«Два государства для двух народов» — во всем мире снова обсуждают план о перезагрузке отношений Израиля и Палестины

Поможет ли он избежать новых войн или идея утопична? Объясняет «Новая-Европа»

Хотя новая война на Ближнем Востоке еще далека от завершения, мировое сообщество всё активнее обсуждает, как сконструировать мир в регионе так, чтобы не повторились ни террористические атаки на израильтян, ни массовые жертвы среди мирного населения Палестины из-за ударов Тель-Авива по сектору Газа.

Парадоксальным образом самым популярным сегодня является подход, попытки реализовать который безуспешно длятся уже больше полувека, — «два государства для двух народов». Рассказываем, когда появилась эта идея и почему политики со всего мира продолжают верить в нее.

Формула сосуществования

«Два государства для двух народов» (two-state solution) — самый широко обсуждаемый вариант завершения войны на Ближнем Востоке. Суть его в том, чтобы создать два независимых национальных государства — Израиль и Палестину, которые бы сосуществовали в регионе мирно, поскольку ни палестинцы, ни евреи не могут добиться достаточного по их меркам уровня политической репрезентации (например, на уровне парламента) и безопасности в рамках одного государства.

При этом подход подразумевает, что палестинское национальное государство должно стать домом также для палестинских беженцев и их потомков, которые покинули свои родные места из-за арабо-израильских войн 1948 и 1967 годов и последующей израильской оккупации. Их число может достигать миллиона человек, и они расселены главным образом в Иордании, Ливане и Сирии.

В каких границах должны быть созданы эти два государства — ключевой вопрос. Но большинство сторонников этого решения из международного сообщества считают, что палестинское государство должно быть создано в том числе по границам тех территорий, которые были оккупированы Израилем в результате шестидневной войны с арабскими странами в 1967 году. Они включают в себя территории сектора Газа, Западного берега реки Иордан и Восточного Иерусалима.

Полвека войн и соглашений

Впервые идея создания еврейского и арабского государства на территории исторической области Палестина была закреплена международным сообществом в качестве предпочтительного подхода в резолюции Генассамблеи ООН в 1947 году. Помимо прочего, в ней предлагалось сделать Иерусалим — сейчас полностью контролируемый Израилем — «автономной единицей, пользующейся специальным международным режимом» под управлением ООН.

Однако реализация этого подхода практически сразу оказалась невозможной: после первой арабо-израильской войны 1947–1948 годов территории потенциального арабского государства были взяты под контроль соседними Ливаном и Иорданией, а Иерусалим был фактически разделен между Иорданией и Израилем.

Следующая попытка воплотить в жизнь этот план была предпринята спустя 20 лет. В 1967 году Израиль провел военную операцию против коалиции арабских государств — Объединенной Арабской Республики, Ирака и Иордании. В результате территории Палестины были оккупированы Израилем. 22 ноября 1967 года Совбез ООН всеми 15 голосами принял резолюцию 242 с требованием вывода израильских войск с занятых в ходе конфликта земель. Помимо этого, снова утверждалась необходимость «обеспечения территориальной неприкосновенности и политической независимости» каждого государства в регионе.

Но за последующие 11 лет не произошло ни деоккупации, ни создания двух независимых государств.

Напротив, случилась еще одна война — война Судного дня 1973 года, когда коалиция арабских стран попыталась отвоевать обратно занятые Израилем территории, но вновь потерпела поражение.

Фактически деоккупация стала возможной только после подписания Кэмп-Дэвидских соглашений 1978 года между Египтом и Израилем при посредничестве США. Стороны подтвердили, что процесс мирного урегулирования в регионе должен основываться на принципах резолюции 242 Совбеза ООН и что палестинский народ имеет право самостоятельно распоряжаться собственной судьбой. Предполагалось, что палестинские представители будут привлечены к переговорам о статусе Западного берега и сектора Газа и будут созданы местная администрация и полиция.

