Original Material
Пора дерегулировать?
Редкий законопроект вызывал столько политических страстей и человеческих эмо- ций, как проект нового Трудового кодекса. В строгом соответствии с прежним КЗОТом последние годы жило и работало абсолютное меньшинство и организаций, и работников. Неравенство в отношении реальных трудовых прав было не менее оче- видным, чем неравенство в доходах или имуществе. Для многих эти права остава- лись малозначащей абстракцией.
Тем не менее вопросы изменения трудового законодательства затрагивают каждого. После долгих и острых публичных дискуссий и тихих кулуарных соглашений в конце 2001 года проект был принят нижней палатой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом. С 1 февраля 2002 года мы все работаем по новому трудо- вому законодательству. Насколько оно на самом деле новое и как оно влияет на функционирование экономики и на жизнь людей, в ней занятых, мы только начинаем понимать.
Любые реформы институтов рынка труда имеют далеко идущие последствия как для работодателей, так и для населения. Если для одних социальных групп в ре- зультате реформ высока вероятность выигрыша (например, облегчается доступ к рабочим местам, растет заработная плата и т. п.), то для других наиболее веро- ятный итог — это социально-политические и/или экономические потери (их по- зиции на рынке труда ухудшаются).
Даже если намечаемые реформы на рынке труда расцениваются эксперта- ми как Парето-оптимальные (в результате которых ничье положение не долж- но ухудшиться), то и в этом случае сопротивление им велико. В реальности та- кие реформы, даже когда подавляющее большинство населения в конечном итоге от них выигрывает, неизбежно создают своих «проигрывающих». Конечно, количественное соотношение между первыми и вторыми имеет большое значение для успеха реформ, определяя тот объем политических ресурсов, который власть должна дополнительно инвестировать в их «протал- кивание». Впрочем, и значительное преобладание выигрывающих не гаран- тирует политикам-реформаторам легкой прогулки. В этом один из главных парадоксов многих институциональных новаций. Если изменения иницииру- ются исполнительной властью во имя интересов подавляющего большинства населения страны, то почему в демократической системе их так трудно осу- ществить[1]?
Институты рынка труда разнообразны. К ним, например, среди прочего, отно- сятся правила, регулирующие найм (включая найм на определенный срок) и уволь- нения, использование рабочего времени, установление минимальной заработной платы и порядок заключения коллективных трудовых договоров, размер пособий по безработице и продолжительность их выплаты. «Качество» работы институтов рынка труда влияет не только на положение и благосостояние наемных работников. Эффек- ты этого гораздо глобальнее и в конечном счете распространяются на всю экономику и все общество. Уровень и стабильность занятости, масштаб и продолжительность безработицы, степень неравенства в обществе — это лишь некоторые среди прямых и косвенных последствий институциональной настройки рынка труда.
Интерес экономистов к политической экономии рынка труда в последнее время усилился в связи с феноменом высокой и устойчивой безработицы в Западной Европе. Серьезные экономисты почти единодушны в том, что ви- нить в этом следует чрезмерную институциональную жесткость рынка труда. Рецепты «лечения» вполне ясны, однако «больной» упорно не желает прини- мать прописанные лекарства. Наоборот, политики, борющиеся за власть, пери- одически предлагают под знаменем борьбы с безработицей меры, лишь усугуб- ляющие ситуацию на рынке труда, а в лучшем случае ничего не меняющие. Почему? Если успех на выборах зависит от медианного избирателя, а медиан- ный избиратель является хорошо защищенным от стихий рынка труда занятым («инсайдером»), то любая программа в интересах «аутсайдеров» (не занятых на хорошо защищенных рабочих местах), угрожающая интересам инсайдеров, политически обречена[2].
Вернемся в Россию. Кодекс законов о труде (КЗОТ), действовавший до фев- раля 2002 года, унаследовал с советских времен очень высокую степень защиты наемных работников от увольнений. Суммарные (финансовые и административ- ные) издержки увольнения делали избавление от избыточных или нерадивых ра- ботников почти неосуществимым в рамках закона. В итоге процесс адаптации численности на многих предприятиях приобретал полузаконный или вовсе неза- конный характер, тормозя реструктурирование и создание новых рабочих мест. Новый Трудовой кодекс (ТК) несколько ослабил ограничения и снизил издерж- ки, но последние, по-видимому, остаются чрезмерно высокими[3]. Если это так, то актуальность в дерегулировании рынка труда сохраняется.
