Что делать с Россией

От редакции. Сегодня в России активно обсуждаются перспективы возможной конституционной реформы. О том, какие дискуссии вокруг конституционного устройства шли в России во время созыва Учредительного собрания, и можно ли провести параллели между теми временами и нынешними, «Русский журнал» побеседовал с Андреем Медушевским, одним из ведущих российских специалистов по конституционному праву.
Андрей Медушевский – ординарный профессор НИУ-ВШЭ, главный редактор журнала «Российская история».

* * *

Русский журнал: Как можно кратко обозначить основные точки зрения на территориально-административное устройство России у основных политических партий накануне революции и подготовки Учредительного собрания 1917 года?

Андрей Медушевский: Схематически представлено три позиции, в принципе сохранившихся до настоящего времени.

1) Все правые монархические партии, являвшиеся носителями имперской идеологии, выступали за централизацию и против децентрализации в какой-либо форме. Они исходили из принципа «единой и неделимой России», считая целесообразным сохранение имперской вертикали административного управления.

2) Партии левой части политического спектра (эсеры, меньшевики и большевики), напротив, выступали за максимально широкое понимание децентрализации в форме федерализма или автономизации, видя в них важное общедемократическое требование и путь к «самоопределению» народов и национальностей. Позиция левых партий, однако, была противоречива: идеология классовой воли и пролетарского интернационализма теоретически требовала от них отказа от федерализма, однако делала тактически выгодным его использование в условиях роста национализма и сепаратизма. Результатом стал тезис о принятии федерализма как временного явления, которое исчезнет в будущем с победой социализма, развитием солидарности в национальных отношениях и отмиранием государства.

3)Этим двум крайним позициям противостояла концепция либеральных партий, прежде всего - Конституционно-демократической партии. Либералы безусловно выступали за сохранение единства страны, но понимали его как определенный компромисс централизации и децентрализации. Выход усматривался не в выборе в пользу одной из чистых форм – унитаризма или федерализма, а в постепенном и растянутом во времени процессе предоставления статуса автономий территориям, которые достигли соответствующей культурной и правовой зрелости, причем позднее не исключалось превращение автономий в субъекты федеративного государства (в частности, Польши, Финляндии и Украины). Последняя позиция выглядит наиболее разумной в сравнительно-исторической перспективе.

РЖ: Какая дискуссия шла на эту тему среди наиболее влиятельных интеллигентов-конституционалистов?

А.М.: Основной предмет дискуссии – соотношение принципов территориально-административного устройства (унитаризма, автономизации и федерализма) с осуществлением национального самоопределения народов России. Прежде всего, даже последовательные сторонники федерализма, как эсер М.Вишняк, не вполне представляли себе, как может выглядеть его российский вариант с учетом реального объема полномочий, которые необходимо предоставить национальным субъектам или автономным образованиям.

Наиболее дальновидные представители российского либерального конституционализма, как Ф.Ф.Кокошкин и С.А.Котляревский, указывали на ошибочность моделей децентрализации по национальному принципу, поскольку их реализация может привести не к федерации (союзному государству), а к конфедерации (союзу государств), т.е. фактическому распаду страны. Если эксперимент по созданию федерации на национальных началах не удалось реализовать ни в одной стране мира (в том числе Швейцарии, США или Южно-Африканской федерации), -полагали они, - то в России данная попытка встретилась бы с непреодолимыми затруднениями: неравномерность численности национальностей и занимаемых ими территорий, различный хозяйственный, культурный и административный удельный вес этих территорий. Кокошкин видел перспективы в развитии территориальной автономии регионов, предлагая концепцию, напоминающую современную испанскую модель государства автономий или английское понятие «деволюция», то есть постепенной передачи полномочий из центра в регионы по мере их экономической и культурной готовности к этому.

Позднее (в постреволюционный период) концепция федерализма была принята либеральной мыслью, однако в трактовке, отличной от советской: во-первых, субъекты федерации не привязывались к нациям, а тем более этносам; во-вторых, исключалось право сецессии (юридически неуместное для федеративного государства); в-третьих, приоритет отдавался защите гражданских индивидуальных прав, а не национальных меньшинств.

РЖ: Как мыслилось самоуправление после Учредительного собрания? Имеется ли в этом какой-то опыт, значимый для сегодняшней дискуссии о самоуправлении в России?

А.М.: Если оставить в стороне идеологию так называемой «советской демократии», представлявшую собой выраженный антиправовой феномен революционного периода, то ответ следует искать в программных документах земско-конституционного движения начала ХХ в., выдвинувших проект движения к правовому государству через земские учреждения и развитую систему местного самоуправления.

