«Цены на нефть могли взлететь до $140–150 за баррель». Архитектор потолка цен на российскую нефть Бен Харрис о том, как работают нефтяные санкции

Ценовой потолок, который запрещает западным странам перевозить и страховать нефть из России, если она продается выше $60 за баррель, был одной из самых громких и противоречивых санкционных мер. Противники указывают на то, что Россия и спустя полтора года после введения потолка без проблем продает нефть дороже $60, сторонники утверждают, что так и было задумано — целью было повысить затраты России на организацию экспорта нефти, и эта цель достигнута. О том, как задумывалась эта мера, как она работает и какие у нее есть недостатки, мы поговорили с одним из разработчиков концепции потолка цен — бывшим помощником главы Минфина США, директором по экономическим исследованиям Института Брукингса Беном Харрисом.

— Вас называют архитектором потолка цен на российскую нефть. Расскажите, как разрабатывались эти ограничения? И использовался ли похожий механизм против каких-то стран раньше?

— Хочу сразу отметить, что потолок разрабатывала целая команда сотрудников Министерства финансов США, это был не только я один. Людей было много, и я благодарен за их сотрудничество и экспертизу.

Накануне вторжения в Украину Белый дом попросил Министерство финансов проанализировать возможные экономические последствия от него как для мировых рынков, так и для США. Сначала мы опасались, что Россия может прекратить поставки нефти, чтобы повлиять на мировые нефтяные рынки. Мы провели анализ и поняли, что этого не будет. Торговля российской нефтью сильно отличается от торговли российским газом. Россия могла «наказать» Западную Европу, перекрыв ей поставки газа, но с нефтью история другая. Из-за чрезмерной зависимости России от нефтяных доходов и глобального характера нефтяного рынка стране нужно было продолжать экспорт нефти. Это означало, что США и страны G7 в целом обладают большим количеством рычагов влияния, чем мы думали с самого начала. Тогда встал вопрос: как мы можем использовать эти рычаги, чтобы нанести максимальный ущерб России?

В первые недели после вторжения мы увидели огромный скачок нефтяных цен, который был только на руку России. Это как если бы компания, которая производит шины, сначала засыпала бы дорогу гвоздями, а потом развернула бы в конце шиномонтаж. Россия сначала создала кризис, а потом извлекла из него выгоду.

Ограничения на торговлю нефтью, основанные на ее цене, вводились впервые. Санкции преследовали две цели: минимизацию экспортных доходов России и одновременно стабилизацию мировых цен на нефть. Единственным способом добиться обеих целей сразу было введение ценового потолка. Так что уже через несколько месяцев после начала вторжения у нас была готова общая концепция того, что мы хотели сделать. Главный вопрос был в том, сможем ли мы реализовать ее на практике. И именно на это мы потратили большую часть года.

— Для чего понадобилось разрабатывать совершенно новый санкционный механизм, если можно было бы пойти по более простому пути — например, обложить российскую нефть акцизом, который шел бы на восстановление Украины?

— Мы думали об этом. Такая пошлина выглядела логичной по двум причинам: во-первых, как вы и сказали, она позволяла бы собирать средства на различные цели, в первую очередь на помощь Украине, а во-вторых, нас беспокоила «проблема распределения»: если российская нефть [после введения ценового потолка] станет продаваться с большой скидкой, кто будет первым получать эту дешевую нефть — страны Глобального Юга? Но в итоге мы окончательно отказались от идеи пошлины не по экономическим причинам: она была политически неосуществима. Было бы очень трудно добиться согласия на пошлину от стран G7, которые как раз боролись с выросшими ценами на энергоносители.

— Ценовые потолки, как правило, имеют свойство ограничивать предложение — это азы из учебника по экономике. Если предложение падает, растут цены — а рост цен на нефть не выгоден в первую очередь самим США. Как вы думали справляться с этим «побочным эффектом», когда вводили потолок?

— Тут важно помнить, что во многом появление потолка цен на нефть стало ответом на шестой пакет санкций ЕС, который запретил большинство европейских услуг, связанных с торговлей российской нефтью, но не сами перевозки. Тогда можно было ожидать, что эти ограничения сами по себе существенно сократят поставки углеводородов из России. По нашим расчетам, цены на нефть могли взлететь примерно до $140–150 за баррель, что не только привело бы к росту доходов российского бюджета, но и потенциально могло вызвать глобальную рецессию. Перед нами стояла задача не допустить и того и другого. Нам нужно было скорректировать шестой пакет санкций так, чтобы ограничения распространялись на перевозки, были глобальными и позволили бы продолжить торговлю российской нефтью. Поэтому лучше всего рассматривать введение потолка как ответ на шестой пакет санкций ЕС, а не как отдельную сущность.