Политическая арифметика: выигрывающие и проигрывающие
Кто выигрывает от дерегулирования занятости?
Начнем с работодателей. Трудовое законодательство вменяет им дополнитель- ные издержки, связанные с использованием рабочей силы. Чем «жестче» для работодателя правила найма и увольнения, тем выше эти издержки. Поскольку обычно по отношению к законодательству все работодатели формально равны, то вменяе- мые издержки также примерно равны. Эффективное правоприменение в конку- рентной среде в принципе также должно ставить работодателей в равные условия.
Однако в нашей стране работодатели не равны по отношению к дисципли- нирующим и правоприменительным механизмам. Несмотря на то что средняя величина издержек нарушения законодательных трудовых норм мала, она силь- но варьирует по секторам экономики. Она относительно велика для крупных и юнионизированных предприятий в промышленности и минимальна для не- больших и недавно возникших фирм и «фирмочек» в сфере услуг. Последние широко вовлечены в различные формы неформальных трудовых отношений со своими работниками и слабо ощущают давление со стороны трудового законо- дательства. Отсюда следует, что, при прочих равных, склонность к неправовым трудовым отношениям будет заметно меняться по секторам экономики, регио- нам, предприятиям разного возраста и размера, достигая максимума на малых и новых фирмах.
Все это может влиять на отношение работодателей к дерегулированию трудо- вых отношений. Если издержки, вменяемые законодательством, значительно превышают издержки игнорирования этих законов, то у работодателей вряд ли появятся стимулы поддерживать такие реформы. Простое игнорирование норм действующего закона будет вполне рациональной и экономически оправданной стратегией. По мере увеличения издержек нарушения правил (вследствие совер- шенствования мониторинга и правоприменения) стимулы работодателей к лоб- бированию реформ будут усиливаться. Тогда рациональной стратегией станет стремление компенсировать рост издержек нарушения правил сокращением издержек, возникающих при их соблюдении. Для этого издержки, вменяемые зако- нодательством, должны быть снижены, т. е. необходима его либерализация.
Предположим, что всех работодателей можно разделить на две большие группы в зависимости от их отношения к законам, регулирующим трудовые отношения.
«Законопослушные» предприниматели вынуждены «платить» за Кодекс, по- скольку они не могут или не хотят его нарушать. При этом они несут все издерж- ки, возлагаемые трудовым законодательством, а также все издержки в виде соци- ального налога. Они выигрывают от придания трудовым отношениям большей гибкости, поскольку получают легальные возможности для снижения части сво- их трудовых затрат. Реформа трудовых отношений может стимулировать созда- ние новых рабочих мест, а также способствовать повышению заработной платы имеющимся работникам.
В эту группу входит большинство работодателей (но не все!) крупных и сред- них предприятий. Для них возможности массового и «дешевого» обхода законода- тельства ограничены, а для контрольных инстанций (например, Рострудинспек- ции) в этом случае издержки мониторинга относительно невелики. Действующие здесь профсоюзы представляют собой дополнительный институт мониторинга и правоприменения формальных правил. Дерегулирование трудовых отношений для этой группы работодателей безусловно выгодно, поскольку увеличивает их гибкость, снижая издержки при реструктуризации занятости и облегчая адапта- цию к шокам.
Другая группа — работодатели, широко использующие теневые формы трудо- вых отношений. Они либо вовсе не оформляют отношения найма в соответствии с требованиями права, либо сознательно нарушают действующее законодательст- во. Более эффективное правоприменение повысило бы для этих работодателей издержки, связанные с обходом законов и формальных контрактов, тогда как ре- форма трудовых отношений понизила бы их издержки, связанные с защитой за- нятости и обязательным предоставлением работникам разного рода социальных благ. Таким образом, здесь ситуация неоднозначна — можно оказаться как в выиг- рыше, так и в проигрыше.
