Зеленые — на выход?

Усиление ультраправых на выборах в ЕС выглядит неизбежным. Что они смогут блокировать в Европарламенте — исследование «Новой-Европа» и EUobserver

В Брюсселе продолжают готовиться к выборам в Европарламент, которые состоятся через неделю. Опросы по-прежнему обещают серьезное усиление правых партий и евроскептиков. Согласно прогнозам, они могут получить до четверти всех мандатов, что сделает следующий созыв Европарламента самым правым за последние десятилетия.

Традиционно в Европарламенте доминируют проевропейские и мейнстримные партии. Однако в результате последних выборов в 2019 году две основные политические силы — правоцентристы из Европейской народной партии (EPP) и левые из Прогрессивного альянса (S&D) — впервые в истории получили меньше половины мандатов. Это привело к тому, что для одобрения тех или иных законопроектов они формируют коалицию с другими проевропейскими силами — либералами (RE) и зелеными (The Greens/EFA). Прогнозируемое усиление ультраправых после июньских выборов может еще больше размыть этот консенсус и в итоге осложнить и без того непростую процедуру принятия решений в ЕС. Какие темы в первую очередь пострадают, если ультраправые силы в Европарламенте усилятся, и находятся ли в зоне риска резолюции по войне России в Украине — читайте в совместном дата-исследовании «Новой газеты Европа» и EUobserver.

Успех правых партий на парламентских выборах в Португалии в марте этого года — последних крупных европейских выборах накануне голосования за депутатов Европарламента — подтвердил общий тренд в ЕС на усиление ультраправых сил. Ожидается, что националисты и евроскептики покажут на предстоящих менее чем через неделю общеевропейских выборах рекордный результат, в основном за счет роста популярности «Национального объединения» Марин ле Пен во Франции, «Альтернативы для Германии» и ультраправых из Южной и Центральной Европы.

Новый состав Европарламента вряд ли сильно скажется на самой Еврокомиссии: ее действующая глава Урсула фон дер Ляйен готовится удержать свой пост, хотя большинство, необходимое для ее избрания, и не гарантировано. Но в любом случае при серьезном сдвиге Европарламента вправо добиваться консенсуса и прохождения общеевропейских законопроектов станет сложнее.

На всё согласные депутаты

Текущий созыв Европарламента состоит из 705 депутатов, и почти 500 из них относятся к проевропейским силам. Две крупнейшие фракции — Европейская народная партия (EPP) и Прогрессивный альянс социалистов и демократов (S&D) — в данный момент имеют 318 мест. Еще около двухсот депутатов, состоящих во фракциях либералов, зеленых и левых, могут присоединяться к голосам EPP и S&D, обеспечивая необходимое для принятия резолюций большинство.

Политические группы правых и евроскептиков — «Европейские консерваторы и реформисты» (ECR) и «Идентичность и демократия» (ID) с чуть более чем 120 мандатами — могут повлиять на результаты голосования только тогда, когда у самих мейстримных сил нет консенсуса.

Доминирование в Европарламенте проевропейских партий приводит к тому, что подавляющее количество резолюций принимаются с большим перевесом голосов. Например, в текущем созыве 88% рассмотренных Европарламентом финальных резолюций были приняты или отклонены с разрывом более чем в 235 голосов (примерно треть от общего числа евродепутатов).

Более точную оценку дает специальный индекс оценки согласованности резолюций, который предложил исследователь европейской электоральной политики, профессор Европейского университетского института (EUI) Саймон Хикс. Согласно таким расчетам, только у 14% резолюций текущего созыва (307 из 2123 финальных голосований) Европарламента консолидированность была относительно низкой. В основном это резолюции, касающиеся проблем экологии, вопросов миграции и оценки ситуации с правами человека в других странах.

Как мы считали?

Мы собрали данные проекта Parltrack об индивидуальных голосованиях депутатов (их называют roll call votes). Затем дополнили эти сведения данными, загруженными напрямую с сайта Европарламента, поскольку данные Parltrack неполные, например, отсутствуют отдельные голосования на внеочередных заседаниях Европарламента.

Во время сессий депутаты Европарламента голосуют не только за документы в целом, но и за их отдельные части, например, параграфы. Для анализа результатов голосований мы выделили только финальные голосования, то есть голосования за документы или решения в целом. Всего мы проанализировали 2123 финальных голосований за девятый созыв (с середины 2019-го по март 2024 года). В нашу выборку попали только те финальные голосования, в которых приняли участие минимум 350 депутатов. Таким образом, мы исключили технические голосования по запросу отдельных политических групп.

Причины единодушия

С одной стороны, такая сплоченность евродепутатов объясняется высокой партийной дисциплиной в рамках фракций или европейских политических групп (ЕПГ), в которые объединяются евродепутаты из разных национальных партий после выборов. Когда несколько ЕПГ формируют коалицию для поддержки резолюции, вероятность того, что депутаты из этих фракций будут своевольничать, низка. В результате большинство резолюций проходит голосования с большим перевесом.