— Вы ожидали заранее, что Россия будет пытаться обойти ограничения? Как вы планировали этому противостоять?

— То, что Россия со временем применит контрмеры, было очевидно. Мы думали о них как о некоем эволюционирующем процессе. Нашей первой целью было ограничить доходы России, поэтому нам нужно было быстро установить потолок. При этом мы понимали, что на его донастройку понадобится время. Например, мы думали, что придется поработать над созданием механизма для корректировки цены потолка в большую или меньшую сторону. По-моему, страны коалиции все еще занимаются его разработкой.

Помимо этого, мы первоначально задавались вопросом: будет ли у нас коалиция покупателей российской нефти или коалиция поставщиков услуг. Вначале мы думали, что это должна быть коалиция покупателей, которая бы говорила: мы не будем брать российскую нефть по цене выше определенного предела. Но мы осознали, что это нереалистично, поэтому сфокусировались на поставщиках.

Мы понимали, что постепенно нам придется принимать все более строгие меры для усиления контроля за соблюдением потолка. Но поскольку мы довольно быстро его установили, то поняли, что у нас может не быть ответов на все вопросы, но в то же время мы можем подстраиваться под действия России. Вы наверняка видели, как в отношении нарушителей ценового потолка вводят санкции. Так что во многом все происходит так, как мы и ожидали.

США начали вводить первые точечные санкции (1, 2) за нарушение ценового потолка в конце 2023 года и продолжили в 2024-м. В этом году санкции также стали более масштабными: в конце февраля под ограничения попал крупнейший танкерный оператор России «Совкомфлот», его 15 танкеров и несколько дочерних компаний. Эти санкции создали «дополнительные операционные сложности для ведения бизнеса», говорилось в отчете компании. Например, НПЗ индийской компании Reliance, крупнейшего покупателя российской нефти, отказались принимать нефтяные поставки от «Совкомфлота».

— Американские чиновники в ответ на критику потолка цен говорят, что он помогает «оттянуть» доходы российского бюджета с финансирования войны в Украине на строительство теневого флота танкеров. По одной из оценок, Россия могла потратить на него $8,5 млрд — это в четыре раза меньше, чем нефтегазовые доходы российского бюджета за первый квартал 2024 года. Вам не кажется, что эти цифры говорят о том, что аргумент американских чиновников несостоятелен?

— Поскольку я больше не работаю в Минфине США, у меня нет ресурсов, чтобы дать какие-то надежные оценки. Но, мне кажется, оценки стоимости теневого флота, которые давал Минфин, превышали $8,5 млрд. Но даже и это не так мало. Эти деньги не пошли на танки и артиллерию.

Но дело не только в стоимости теневого флота, нужно помнить и о возросших торговых издержках. По тем оценкам, которые я видел, Россия вынуждена платить лишние $10 за каждый баррель нефти из-за более длинных торговых маршрутов. Очевидно, что танкеры больше не ходят в Северную Европу, вместо этого они отправляются в Индию, поэтому четырехдневные маршруты уже превращаются в тридцатидневные.

— А что важнее — траты России на создание теневого флота или вот эта возросшая стоимость торговли?

— Я думаю, надо учитывать обе эти вещи.

— Российский теневой флот, в основном состоящий из старых танкеров, может обернуться проблемой мирового масштаба — многие эксперты предупреждают, что он рано или поздно может привести к экологической катастрофе. Как вы считаете, это реальная угроза?

— На мой взгляд, это вполне реальная проблема, причем не только с экологической точки зрения, но и с финансовой — кому-то же придется устранять разливы нефти. Я бы ни за что не доверил российским страховщикам выплачивать компенсации в этом случае. Так можно жить до тех пор, пока не произойдет настоящий нефтяной разлив и нефтетрейдеры не поймут, что им нужна более надежная страховка. Страхование в Великобритании не просто так было популярно среди тех, кто занимается морскими перевозками, — оно создавалось более ста лет, доверие к нему возникло не в одночасье. Российская страховка не заменит британскую, и это вызывает беспокойство. К сожалению, чтобы все поняли, насколько это серьезная проблема, может понадобиться экологическая катастрофа.

— И что делать в этой ситуации?

— Порты или страны, у которых есть юрисдикции над определенными судоходными каналами, могли бы требовать высококачественного (не российского) страхования для прохода или причаливания. Если бы я был администратором порта, я бы отказался принять российскую страховку как не заслуживающую доверия и потребовал бы другого страхования.