В эту группу входят многие работодатели малых предприятий и индивидуаль- ные предприниматели, использующие наемный труд. Индивидуальные предпри- ниматели в целом индифферентны по отношению к реформам рынка труда, по- скольку не являются нанимателями рабочей силы. Мелкие работодатели обычно нанимают работников на полуформальной основе, и, таким образом, трудовое законодательство практически не увеличивает их издержек. Цена такого меха- низма сдерживания издержек заключается в отказе от легализации бизнеса и, следовательно, в невозможности его расширения. В итоге эта группа находит- ся, как минимум, в беспроигрышной ситуации, но ее отношение к реформам от- личается скорее безразличием, нежели заинтересованностью.
В реальности, однако, большинство как крупных, так и малых предприятий сочетают легальные и внелегальные формы трудовых отношений. Если первые больше полагаются (или вынуждены полагаться) на закон, то вторые — на то, что нет силы, которая заставила бы их ему подчиниться. Пассивность, с которой крупные работодатели отнеслись к дискуссии о совершенствовании трудового законодательства, свидетельствовала о том, что цена, которую они платили за су- ществовавшие правила, была для них вполне приемлемой. В немалой степени — потому, что эти издержки могли быть уменьшены полулегальными способами.
В дерегулировании занятости заинтересованы прежде всего те работодатели, которые сталкиваются с труднопреодолимыми законодательными и административными ограничениями при реструктурировании своего персонала. Они вынуж- дены либо нести дополнительные издержки при реструктурировании, либо от не- го отказаться. Возможна и ситуация, при которой издержки выражаются не в за- тратах на сброс избыточного или неквалифицированного персонала, а в отказе от создания новых рабочих мест при росте спроса. Другими словами, высокие из- держки увольнения отрицательно влияют на наём дополнительных работников.
Обратимся теперь к работникам. Начнем с наемных работников крупных и средних предприятий (40–42 миллиона человек). Эта группа также неоднородна, индивидуальная производительность и конкурентоспособность работников силь- но различаются. Малопроизводительные работники, будучи защищены высоки- ми издержками увольнения, перераспределяют в свою пользу значительную часть общего фонда оплаты труда, а также сдерживают создание новых рабочих мест. Их сохранение накладывает ограничения как на уровень оплаты труда более произво- дительных и квалифицированных работников, так и на приток нового человечес- кого капитала со стороны. Снижение издержек увольнения облегчает сброс мало- производительной избыточной занятости, способствуя реструктурированию предприятий. Производительные работники крупных и средних предприятий от этого впрямую выигрывают, получая возможность перераспределить в свою поль- зу часть высвобождающегося фонда оплаты труда.
Как мы уже отмечали выше, действующее трудовое законодательство фор- мально распространяется и на наемных работников сектора малого предпринима- тельства (около 6 миллионов человек), но практически их не защищает. Наруше- ния трудового законодательства в этом секторе экономики многочисленны и хорошо известны. Например, многие работники нанимаются на основе устных неформальных договоренностей, при зачислении на работу вновь принимаемого работника могут попросить написать заявление об увольнении по собственному желанию — работодателю остается лишь проставить дату увольнения. В итоге почти полная незащищенность работников малых предприятий контрастирует с формально строгими нормами закона в отношении работодателей. Отсюда — фактическая беспроигрышность позиции этих работников в случае законода- тельного дерегулирования занятости: при более эффективном применении зако- на они могли бы стать очень вероятными бенефициариями.
Безработные, занятые по найму у частных лиц и занятые в неформальном сек- торе, включая занятых в домашнем хозяйстве производством товаров и услуг на ры- нок, вместе составляют около 12–15 миллионов человек. Они не связаны с фор- мальными рабочими местами, а потому в любом случае не в состоянии воспользоваться преимуществами защиты занятости, предусматриваемой трудо- вым законодательством. Эти группы населения не имеют никаких дивидендов от существования высоких защитных барьеров в формальном секторе экономики. Напротив, издержки увольнения, подавляя потенциальное создание рабочих мест в формальном секторе, ограничивают вход в привилегированные виды заня- тости, защищенные законом. Поэтому любые меры (включая дерегулирование занятости), стимулирующие создание новых рабочих мест, повышают их шансы на получение работы в формальном секторе. Таким образом, «аутсайдеры» секто- ра предприятий являются потенциально выигрывающей стороной от реформы трудовых отношений.