В действительности же были выполнены только те пункты соглашения, которые касались непосредственно Египта: была снята израильская оккупация Синайского полуострова. Деоккупации Палестины по факту не произошло. Более того, отношения между евреями и палестинцами продолжали накаляться. В 1987 году началась Первая интифада — восстание палестинцев в попытках добиться независимости. Восстание потерпело поражение, но в очередной раз привлекло внимание мировой общественности к ситуации с правами палестинцев на оккупированных территориях.

Наконец, еще раз вопрос создания двух государств был поднят в 1993–1995 годах при подписании соглашений в Осло — на этот раз уже между представителями государства Израиль и Палестины при посредничества США. Важным символическим шагом стало взаимное признание сторон: Израиль признал Организацию Освобождения Палестины (ООП) в качестве представителей палестинского народа, а ООП, в свою очередь, признала государство Израиль.

Стороны договорились создать Палестинскую национальную администрацию как временный орган с тем, чтобы она постепенно перенимала административные функции на палестинских территориях. Кроме того, были финализированы план поэтапной деоккупации палестинской территории и план действий на «промежуточный» пятилетний период. По завершении предполагалось продолжить переговоры и обсудить в числе прочего статус Восточного Иерусалима.

Отчасти план действительно стали реализовывать. Была создана временная Палестинская национальная администрация во главе с Ясиром Арафатом, началась передача полномочий и постепенный вывод израильских войск. Но после убийства в 1995 году израильским фундаменталистом одного из главных сторонников примирения израильского президента Ицхака Рабина и прихода в 1996 году к власти в Израиле крайне правой партии «Ликуд» процесс снова застопорился.

Решение, в которое больше не верят

Несмотря на то, что решение о создании двух независимых государств — Палестины и Израиля — пользуется международной поддержкой, сегодня оно не слишком популярно «на земле». В декабре 2022 года Палестинский центр политических и обзорных исследований в Рамалле провел опрос в Палестине и Израиле, который в том числе включал оценку популярности разных подходов урегулирования.

Наибольшую поддержку идея создания независимого палестинского государства получила среди арабского населения Израиля — 60% его представителей одобрили такой подход. Среди еврейского населения Израиля, однако, этот показатель составил лишь 34%, и против выступили 52%.

Среди самих палестинцев решение создать независимое палестинское государство поддерживают лишь 33%, при этом на Западном берегу — лишь 28%. Значительное число палестинцев (66%) высказались однозначно против этого подхода. Более того, его поддержка в течение последнего десятилетия только снижалась. Так, еще в 2017 году в пользу создания двух независимых государств выступала примерно половина израильских арабов и израильских евреев.

Для понимания причин такого отношения сами исследователи предлагают оценить, насколько выполнимым его считают опрошенные. Лишь 7% палестинцев думают, что у этого решения есть шансы на реализацию. Похожая картина наблюдается и среди израильских евреев. Среди израильских арабов чуть больше оптимизма, но всё равно мало — в положительном исходе уверены лишь 20%.

Проблема заключается и в том, что однозначной альтернативы решению «два государства для двух народов» ни палестинцы, ни израильские евреи, в общем, не видят. Исследователи предлагали опрошенным оценить еще два варианта: единое демократическое государство с равными правами народов и единое государство с неравными правами (то есть с доминированием арабов или евреев). Среди палестинцев ни один из этих вариантов не стал популярнее решения «двух государств». Среди израильских евреев несколько популярнее вариант государства с неравными правами народов (37%), но такой низкий показатель едва ли указывает на консенсус.

Эти данные говорят о том, что и евреи Израиля, и палестинцы смотрят на существующие варианты разрешения конфликта с достаточной долей безысходности. По мере воплощения в жизнь какого-то из подходов это, конечно, может измениться. Но сейчас ни один из них не обладает достаточной народной поддержкой.

Нетаньяху против

После событий 7 октября действующий премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху занял крайне жесткую позицию по вопросу создания полностью независимого государства Палестина. Он выступает против распространения власти Палестинской национальной администрации на территорию сектора Газа — даже после завершения военной операции.

