Будапештская статья

Брюссель снова хочет лишить Венгрию права голоса. В теории статья 7 договора ЕС это позволяет, но на практике она почти не работает

Венгрия в очередной раз находится под давлением ЕС. 27 мая Брюссель рассмотрит применение статьи 7 договора о Евросоюзе, которая дает возможность лишить права голоса страну, систематически отступающую от «базовых норм и ценностей» объединения.

Причиной нового недовольства Брюсселя стали планы Будапешта принять закон «О прозрачности общественной жизни», который позволяет государству следить за всеми НКО и СМИ, получающими иностранное финансирование, в том числе гранты самого ЕС, а в дальнейшем запретить работу таких организаций в Венгрии. Нынешняя попытка Брюсселя задействовать статью 7, или, как ее еще называют, «ядерный вариант», станет уже восьмой с 2018 года. Всё это время Еврокомиссия пытается остановить авторитарный откат, происходящий в Венгрии под руководством ее многолетнего премьер-министра Виктора Орбана. Однако, как и предыдущие семь попыток, новый эпизод давления ЕС на Будапешт имеет околонулевые шансы на успех. Отзыв у какой-либо страны права голоса должны поддержать все остальные члены ЕС, а Словакия уже заявила, что готова защитить Виктора Орбана. В какой момент в законодательстве ЕС появилась 7-я статья, как именно она (не) работает и зачем Брюссель в очередной раз пытается ее использовать против Венгрии, специально для «Новой-Европа» разбирался независимый журналист Александр Горский.

Принцип единства, или консенсуса, играет большую роль в том, как управляется Евросоюз. Решения, влияющие на все государства — члены ЕС, должны приниматься при условии, что ни одна страна не выступает против них. Государству не обязательно голосовать «за», можно просто не участвовать в процедуре, но даже единственный голос «против» останавливает реализацию любых, в том числе жизненно необходимых объединению реформ.

Именно из-за правила консенсуса продление санкций против России или принятие новых всегда сопровождается длительными переговорами, в ходе которых в конечном итоге могут исчезнуть наиболее принципиальные пункты. Однако консенсус в общеевропейских делах нужен далеко не только во внешней политике.

Статья под номером семь

Предполагается, что все страны Евросоюза вступили в объединение, согласившись с набором фундаментальных ценностей, к которым в том числе относятся верховенство закона и поддержка демократии. Но каждый член объединения по-прежнему обладает автономией во внутренней политике — и в результате выборов и смены правительств у власти в стране может оказаться сила, не разделяющая исходные ценности. Такая сила, например, может подчинять судебную систему президенту или премьеру, ограничивать свободу СМИ или менять избирательные правила, обеспечивая себе более выгодные условия на следующих выборах.

Для того чтобы бороться с подобными примерами авторитарного отката,

накануне волны масштабного расширения ЕС в 2004–2007 годах Брюссель предусмотрел появление статьи 7 в системе своих основополагающих договоров. Ее задействование равносильно последовательному нажатию желтой и красной кнопок в отношениях между ЕС и государством,

обвиненном в отступлении от базовых ценностей.

Процедура применения статьи 7 подразумевает 2 этапа.

• Статья 7(1) — превентивный механизм, или «желтая кнопка». ЕС выносит стране предупреждение, обозначая, что существует «явный риск серьезного нарушения» ценностей союза. Запустить процесс может Еврокомиссия, Европарламент или треть государств — членов ЕС своим решением. Чтобы вынести предупреждение, необходимо добиться его одобрения в Европарламенте простым большинством голосов, а также собрать не менее ⅘ голосов (22 из 27 членов) в Совете ЕС — наднациональном органе, в работе которого участвуют министры правительств государств-членов.

• Статья 7 (2) и (3) — карательные меры, или «красная кнопка». В случаях, когда ситуация продолжает ухудшаться и ЕС видит «серьезные и постоянные нарушения» базовых ценностей, у объединения появляется возможность перейти от слов к делу. Процедуру также могут запустить Еврокомиссия, Европарламент или треть государств — членов ЕС, но теперь вопрос уходит на рассмотрение Европейского Совета — наднационального органа ЕС, где заседают главы правительств государств. Евросовет должен единогласно (acting by unanimity) — за исключением обвиняемого — признать наличие системных нарушений. Получение страной такой метки открывает путь к применению против нее санкций — например, лишение права голоса. Этот вопрос уже рассматривается Советом ЕС, и для него достаточно поддержки квалифицированным большинством.

Таким образом, для реального воздействия на отходящее от демократических принципов государство — не только словами, но и делами — Брюсселю необходимо добиться сначала поддержки на уровне глав стран всех остальных членов ЕС. В ситуации, когда нарушителей хотя бы двое, такая задача становится почти невыполнимой.

Трое провинившихся

С 1999 года — даты, когда статья 7 появилась в арсенале Еврокомиссии, — было всего три случая использования этого механизма. И каждый раз была задействована только первая часть седьмой статьи с предупреждением, а до получения постоянной метки и тем более санкций дело так и не доходило.

В Австрии на выборах 1999 года ультраправая партия смогла занять второе место и войти в правящую коалицию. По европейским столицам прокатилась волна паники, вызванной достаточно откровенными неонацистскими идеями новых членов австрийского правительства. Брюссель быстро отреагировал, задействовав тогда еще укороченную версию статьи 7, не содержащую этапа предупреждения, а сразу обвиняющую страну в нарушении фундаментальных ценностей.