Есть еще одна группа вероятных бенефициариев. Это те граждане, кото- рые в настоящее время находятся вне рабочей силы (не работают и не ищут ра- боту), но при определенных условиях готовы предложить свой труд. Наиболее очевидный пример — молодежь, которой предстоит выйти на рынок труда после завершения обучения. Другой пример — отчаявшиеся безработные, поки- нувшие рынок рабочей силы из-за невозможности найти работу. Их шансы на трудоустройство прямо коррелируют с количеством появляющихся в эконо- мике вакансий. Любые меры по чрезмерной защите занятости, ограничиваю- щие создание рабочих мест и найм на работу, будут негативно влиять на до- ступ этих групп населения к стабильной занятости. Таким образом, данная группа (весьма разнородная по составу) явно заинтересована в снижении из- держек на найм новых работников и мерах, стимулирующих создание допол- нительных рабочих мест.
Наконец, снижение безработицы, сокращение ее продолжительности, увели- чение формальной занятости и соответствующей оплаты труда, рост налоговых поступлений от работников формального сектора несет выигрыш всему обществу.
Кто проигрывает?
Запретительно высокие издержки оборота рабочей силы создают для определен- ной части работников значительные «инсайдерские» преимущества, усиливая тем самым их «рыночную власть» по отношению к своему работодателю. Дере- гулирование занятости подрывает позиции многих из тех, кто прежде был на- дежно защищен высокими издержками, связанными с наймом и увольнением. Это, в первую очередь, малоконкурентные работники крупных и средних пред- приятий. Для них возрастает риск потери работы, уменьшается и их влияние на уровень оплаты труда. Эта часть рабочей силы традиционно сильно юнионизи- рована и является своего рода социальной базой Федерации независимых проф- союзов России. «Сброс» такой занятости и усиление дифференциации в оплате труда в пользу более конкурентоспособных работников ведет к размыванию профсоюзного влияния.
Какова численность потенциальных проигрывающих в этом сегменте эконо- мики? Даже если считать, что 30 процентов всех работников крупных и средних предприятий (а это чрезмерно завышенная оценка) оказываются перед опаснос- тью потери работы, эта цифра составит около 12 миллионов человек, что значи- тельно меньше, чем сумма потенциальных бенефициариев.
Итак, каково соотношение между потенциально выигрывающими и проигрывающими?
Очень грубый подсчет показывает абсолютное преобладание тех, кто мо- жет выиграть от дерегулирования занятости. Почему тогда реформы в этой сфере остаются столь сложными с политической точки зрения? Почему аргу- мент от простой арифметики в их поддержку недостаточен, а необходима хи- троумная алгебра политических комбинаций? Почему политическая мобили- зация в поддержку реформ, от которых может выиграть большинство, остается столь проблематичной? Причин тому много, и ниже мы остановим- ся на некоторых из них.
Барьеры на пути реформы трудовых отношений
Общие политические проблемы любых структурных реформ
Темп и конфигурация экономических реформ не в последнюю очередь зави- сят от конструкции политических институтов. Последние задают ограничения на действия политиков, облегчают или, наоборот, затрудняют координацию дейст- вий, определяют количество инстанций, одобряющих или блокирующих предлагаемые меры. Чем больше число точек ветования, т. е. инстанций, вовлеченных в принятие решений, тем труднее отклониться от уже сформированного курса[4]. Соответственно, тем выше издержки коллективного действия, необходимого для выхода из status quo. И тем выше вероятность, что соответствующие законода- тельные инициативы, направленные на институциональные изменения, будут блокированы или выхолощены. В итоге, чем больше точек вето, тем труднее по- литическому руководству осуществлять реформы, затрагивающие глубинные со- циальные интересы.
Баланс исполнительной и законодательной властей, их относительная конфигурация, соотношение полномочий центра и регионов, фрагментация и поляризация партийного ландшафта, особенности избирательной систе- мы — все это влияет на множественность точек вето и на временной горизонт действующих политиков. Как следствие, все это сказывается на глубине и темпах реформ.
Российская политическая система 1990-х годов институционально была крайне сложна и имела больше точек вето («вето акторов»), чем в любой другой стране. Это значительно повышало издержки на пути осуществления экономиче- ских реформ[5].