Партия «Ликуд», которую представляет Нетаньяху и которая пришла к власти в Израиле в 1996 году, всегда была резко против Ословских соглашений и считала их национальным предательством. Сам Нетаньяху также никогда не был сторонником решения «два государства для двух народов».

А вскоре и в секторе Газа к власти пришел ХАМАС — после победы на выборах в 2006 году и боев с ФАТХ в 2007 году организация взяла под свой контроль весь город и окрестности.

После этого Нетаньяху куда более предпочтительной представлялась классическая стратегия «разделяй и властвуй». «Те, кто хочет помешать созданию палестинского государства, должны поддержать укрепление ХАМАС и передачу денег ХАМАС», — заявил Нетаньяху на заседании фракции «Ликуд» в марте 2019 года. «Это часть нашей стратегии по дифференциации палестинцев в Газе и палестинцев в Иудее и Самарии», — добавил премьер.

В начале 2023 года Нетаньяху высказывался в пользу создания палестинского государства, но с ограниченным суверенитетом. Ограничения, по мнению премьера, должны распространяться на безопасность: Палестина не может угрожать Израилю, а значит, весь контроль за безопасностью должен находиться в руках израильских вооруженных сил.

Кто будет представлять Палестину

С палестинской стороны вопрос заключается даже не в том, какая политическая группа реализацию какого сценария считает предпочтительной, а в том, что прежде необходимо понять, кто именно может политически репрезентировать палестинцев после этой войны.

Первый напрашивающийся ответ — Палестинская национальная администрация под руководством Махмуда Аббаса. Сам Аббас считает, что ООП, в которую входит ФАТХ и которую он возглавляет, — единственный законный представитель интересов палестинского народа. Но в секторе Газа поддержка ФАТХ низка и находится лишь на уровне 30%. Невысоки оценки деятельности Аббаса и на Западном берегу — в 2022 году лишь четверть респондентов одобряла его деятельность на посту руководителя администрации.

Другой вариант расширения репрезентативности предложил Салям Файяд, бывший руководитель Палестинской национальной администрации. Он считает, что для переговоров в состав ООП нужно включить и ХАМАС, и «Исламский джихад». Эти организации пользуются некоторой популярностью в секторе Газа: 27% поддерживают ХАМАС, и еще около 6% — «Исламский джихад». Это бы повысило легитимность представительства. Однако можно ожидать, что далеко не всем понравится участие ХАМАС. Да и непонятно, в каком виде будет существовать ХАМАС после окончания военной операции в Газе.

Наконец, есть еще один вариант — провести выборы. В пользу этого подхода, например, выступил глава европейской дипломатии Жозеп Боррель на встрече с представителями арабских государств 27 ноября. По мнению Борреля, власть в Палестине должна получить Палестинская национальная администрация, но при этом она должна провести новые выборы на всей территории Палестины.

Вариантов нет

Несмотря на то что у подхода «два государства для двух народов» есть множество проблем и препятствий, мировое сообщество по-прежнему рассматривает его в качестве основного. В пользу него высказываются самые разные группы — и сторонники Израиля, и сторонники Палестины, и условно нейтральные государства. Его поддерживают арабские страны, Бразилия, Китай, Россия.

Поддержал этот подход 20 октября в обращении к американской нации и президент США Джо Байден:

«Как бы ни было трудно, мы должны продолжать бороться за мир. Мы не можем отказываться от решения о сосуществовании двух государств».

В пользу этого решения высказываются в своем большинстве и европейские политики. В частности, 24 ноября глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен заявила: «Мы должны предотвратить распространение насилия. Мирное сосуществование возможно только при решении “два государства для двух народов”».

Помимо широкой поддержки, подход подкреплен и многочисленными международными договорами и решениями ООН, то есть он уже имеет юридические основания в действующем международном праве.

Но для того чтобы новые договоренности не остались на бумаге, мировому сообществу придется приложить много усилий, чтобы убедить в преимуществах обновленной формулы «два государства для двух народов» и оба воюющих государства, и оба годами конфликтующих народа.