С другой стороны, Европарламент — один из самых «слабых» органов власти ЕС. Прежде всего, потому что у него нет собственного права законодательной инициативы: всё новое регулирование вырабатывается Еврокомиссией и затем вносится в Европарламент. И если состав Еврокомиссии уже был поддержан большинством ЕПГ, то депутатам из этих фракций нет никакого смысла голосовать против решений, по сути, выбранной ими же исполнительной власти.

Резолюции, которые вносятся в Европарламент Еврокомиссией, называются «Обычной законодательной процедурой» (COD — Ordinary legislative procedure) и относятся к наиболее значимым голосованиям, действительно меняющим то, как живет Европа. В текущем созыве индекс согласованности голосований по 349 финальным резолюциям типа COD был очень высоким — 0,80.

Выше единодушие евродепутатов только у одного типа резолюций — «По исполнению бюджета» (DEC — Discharge procedure). Это достаточно «технический» тип голосований, когда Европарламент одобряет то, как были потрачены средства бюджетов ЕС на основе отчета европейского аналога Счетной палаты.

Гораздо ниже (0.65) согласованность у процедуры другого типа — «По собственной инициативе» (INI — Own-initiative procedure). Это те резолюции, которые евродепутаты предлагают и вносят на голосование сами, когда хотят призвать Еврокомиссию или Евросовет принять меры по какому-то вопросу. Как правило, в результате органы ЕС действительно реагируют на эти обращения депутатов и либо сразу принимают какие-то решения, либо разрабатывают регулирование и затем вносят его на голосование в Европарламент. Например, именно по INI-процедуре в июне 2022 года Европарламент призвал ЕС поддержать Украину, в том числе вооружением.

Более низкая согласованность INI-резолюций объясняется тем, что здесь у депутатов гораздо больше «вольницы»: они чаще могут не согласиться с позицией своей фракции, а сами фракции реже объединяются в широкую коалицию для таких голосований.

Похожая на INI и другая достаточно часто используемая Европарламентом процедура — голосование «По актуальным темам» (RSP — Resolutions on topical subjects). В отличие от INI, здесь после выражения евродепутатами позиции по какому-то вопросу не требуется действий Еврокомиссии или других органов власти ЕС. Уровень согласованности таких резолюций относительно высокий — 0.74.

RSP используются скорее для того, чтобы выразить общеевропейскую политическую позицию, как правило, в дополнение к позиции МИДа ЕС. Например, в рамках процедуры RSP в конце февраля 2024 года Европарламент принял резолюцию в связи со смертью Алексея Навального. В целом больше половины резолюций, связанных с Россией и Украиной, принимаются именно в рамках процедуры RSP.

Зона низкого консенсуса

Несмотря на то что в среднем уровень единодушия евродепутатов очень высокий, всё же некоторые резолюции раскалывают Европарламент почти пополам.

Самое раскалывающее за девятый созыв финальное голосование состоялось в июле 2020 года. Тогда Еврокомиссия предлагала разрешить предприятиям использовать триоксид хрома, который является опасным канцерогеном. Комитет по окружающей среде Европарламента выступил против и предложил депутатам поддержать эту позицию, таким образом заблокировав решение Еврокомиссии. 355 евродепутатов проголосовали за блокировку, еще 355 — против. Оставшиеся 35 депутатов воздержались. В итоге решение Еврокомиссии не было одобрено.

В текущем созыве из более чем 2000 финальных резолюций нам удалось найти 69, где результаты голосования были пограничными: документы принимались или отвергались с небольшим перевесом. Индекс согласованности в таких резолюций ниже 0.25.

Активно обсуждаемое экспертами усиление правых в следующем составе Европарламента способно изменить исход голосований именно по таким резолюциям. Если численность фракций «Европейских консерваторов и реформистов» (ECR) и «Идентичности и демократии» (ID) действительно возрастет, как это прогнозирует Европейский совет по международным делам, то почти половина (33) из отобранных нами 69 резолюций поменяют результат. Остальные будут очень близки к этому.

В наибольшей зоне риска оказываются вопросы зеленой повестки. Почти 40% голосований (27 из 69), результат которых может поменяться при усилении правых сил, так или иначе относятся к проблемам экологии.

Во многом это объясняется тем, что на выборах в 2019 году зеленые серьезно увеличили свое представительство в Европарламенте. Это повлияло на позиции Еврокомиссии в отношении экологических проблем и дало возможность зеленым силам чаще добиваться хотя бы постановки важного для них вопроса на голосование в Европарламенте. Тем не менее многие центристские и правые партии, руководствуясь интересами экономики, не поддерживают экологические инициативы, что и создает раскол.