Признав, что перегнул палку, ЕС решил отступить, тем более что сам одиозный глава австрийских ультраправых вышел из правительства. Но в результате именно тех событий статья 7 стала в 2001 году двухчастной. И с тех пор вторая — самая действенная часть с мерами против нарушителя — так никогда и не была использована.

Следующим государством, против которого ЕС решил задействовать карательный механизм, стала Польша. Причиной послужила судебная реформа, проводимая под руководством правоконсервативной партии «Право и справедливость» (PiS), фактически ставившая суды и судей под прямой контроль исполнительной власти.

В 2017 году Брюссель запустил использование статьи 7 против Варшавы. Сумев быстро вынести предупреждение, на протяжении следующих семи лет Евросовет так и не смог договориться о наделении Польши меткой постоянного нарушителя, что открыло бы путь к использованию против нее санкций.

В итоге ситуация разрешилась сама собой: в 2023 году PiS проиграла выборы либеральной оппозиции под лидерством Дональда Туска. Сформированный им новый кабинет сразу предложил план по изменению судебной системы. И в 2024 году Еврокомиссия сообщила, что удовлетворена запланированными шагами новых польских властей, и прекратила разбирательства против Варшавы.

Добиться прогресса по вопросу Польши Еврокомиссии во многом помешала Венгрия, против которой статья 7 начала использоваться почти тогда же — в 2018 году.

Уже восемь лет Брюссель обвиняет Будапешт и премьер-министра страны, лидера консервативной партии «Фидес» (Fidesz) Виктора Орбана в различных нарушениях, наносящих вред демократическим институтам Венгрии. В этот раз процедура была запущена Европарламентом, который посчитал, что реформы правительства Орбана наносят вред независимости судебной системы, ограничивают академическую свободу и плюрализм СМИ, а также предоставляют правящей партии возможность использовать систему госзакупок для личной и политической коррупции.

С 2018 года прошло уже семь заседаний в рамках процедур статьи 7, и список претензий со стороны Брюсселя постоянно растет. В 2021–2024 годах ЕС посчитал отступлениями от базовых ценностей новые законы Венгрии по ограничению прав НКО и медиа, инициативы против ЛГБТК+-сообщества и многое другое.

Несмотря на солидный лист нарушений, перейти к использованию второй, карательной части статьи 7 так и не удалось. В разные годы на уровне Евросовета у Виктора Орбана находились защитники из той же Польши, а также Чехии и Словакии. После смены правительства в Варшаве в 2023 году основным защитником Венгрии стала Словакия, где к власти пришел ранее часто обвиняемый в авторитарных тенденциях премьер-министр Роберт Фицо.

Тактика Будапешта

Евроскептик и популист Орбан относится к обвинениям со стороны ЕС с абсолютно логичной для его видения мира позиции: наднациональные элиты пытаются диктовать Венгрии, как жить и что делать, пытаясь размыть суверенитет страны и поставить ее правительство под свой контроль.

Сразу после того, как статья 7 была задействована в 2018 году, официальный Будапешт отреагировал крайне резко, назвав это решение «местью промигрантски настроенных европейских политиков» за отказ Венгрии согласиться с размером своей квоты на прием беженцев.

В 2019 году Орбан обрушился с критикой на «Соединенные Штаты Европы» из-за продолжающихся разбирательств по статье 7, опять же обвиняя Брюссель во вмешательстве во внутренние, суверенные дела Венгрии. В 2024 году министр иностранных дел Венгрии Петер Сийярто назвал ЕС «фабрикой лжи» в ответ на новые обвинения в отступлении от демократических норм. Наконец, в свете последних действий ЕС по новому слушанию о применении статьи 7 Орбан сказал, что «не поддастся давлению со стороны Брюсселя», добавив, что Будапешт «и дальше будет защищать свой суверенитет и национальные интересы».

Такая риторика лидеров партии «Фидес» прежде всего направлена на более консервативную часть венгерского электората, но также и на других правых политиков Европы, которые получают всё больше влияния и на национальном уровне, и на уровне ЕС. Виктор Орбан явно надеется если не сформировать вокруг себя широкий консервативный фланг против Брюсселя, то хотя бы всегда иметь в запасе союзника, готового защитить его от карательной части статьи 7.

Восьмое слушание

Поставленный на 27 мая очередной раунд дискуссий по лишению Венгрии права голоса, вероятно, заранее обречен на провал, как и предыдущие семь попыток.

В этот раз главным аргументом Венгрии станет позиция Словакии. Будапешт и Братислава фактически сформировали «пакт взаимной защиты», который позволяет обеим обходить любые потенциальные санкции со стороны ЕС, требующим единогласного одобрения.

Слушания 27 мая закончатся по знакомому сценарию: ЕС выразит озабоченность и предъявит обвинения, Будапешт отвергнет их как попытку вмешательства во внутренние дела страны, голосование (если оно вообще состоится) провалится из-за раскола между 25 членами ЕС и Словакией.

Простого выхода из этого тупика нет. Евросоюз скован своими же правилами и регламентами, которые умело используются авторитарными силами. Проблема в том, что время здесь скорее работает на Виктора Орбана. С каждой новой попыткой институты ЕС продолжают терять авторитет, демонстрируя свои крайне ограниченные возможности на что-то повлиять на национальном уровне.

Пример Венгрии показывает, что иногда в политике всё, что тебе нужно, — это лишь один хороший друг.