Соотношение во времени между выигрышем и проигрышем
Издержки и выгоды от дерегулирования рынка труда по-разному распределены во времени. Издержки могут проявиться немедленно, поскольку работодатели постараются сразу же извлечь из него все выгоды. Краткосрочный результат (мас- совый сброс работников и рост безработицы) может нести прямую угрозу соци- альной и политической стабильности, подрывая позиции исполнительной влас- ти. Если у политиков на горизонте маячат очередные выборы, то они постараются отложить принятие такого рода решений. Политические и эконо- мические выигрыши от таких реформ проявляются позднее. Ожидаемая величи- на этого временного лага может лежать за рамками временного горизонта дейст- вующих политиков.
Отсюда следует, что для осуществления структурных реформ политики долж- ны иметь достаточный временной горизонт и чувствовать себя в относительной безопасности, по крайней мере — в краткосрочной и среднесрочной перспекти- ве. Это, в свою очередь, зависит от многих факторов, лежащих в сфере политики и функционирования политических институтов. Одно из возможных следст- вий — реформы возможны лишь вскоре после очередных выборов, с тем чтобы их положительные результаты успели проявиться до следующих выборов. В усло- виях множественности избирательных кампаний (президентских и парламент- ских), не совпадающих по времени, найти «удобное» временное окно для поли- тически малопопулярных мер оказывается не так просто.
Неопределенность, сопровождающая реформы: потенциально выигрывающие еx ante[6] не знают, что они могут выиграть
Любые реформы, как правило, связаны со значительной неопределенностью ко- нечного результата. Чем они комплекснее и длительнее, тем выше неопределен- ность, тем сложнее и «дороже» мобилизация в их поддержку. Соответственно, тем ниже цена бездействия и сохранения статус-кво. Теоретическая аргументация этого положения была предложена в работе Д. Родрика и Р. Фернандеса[7]. Они указывали, что склонность к поддержанию статус-кво заложена в политической системе и она сохраняется даже тогда, когда статус-кво неэффективно и индиви- дуумы «нейтральны» в отношении риска. Это связано с тем, что ex ante невозмож- но определить, кто выиграет, а кто проиграет в результате реформ.
Участники рынка труда не имеют достаточной и полной информации о том, чем реформы могут завершиться. В итоге потенциальные бенефициа- рии часто не знают, что и когда они могут выиграть. Польский социо- лог А. Рихард выделяет, во-первых, тех, кто знает, что не может выиграть (у них нет реальных ресурсов для выигрыша, а значит, они обречены на про- игрыш), и, во-вторых, тех, кто не знает, что может выиграть. Последние име- ют ресурсы для выигрыша, но сами могут об этом не знать или не знают, как этими ресурсами воспользоваться[8]. Для них выигрыш возможен, но не гаран- тирован; его вероятность обусловлена многими объективными и субъектив- ными обстоятельствами. Одно из таких условий — общие темпы реструктури- рования экономики, не только открывающего новые рабочие места, но и «вливающего» в экономику новый человеческий капитал, интенсифицирущего обучение и переобучение всего общества.
С бенефициариями ситуация сложнее. Если безработица вызывается интен- сивным реструктурированием экономики, то растет не только число безработ- ных, но и тех, кто прямо выигрывает. Потенциальные бенефициарии могут быть плохо информированы о своих шансах на выигрыш[9]. Нужны условия, чтобы по- тенциальные шансы стали реальными. Cброс непроизводительной или малопро- дуктивной занятости, объектов социальной сферы, устаревших производств и технологий дает фирмам кислород, увеличивает их прибыльность и производи- тельность. И хотя при этом растет открытая безработица, одновременно умень- шается скрытая, рассасываются долги и увеличивается реально выплачиваемое трудовое вознаграждение. Возрастает не только приток в безработицу, но и отток из нее. Открытая безработица в свою очередь позитивно влияет на темпы созда- ния рабочих мест в новом частном секторе. Все это положительно влияет на по- тенциальных выигравших, приближая их к выигрышу. Таких работников А. Ри- хард назвал «выигрывающими проигравшими».