Танкерам с российской нефтью, в зависимости от порта отправления, для достижения пункта назначения приходится проходить проливы, находящиеся в зарубежных юрисдикциях. Например, весь экспорт российской нефти через Балтийское море (60% от общего экспорта) идет через датские проливы — это единственный путь в Северное море. В ноябре 2023 года стало известно, что Дания намерена проверять и при необходимости задерживать танкеры, которые перевозят российские углеводороды, но каких-либо действий за этим не последовало.

Суэцкий канал (Египет) — еще одна точка, через которую проходят танкеры с российской нефтью. Санкции за вторжение в Украину привели к тому, что Россия стала больше зависеть от него: канал нужен, чтобы доставлять нефть в Индию и Китай, поскольку эти страны заместили Европу с точки нефтяного экспорта.

— За продажу танкеров для теневого флота до сих пор не существует никаких наказаний, чем Россия и пользуется. Как вы думаете, почему?

— Хороший вопрос. Есть несколько вероятных причин, почему этого запрета нет. Во-первых, это может быть частью стратегии по лишению России доходов, которые иначе пошли бы на войну в Украине. Если она тратит $8 млрд, $10 млрд или $20 млрд на теневой флот, то хотя бы эти деньги не идут на покупку вооружения. Вторая может быть связана с противодействием стран, которые считают, что если они не могут торговать с Россией, то у них хотя бы должна быть возможность продать свои активы.

— Для России нефтяные санкции казались самыми опасными. Именно они грозили обрушить доходы бюджета и лишить Владимира Путина средств для продолжения войны. Но спустя полтора года доходы бюджета бьют рекорды. Можно ли уже констатировать, что нефтяные санкции потерпели неудачу?

— Через несколько месяцев после введения потолка цен на нефть некоторые из наших критиков сказали, что он сработал лучше, чем они рассчитывали. Это в том числе говорил знаменитый эксперт по энергетике Хавьер Блас (возможно, с тех пор Блас изменил мнение: у себя в твиттере он постоянно критикует потолок. — The Bell.) Кроме того, каждый раз, когда я слышу критику в адрес потолка, я напоминаю, что его первой целью была стабилизация цен на нефть, второй — снижение доходов России. Мы избежали скачка цен на энергоносители, которые потенциально могли вызвать мировую рецессию. После введения потолка мировые цены на нефть стабилизировались.

Можно, конечно, сказать, что все развивалось бы точно так же и без всякого потолка. Но он послужил своего рода выпускным клапаном, который пустил нефть на рынок после утверждения шестого пакета европейских санкций. Думаю, если бы санкции заработали без действующего потолка, они бы определенно вызвали рост мировых цен на нефть.

Что касается сокращения доходов российского бюджета. Я не доверяю каким-либо официальным российским цифрам. Россия — пропагандистская машина, ее статистика не стоит даже бумаги, на которой она напечатана. Возможно, по отдельности европейские санкции и привели бы к ростам доходов российского бюджета, но это произошло бы за счет глобальной рецессии.

А что сейчас с доходами России от продажи нефти?

В первом квартале 2024 года российские нефтегазовые доходы выросли на 79,1% по сравнению с аналогичным периодом годом ранее и составили 2,9 трлн рублей. Не последнюю роль в таком росте сыграли новые правила по расчету налога на добычу полезных ископаемых — теперь он не зависит от объема экспорта, а подсчитывается либо на основе цены Brent минус установленный законом дисконт (с 1 января — $20), либо как стоимость Urals в российских портах, к которой добавлен тариф отправки на европейский рынок. В этом случае выбирается наибольшая цена из двух. Проще говоря, для налогообложения Минфину совершенно неважно, сколько нефти реально экспортировала компания, так как НДПИ он взял еще «на скважине». Подробнее о возросших доходах бюджета мы рассказывали здесь.

— Даже если и так, российская нефть сейчас торгуется выше потолка — Urals продают по $75 за баррель. На ваш взгляд, рационально ли сейчас понизить его предел? Были предложения опустить потолок до $40–50 и даже до $30 за баррель.

— С каждым долларом, на который вы снижаете ценовой потолок, растет вероятность того, что Россия перекроет поставки нефти. И это нарушает один из двух основных принципов потолка, о котором мы с вами говорили. Я думаю, учитывая, как за последние несколько месяцев подорожала нефть Brent, мировой рынок сделал часть тяжелой работы. Уровень потолка — это не самое главное, гораздо большую роль играет разница между стоимостью Brent и предельной ценой. Если цена Brent упадет до, скажем, $63 за баррель (сейчас он торгуется на отметке выше $89. — The Bell), я бы сказал — да, определенно понижайте потолок, потому что нам нужно сохранить спред. Поэтому сейчас мне кажется, что надо уделять больше внимания контролю за соблюдением потолка, а не изменению его уровня.

