее комиссия по подозрительным смертям расследовала всего несколько десятков случаев предположительно политически мотивированных убийств.

Комиссии истины вносят важный вклад в формирование гражданского общества. Ученым удалось доказать, что сам факт первого после лет молчания разговора о пытках, незаконных арестах или убийствах способствует более широкому и активному участию граждан в работе демократических институтов. Публичные доклады органов по расследованию прошлого, вне зависимости от выполнения содержащихся в них рекомендаций, становятся тем фундаментом, на котором демократические силы строят борьбу за историческую память, подотчетность государственных институтов и выплату компенсаций жертвам репрессий.

Какая стратегия преодоления авторитарного прошлого наиболее эффективна?

Взятые по отдельности, ни суды, ни амнистии, ни комиссии истины не обеспечивают формирование устойчивой демократии. Порой сбываются худшие опасения скептиков: судебные преследования провоцируют новые авторитарные перевороты; амнистии допускают в коридоры власти нечистых на руку чиновников; комиссии истины, по результатам работы которых часто не предпринимается никаких действий, просто заставляют палачей и их жертв еще больше ненавидеть друг друга.

Политическая наука предлагает выход из этого тупика. С опорой на статистические данные о переходных обществах было доказано, что демократическая стабильность может быть достигнута за счет комбинирования различных инструментов правосудия. Вероятность позитивных изменений растет в случае использования сочетаний «суды и амнистии» или «суды, амнистии и комиссии истины».

Важен порядок, в котором будут задействованы эти инструменты. В тех случаях, где переход к демократии был плодом переговоров между оппозицией и элитами авторитарного режима (которые, очевидно, сохраняют сильное влияние на власть), логичным будет начать с амнистий, выиграв время на укрепление демократических институтов, а уже потом переходить к наказанию виновных в преступлениях эпохи диктатуры. Если же оппозиции удалось свергнуть режим, частичные амнистии, избирательные судебные процессы и комиссии истины могут комфортно сосуществовать друг с другом.

Какой сценарий возможен в России?

Политолог Григорий Голосов считает, что переговоры между российскими властями и демократической оппозицией будут возможны после того, как Владимир Путин утратит доступ к власти. С высокой долей вероятности ему на смену придет группа политиков, которые уже входят в состав правящей российской элиты. В позитивном, но гораздо менее вероятном сценарии эта группа будет включать настроенных на демократические перемены чиновников, однако даже негативный (и более вероятный) вариант подразумевает, что режиму и оппозиции придется взаимодействовать. Только так можно добиться внутреннего и международного признания, а также сдерживания других элитных групп от попыток переворота.

Если принять на веру описанную развилку, ни в одном из сценариев требование немедленного суда над сподвижниками Владимира Путина не кажется лучшей идеей. С группой, которая представляет очевидную угрозу, никто попросту не будет разговаривать. Скорее демократическим силам стоит сосредоточиться на освобождении политических заключенных, обеспечении свободы слова и ряде других требований. На первых этапах разменной монетой оппозиции могут стать как раз ограниченные гарантии неприкосновенности для тех, кто занимает высокие посты уже сегодня. После того как демократические институты окрепнут и в стране будут проведены свободные выборы, можно попробовать заняться восстановлением справедливости. Отметим, что вопрос о преследовании лиц, ответственных за действия России в Украине, находится вне рамок данного текста.

Возможно, группа, унаследовавшая власть, и сама будет заинтересована в том, чтобы выдать некоторых из них международным органам правосудия ради отмены санкций.

В сравнении с амнистиями и судами комиссии истины кажутся слишком эфемерным и необязательным инструментом. Однако было бы странным отрицать, что, к примеру, более тысячи российских политзаключенных заслуживают возможности открыто рассказать о своем опыте и получить компенсации. Более того, сама память о репрессиях, убийствах активистов, политиков и журналистов должна быть задокументирована и легитимизирована при прямом участии государства.

В противном случае «прекрасная Россия будущего» рискует повторить опыт «России настоящего», многие жители которой так и не приняли участия в большом разговоре о советском опыте репрессий, несправедливых войн, колониализма и депортаций. Конечно, эта миссия всегда может быть возложена на само гражданское общество. Однако недавний опыт показывает, что занимающиеся просвещением НКО могут быть закрыты, историки — отправлены за решетку, а школьные учебники — отредактированы. Попытка создания «единственно верного» варианта истории опасна, да и априори невозможна, но общество, понимающее, какие угрозы могут исходить от его собственного правительства, кажется гораздо более предрасположенным к мирному развитию и стремлению контролировать действия власть имущих.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.