К этой ситуации также можно отнести известный пример туннельного эф- фекта, описанного Альбертом Хиршманом[10]. В таком случае электоральный ре- зультат от увеличения числа выигравших может с лихвой компенсировать сопря- женный с этим рост безработицы.
Наоборот, проигрывающие могут считать, что знают результат для себя зара- нее. В итоге статус-кво устраивает наиболее сильные группы в обществе. Пред- приниматели при этом сохраняют широкие возможности для минимизации из- держек, вменяемых трудовым законодательством (неформальный найм, задержки зарплаты, «дешевое» выдавливание работников без выходного посо- бия, оплата труда в неденежной форме, экономия на социальном налоге и т. п.). Выгодно это и для профсоюзов, которые формально сохраняют рычаги влияния на старых крупных и средних предприятиях. А левые партии и фракции в парла- менте могут по-прежнему с шумом использовать старые лозунги, представляя се- бя защитниками трудового народа.
Синхронизация взаимосвязанных реформ: несколько реформ вместо одной
Реформирование трудовых отношений предполагает ряд взаимосвязанных мер, многие из которых лежат в смежных (по отношению к рынку труда) областях эко- номики и политики. Каждая из них имеет свои перераспределительные послед- ствия. Однако без синхронной поддержки смежными реформами дерегулирова- ние занятости не даст необходимого эффекта.
Одним из примеров такой синхронизации является создание эффективной системы правоприменения. Действовавший до 2002 года КЗОТ практически не работал, поскольку издержки его выполнения были исключительно велики, а плата за нарушение — мала. Большая гибкость трудовых отношений должна подкрепляться увеличением платы за нарушение правил. Последнее предполага- ет, в частности, повышение эффективности деятельности судебной системы, а также создание системы досудебного разрешения трудовых споров и рассмот- рения трудовых жалоб.
Другой пример синхронизации — одновременное создание условий для рест- руктурирования действующих предприятий и стимулирования создания рабочих мест на новых и малых предприятиях. Сюда относится (в той или иной степени) большинство проводимых в стране структурных реформ. Рост спроса на труд в растущих и более эффективных секторах экономики может существенно облег- чить принятие непопулярных политических решений, ориентированных на сброс избыточной занятости в старых секторах.
Без поддержки со стороны смежных и дополняющих мер эффект дерегулиро- вания занятости для рынка труда в целом может быть неоднозначным.
Проблема коллективного действия: проигрывающие хорошо организованы, а выигрывающие не могут объединить свои усилия
Вышесказанное в значительной мере уже объясняет, почему коллективные дей- ствия в поддержку реформ затруднены. К этому можно добавить, что большинст- во потенциальных бенефициариев разобщено и рассеяно (например, малые предприниматели, занятые по найму у частных лиц, безработные и т. п.), не име- ет своих организаций. Их голос слаб, многие из этой группы привыкли адаптиро- ваться индивидуально (например, в неформальном секторе) и полагаются лишь на себя. Они практически не мобилизуемы для массовых и публичных кампаний. Для некоторых других (как, например, для многих крупных работодателей) из- держки статус-кво вполне приемлемы. Полагая, что никакое законодательство не будет работать в нынешней системе, они не видят смысла в расходовании своих лоббистских и прочих ресурсов. Либо они ожидают, что издержки лоббирования такой реформы будут оплачены другими.
Наоборот, потенциально проигрывающие достаточно сконцентрированы и юнионизированы. Они обладают значительными организационными (профсо- юзы) и идеологическими (левые партии и фракции в парламенте) ресурсами для коллективного сопротивления. Вопросы социальной политики часто являются естественной основой для сближения левых партий и профсоюзов. Радикальная трудовая реформа может ими рассматриваться как последний рубеж идеологиче- ской обороны, который нельзя «сдавать» ни при каких условиях. Отсюда — мак- симальная мобилизация сил противников реформы при общей расслабленности сторонников.
Трудности достижения технического консенсуса и молчание профессионального научного сообщества
Существование консенсуса между специалистами по поводу состава, дизайна и последовательности необходимых мер помогает убедить общество в их неот- ложности. Это также позволяет сократить общее число точек вето. В области со- циальных реформ добиться такого консенсуса, как правило, очень сложно, по- скольку сама реформируемая сфера крайне сложна и комплексна, а готовых универсальных моделей не существует. Реформирование трудовых отношений лишь подтверждает эту закономерность.