Из-за вероятного смещения Европарламента вправо в зоне риска оказывается немало резолюций, касающихся прав человека (11 из 69 финальных голосований).

Евродепутаты достаточно часто выносят на голосование предложение осудить нарушения верховенства права и соблюдения базовых свобод в той или иной стране. В большинстве таких случаев речь идет о третьих странах — Африке, Южной Америке, постсоветском пространстве. Но иногда Европарламент негативно оценивает ситуацию и в странах ЕС.

Так, в девятом созыве в зоне низкого консенсуса Европарламента оказались сразу три таких резолюции: оценка верховенства права в Словении, соблюдение прав человека в Болгарии, а также поддержка доклада об общей ситуации с правами и свободами в ЕС в 2018–2019 годах. Кроме того, более правый Европарламент осложнит принятие резолюций в пользу прав женщин и осуждение со стороны ЕС военных переворотов в третьих странах. Эти вопросы тоже оказались в зоне низкого консенсуса.

Довольно неожиданно в список спорных для евродепутатов вопросов попала и тематика защиты персональных данных и правил использования искусственного интеллекта. Совсем недавно ЕС первым в мире принял регулирование OpenAI-моделей и схожих технологий. При «поправевшем» Европарламенте такие инициативы будет проводить сложнее.

Украина вне риска

Как ранее писала «Новая-Европа», в Европарламенте есть депутаты, которые отказываются поддерживать резолюции против войны в Украине. Остаются лояльными Кремлю они и в других голосованиях, связанных с Россией, например, по вопросам о политических заключенных. Однако таких депутатов в текущем созыве Европарламента не очень много — 20–25 человек.

Общая позиция Европарламента в отношении России очень консолидирована. Индекс согласия для 20 резолюций, направленных на ограничение или осуждение действий Москвы, варьируется от 0,73 до 0,99.

Самое низко консолидированное голосование, связанное с Россией (0,73), состоялось в сентябре 2020 года, через месяц после отравления Алексея Навального. Тогда резолюцию, осуждающую попытку убийства политика, поддержали 532 евродепутата, 84 проголосовали против, а 72 воздержались. 68 голосов против были обеспечены позицией депутатов фракции «Идентичность и демократия» (ID). Позже, по другим резолюциям, связанным с Россией, против выступало максимум 39 депутатов фракции.

Поэтому даже если количество ультраправых депутатов серьезно возрастет после выборов в июне, общий консенсус Европы в отношении войны России в Украине вряд ли изменится.

Резолюции раскола

Но есть ряд важных голосований, результаты которых могут серьезно измениться в случае резкого усиления позиций ультраправых в Европарламенте. И эти изменения могут стать большой проблемой для ЕС.

Если правые партии гарантируют себе через неделю четверть всех мандатов, то главными пострадавшими будут экологические проекты.

Например, с трудом прошедший год назад законопроект об ограничении выбросов CO₂ от автомобилей и общественного транспорта не получит необходимого большинства. По нашим оценкам, в новом составе Европарламента против него проголосуют больше 350 депутатов, и этого количества будет достаточно, чтобы заблокировать проект.

Отсутствие консенсуса по такого рода проектам отбросит ЕС на несколько лет назад по вопросам борьбы против изменения климата. Ограничения выбросов парниковых газов от транспорта — ключевой элемент плана по достижению климатической нейтральности к 2050 году.

Еще один пример конкретных резолюций, принять которые будет невозможно в более правом парламенте, — реформы внутри самого ЕС. Под угрозой будет находиться и решение по созданию этического антикоррупционного органа после нашумевшего скандала с задержанием вице-президента Европарламента Евы Кайли, и масштабная реформа базовых соглашений ЕС, направленных на усиление интеграции в Евросоюзе. Евродепутаты с трудом смогли одобрить эту реформу в конце прошлого года, а по нашим подсчетам, при поправевшем Европарламенте у противников будет очень солидный перевес в 63 голоса.

Против подобных интеграционных мер часто выступают ультраправые и евроскептики, и чем больше у них будет голосов в будущем созыве, тем сложнее будет мейнстримным партиям добиваться реформ, которые делают ЕС более монолитным.

Последний пример резолюций, которые пострадают, — правила миграции. По нашим подсчетам, у одного из важнейших голосований Европарламента по этой тематике в текущем созыве — решения более системно защищать права мигрантов, особенно детей, — также может измениться результат в новом созыве. Резолюция не пройдет с перевесом примерно в 40 голосов.

С учетом того, каких трудов стоило всем институтам ЕС согласовать новую миграционную реформу в конце прошлого года, изменившийся баланс сил в будущем Европарламенте угрожает заморозить любые решения в этой области. А проблема миграции в ЕС — основное «топливо» для роста популярности ультраправых движений в Европе.