— США начали активно заниматься этим только в последние месяцы. Почему на это потребовалось так много времени?

— Мы ввели потолок цен на российскую сырую нефть в конце 2022 года. Затем до февраля 2023 года нам нужно было договориться еще и о двух предельных уровнях цен на российские нефтепродукты, на что ушло много времени и для чего потребовалось много дипломатии. И только после этого страны G7 смогли сосредоточиться на правоприменении, а для этого им нужно было еще собрать данные. А если вы собираетесь вводить санкции в отношении какой-нибудь частной компании, вам нужно быть уверенным в том, что она была замешана в неправомерных действиях, поэтому странам коалиции понадобилось еще несколько месяцев. Так что, учитывая новизну этого режима санкций, думаю, что все происходило довольно быстро.

— На какой результат вы рассчитывали с точки зрения соблюдения санкций?

— Мы рассчитывали примерно на такой ход событий, который и реализовался. Россия настроилась на поддержание экспорта нефти на прежнем уровне, а спред между основным сортом российской нефти и другими ее видами остался на высоком уровне.

Мы опасались, что Россия может перекрыть доступ к большим объемам своей нефти, что привело бы к скачку цен и расколу коалиции. В принципе это было возможно. Еще были опасения, что Россия намеренно взвинтит цены на нефть в ноябре 2022 года во время выборов в Конгресс США, чтобы подорвать доверие к Байдену и добиться избрания более дружелюбных по отношению к Путину конгрессменов. Но всего этого не произошло.

— Сейчас практически весь экспорт российский нефти переориентирован в Индию и Китай. Есть ли реальные шансы заставить эти страны сократить объемы закупок? Что для этого делается?

— Мы не обсуждали это с представителями этих стран. Когда мы поняли, что не хотим создавать картель покупателей, смысла ехать в Индию или Китай на переговоры не стало. Возможно, с тех пор как я ушел из Минфина, ситуация поменялась — у меня же больше нет возможности присутствовать на закрытых совещаниях.

Мне кажется, что для Индии и Китая ситуация выглядит по-разному. У Китая есть свои суда, своя система страхования, собственное финансирование. Ему не нужно полагаться на западные услуги. К тому же у Китая довольно близкие отношения с Россией на геополитическом фронте. Поэтому такие переговоры с Пекином не принесли бы больших успехов.

С Индией ситуация совершенно другая. У нее нет такого же флота, как у Китая, нет такого же доступа к государственному страхованию и финансированию. Если бы я все еще работал в Минфине, я бы подумал, как убедить Индию повысить стоимость перевозки для России, в частности через требование предоставлять не российскую страховку. А если бы я управлял НПЗ где-нибудь в Мумбаи, я бы не только требовал более качественную страховку, но и требовал бы привозить нефть на более современных судах, чтобы защитить окружающую среду вокруг моего завода. Поэтому я очень рассчитываю на Индию и на других импортеров российской нефти. Им необязательно прекращать закупки углеводородов из России, достаточно просто потребовать более качественных услуг при торговле.

— Если бы у вас была возможность с самого начала внести изменения в архитектуру потолка, что бы вы поменяли?

— Мы уже говорили о двух предложениях, которые, на мой взгляд, заслуживают рассмотрения. Но у меня сейчас нет тех ресурсов, чтобы с уверенностью сказать, что да, это абсолютно точно то, что нужно сделать.

Во-первых, нужно работать со странами G7 и в особенности с глобальными импортерами нефти, чтобы они начали требовать надежное страхование и более качественных судов. Во-вторых, нужно запретить продажу танкеров России. Есть и третья вещь, которую, возможно, стоило бы сделать с самого начала или хотя бы подумать о ней — продумать механизм изменения трех потолков цен (на сырую нефть, на более дорогие и более дешевые нефтепродукты. — The Bell). Сейчас для этого требуется единогласное одобрение стран G7 и ЕС. Последнее довольно трудно получить, поскольку это требует консенсуса 27 стран. Возможно, нам с самого начала стоило подумать о более простом способе корректировке ценового потолка. Не исключено, что мы это увидим со временем.

— Вы как архитектор потолка, довольны тем, как сейчас работает этот санкционный механизм? В российских школах ставят оценки по пятибалльной системе: 1 — очень плохо, 5 — очень хорошо. Какую оценку потолку вы бы поставили сейчас?

— Я бы поставил четверку — один балл снимаю за то, что мы не предусмотрели более простой механизм корректировки цен. Но, думаю, мы подобрали верные уровни потолка. В самом начале были разговоры, что, может, следует опустить его до $30 за баррель или зафиксировать его на $80 для сырой нефти и нефтепродуктов. Но мне кажется, что мы идеально выбрали уровни для всех трех потолков.