Обсуждение проблем трудового законодательства в России являлось уделом, главным образом, юристов. Макроэкономические последствия жесткости трудо- вого законодательства и зарегулированности увольнений, их влияние на общую занятость, безработицу, динамику рабочих мест и рабочей силы нашими экономистами специально никогда не исследовались. Международный опыт и запад- ная литература по этой проблеме в России практически неизвестны[11]. Поэтому неудивительно, что профессиональное сообщество экономистов не смогло вы- двинуть убедительные научные аргументы и расчеты в пользу реформ. Более то- го, оно раскололось в своем отношении к необходимости и содержанию этих мер.
В итоге строго научная дискуссия о содержании реформирования трудовых отношений не получилась. Тон в ней задавали профсоюзные активисты, заинте- ресованные прежде всего в сохранении собственных позиций, и юристы, высту- павшие с нормативных позиций защиты наемного труда и плохо знакомые с реальным функционированием рынка труда. Аргументация «против» приводилась в основном с позиций защиты «инсайдеров» при игнорировании интересов дру- гих групп в обществе. Оппозиция этим реформам апеллирует зачастую к эмоци- ям, тогда как реформаторы не всегда имеют в своем распоряжении продуманные и научно обоснованные аргументы.
Усталость населения от бесконечных реформ
Российским реформам уже более 10 лет, и по-прежнему большинство населения не готово признать, что оно в итоге стало жить лучше. Сами слова «реформа» и «реформаторы» зачастую используются в негативном контексте. При этом про- шлые неудачные реформы (или воспринимаемые так в общественном мнении) заметно повышают издержки новых попыток что-либо усовершенствовать. В условиях растянутых во времени и зачастую вялых реформ, которые не дают ре- зультата в силу их непоследовательности и половинчатости, наступает усталость общества, что также создает дополнительное предпочтение в пользу статус-кво. Все это в полной мере касается реформы трудовых отношений, смысл и необхо- димость которой многим непонятны. Преодоление такой инерции требует умно- жения усилий и значительных издержек со стороны исполнительной власти.
Заключение: как создать политические условия для реформирования рынка труда?
Говоря самыми общими словами, надо снижать издержки коллективных дейст- вий в ее поддержку и повышать цену отсрочки реформы для политиков и работо- дателей, а также формировать положительное общественное мнение.
И научное сообщество, и политическая элита нуждаются во всесторонних и научно обоснованных аргументах в пользу реформы. Необходимо представлять себе весь спектр экономических и социальных последствий действующей и аль- тернативных моделей защиты занятости. Необходимо поэтому поощрять незави- симые научные исследования, проясняющие влияние законодательства о защите занятости на функционирование рынка труда и экономики в целом, и широко их освещать в СМИ для массовой публики.
Нужно терпеливо и максимально доходчиво разъяснять обществу, что оно выигрывает от подобных реформ. Нужно объяснять, что от старого порядка вы- игрывают лишь немногие (профсоюзные функционеры, работодатели в нефор- мальном секторе, непроизводительные работники), тогда как хорошие работни- ки только проигрывают от чрезмерной зарегулированности. Выигрывающие должны знать, что они выигрывают или могут выиграть. Для этого необходимы шаги по снижению неопределенности для потенциально выигрывающих.
Необходимы усилия по мобилизации голоса потенциальных бенефициариев. При этом особое внимание следует уделять тем, у кого слабый голос (безработ- ные, вновь выходящие на рынок труда, молодежь и т. п.). Одновременно эти группы составляют значительную часть электората, и их позиция не может быть безразлична политикам. Кроме того, поддержка со стороны этих групп означала бы сильный контраргумент утверждениям левых о том, что это «реформа в инте- ресах олигархов».