Ключевое значение отводилось трем направлениям реформ: первое - мелкая земская единица как самоуправляющийся территориальный союз, состоящий в прямой и непосредственной связи с уездным и губернским земством. Те же идеи проводились на уровне городского управления. Второе направление – переосмысление структуры государственного управления в регионах: преодоление чрезмерной концентрации власти в руках назначаемых губернаторов и отсутствия социального и правового контроля над ними. Третье - вопрос об ответственности местных властей перед населением предполагалось решить путем создания административной юстиции, четкой постановки в законе вопросов самоуправления, а также изменения судопроизводственных правил о предании суду чиновников за должностные преступления. В этих положениях – суть реформы местного управления, начатой Временным правительством в 1917 г.

В этом контексте вполне современны предложения об установлении более эффективного правового контроля над исполнительной властью и полицией.

РЖ: Были ли какие-то дискуссии о федерализме, применительно к государственному устройству России накануне Учредительного собрания или несколько ранее?

А.М.: Основная дискуссия, затрагивавшая эту проблему, велась о конструкции парламента и, в частности, необходимости верхней палаты. В начале ХХ в. существование двухпалатных парламентов рассматривалось вообще как пережиток прошлого, поскольку верхняя палата выступала в качестве выразителя интересов привилегированных слоев.

Но вопрос о бикамерализме включал ряд составляющих - должен парламент состоять из одной или двух палат; быть сильным, слабым или умеренным (в соответствии с различиями в мировом опыте и российскими условиями); а главное: должна верхняя палата быть палатой федеративного государства; представлять национальные регионы, территориальные земства или выступать исключительно в качестве законодательного фильтра и административного института (как Государственный совет Российской империи).

Проблема верхней палаты, обсуждавшаяся в ходе подготовки к Учредительному собранию, не получила разрешения в связи с неясностью вопросов федерализма, формы правления и статуса главы государства, которые были оставлены открытыми в рамках теории «непредрешенчества». Считалось, например, что теоретически возможный выбор Конституанты в пользу монархии будет одновременно означать отказ от федерализма и сохранение верхней палаты (в виде Государственного совета или в какой-либо иной форме).

РЖ: Началась дискуссия о том, какая политическая система предпочтительнее для России: полупрезидентская или президентская?

А.М.: Вопрос о форме правления и типе политического режима до революции обсуждался русскими конституционалистами в основном в контексте выбора между монархией и республикой. В качестве идеала демократической политической системы выступали не дуалистическая монархия (во многих государствах Европы того времени) или президентская республика (США), но режимы парламентского типа. Их лучшими образцами признавались парламентская монархия Великобритании и парламентская республика Франции (получившая известность как режим ассамблеи III Республики). Последняя модель (несмотря на ее недостатки, ставшие очевидными позднее) как наиболее популярная в Европе, была положена в основу российской политической системы, конструируемой Учредительным собранием.

Дилемма выбора переходного периода - передача Конституанте всей полноты власти на неограниченный срок (превращение ее в Конвент), включая возможность ее комбинирования с аморфными институтами так называемой «советской демократии»; либо - конструкция Конституанты на базе предварительного ограничения ее прерогатив во времени с последующей передачей ее власти временным парламенту и президенту, наделенному исключительной властью на переходный период (с дальнейшей легитимацией этой власти на всеобщих выборах). Существует ряд проектов такого Временного правительства, в некоторых из которых можно найти прообраз как президентской, так и полупрезидентской систем.

Исторически первым вариантом полупрезидентской системы считаются, как известно, Конституции Веймарской республики (1919) и Акт о форме правления Финляндии (1919). Поэтому гипотетически данная форма правления могла быть реализована в тот же период и русским Учредительным собранием 1918 г. Косвенным подтверждением являются позитивные оценки Веймарской системы в русской эмигрантской либеральной публицистике 20-х гг. ХХ в. Что касается президентской системы, то ее прообразом можно считать некоторые политические проекты эпохи Гражданской войны, усматривавшие альтернативу большевистской диктатуры в бонапартистской модели власти с выраженными законодательными и исполнительными полномочиями главы государства, а также последующие эмигрантские проекты введения в России федеративной президентской республики американского типа.

Беседовал Александр Морозов

Примечания

Подробнее см: Медушевский А.Н. Учредительное собрание и конституционные альтернативы России в 1917 г.//Сравнительное конституционное обозрение, 2008, № 1.С.4-23; Он же: Учредительное собрание как политический институт революционного периода // Отечественная история, 2008, №2. С.3-29; Он же: Диалог со временем: российские конституционалисты рубежа XIX-начала XX вв. М.,2010.