Возможно, следует стремиться к тому, чтобы работодатели платили соответ- ствующую цену за наиболее явные нарушения действующего Трудового кодекса и, таким образом, в полной мере несли издержки законодательного сверхрегули- рования занятости. Как сказал Г. Греф про устранение административных барье- ров: вход на рынок должен стоить три копейки, а наказание за нарушение пра- вил — три доллара и три года тюрьмы. Это подтолкнуло бы многих работодателей к более энергичной поддержке мер по дерегулированию. Если регулирование трудовых отношений в большей мере становится децентрализованным и коллек- тивно-договорным, то относительная политическая значимость Трудового ко- декса снижается. Соответственно частично успокоятся общественные эмоции. Это, в свою очередь, облегчит дальнейшее внесение изменений в Трудовой ко- декс. Одновременно следует создавать судебную и арбитражную систему для раз- решения трудовых споров.
Необходим также мощный и политически влиятельный «толкач» в прави- тельстве, который бы отстаивал реформирование трудовых отношений, считая это своим приоритетным делом.
Выбор момента времени для инициирования реформы имеет большое значе- ние. Если экономика стабильно и достаточно быстро растет, генерируя устойчи- вый спрос на труд, то в такой ситуации политические ограничения на реформу институтов рынка труда могут ослабеть. Проблема, однако, в том, что никто не может сказать наверняка, когда такое окно может появиться. Поэтому нет одно- значного ответа на вопрос о том, есть ли смысл его ждать.
[1] Взаимодействие политических и экономических факторов в процессе реформирования экономики является предметом относительно новой научной дисциплины, называемой иногда политической экономией реформ. Аргументы и методы, используемые в ее рамках, стали активно разрабатываться в 1980-е годы в ходе изучения итогов многочисленных программ стабилизации и структурной адаптации в развивающихся странах, а в 1990-е годы были обогащены приложениями к анализу переходных обществ. Теоретические и эмпирические результаты этих исследований позволяют лучше понять, что мешает проведению давно назревших реформ и как эти препятствия можно обойти. Среди наиболее ярких работ этого направления можно отметить: Haggart and D. Kaufmann, ed. The Politics of Economic Adjustment. Princeton, 1992; Haggart and D. Kaufmann. The Political Economy of Democratic Transitions. Princeton, 1995; Rodrik D. Understanding Economic Policy Reform // Journal of Economic Literature. 1996. Vol. XXXIV. March; Kornai J., Haggart and D. Kaufmann, ed. Reforming the State. Cambridge Univ. Press, 2001; Roland G. Transition and Economics: Politics, Markets, and the Firms. Cambridge (Mass.): The MIT Press, 2000.
[2] Gilles Saint-Paul. Exploring the political economy of labour market institutions // Economic Policy. 1996. No. 23. October. Р. 265–315.
[3] Гимпельсон В., Капелюшников Р. и Хахулина Л. Насколько нов новый Трудовой Кодекс? Центр трудовых исследований ГУ-ВШЭ, март 2003.
[5] О концепции точек вето см.: Tsebelis G. Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartism // British Journal of Political Science. 1995. Vol. 25. Part 3.
[6] О влиянии политических институтов и точек вето на функционирование российского рынка труда см: Гимпельсон В. Политическая экономия российского рынка труда // Зарплата и расплата. М.: Московский Центр Карнеги, 2001.
[6] ex ante — в будущем (лат.)
[7] Rodrik D. and Fernandez R. Resistance to Reform: Status Quo Bias in the Presence of Individual-Specific Uncertainty // AER. 1991. Vol. 81. No. 5. Dec.
[8] Rychard A. Beyond Gains and Losses: In Search of “Winning Losers” // Social Research. 1996. Vol. 63. P. 465–486.
[9] Rychard А. Op. cit.
[10] В одной из своих работ А. Хиршман приводит пример с автомобильной пробкой в длинном туннеле. Начало движения в одном из рядов воспринимается в других рядах как сигнал того, что нормальное движение восстанавливается (Hirschman A. Essays on Trespassing. Economics to Politics and Beyond. Cambridge: Cambridge University Press, 1981). В нашем случае переход потенциальных выигравших в реальные психологически и политически важен тем, что показывает простым работникам, что не только банкиры или топ-менеджеры могут выигрывать от рыночных реформ. Для того чтобы простые люди поверили в реформы, надо, чтобы такие как они пополняли ряды выигрывающих.
[11] Да и специалисты стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) лишь недавно приступили к всестороннему изучению этой проблемы.