Вокруг России

Борьба с коррупцией в Канаде

15 ЯНВАРЯ 2022 г. ВИКТОР МИХАЙЛОВ

От редакции. Уровень коррупции в любой стране тесно связан с господствующими в обществе отношениями, с принятыми в нем порядками и обычаями, с характером режима власти. Там, где в условиях политической конкуренции правящая партия вынуждена добиваться роста жизненного уровня населения, там коррупция объективно властям мешает. Им приходится с ней реально бороться, как борются с ней в Канаде. Но там, где коррупционные доходы служат клеем, скрепляющим вертикаль авторитарной власти, там редкие процессы над коррупционерами служат лишь декорацией, скрывающей истинную природу авторитарного режима. Однако нам уже сегодня полезно знать об успешном опыте борьбы с коррупцией в демократических странах. Придет время, когда Россия свернет на европейский путь развития. И этот канадский опыт нам пригодится.

Канада входит в десятку наименее коррумпированных стран мира. Коррупционные правонарушения здесь квалифицируются как самые тяжелые преступления. К уголовной ответственности на равных основаниях привлекаются как взяткодатели, так и взяткополучатели.

В Канаде нет какого-то единого Закона о борьбе с коррупцией. Но поведение граждан любой страны определяется не столько формальными текстами законов, сколько культурой народа, его традициями, принятой системой управления. Показательно, что государственный Антикоррупционный комитет Канады, в состав которого входят восемь членов правительства и девять представителей системной оппозиции, возглавляет представитель оппозиции. Странно, не правда ли? Возможно ли такое в России? Мог бы Навальный возглавить у нас аналогичный госкомитет?

По инициативе Антикоррупционного комитета Канады в 1985 г. был утвержден Ценностный этический кодекс государственного служащего. Были приняты также кодексы по урегулированию конфликта интересов в Палате общин и в Сенате. Эти нормативные акты сегодня определяют правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие. Руководствоваться для профилактики коррупционных преступлений и минимизации возможности возникновения «конфликтов интересов».

Так, госслужащим не рекомендуется иметь частные интересы, которые могут касаться ведомства, в котором они работают. При поступлении на госслужбу они должны перестроить свои личные дела таким образом, чтобы исключить возможность возникновения «конфликта интересов». Обязаны отказываться от всех подарков и других материальных выгод, которые могут повлиять на принимаемые ими решения. В случаях, когда по каким-то причинам это сделать невозможно, следует незамедлительно доложить об этом уполномоченному должностному лицу своего ведомства.

Госслужащим не разрешается отклоняться от своих обязанностей для оказания помощи частным лицам и предприятиям в их взаимоотношениях с государством, если в результате этого последние получат какие-либо преимущества по сравнению с другими. Перед законом все равны!

Государственные служащие не вправе извлекать материальную выгоду из информации, которая еще не была обнародована и стала им известна в результате выполнения служебных обязанностей. Они не должны допускать использования государственной собственности для любых других целей, кроме тех, для которых она официально предназначена. Без разрешения руководства государственный служащий не имеет права предлагать свою помощь любому лицу или организации, если ее оказание не входит в его официальные обязанности.

Этический кодекс содержит конкретные требования, предъявляемые к повседневной деятельности чиновников. Так, госслужащий в течение 60 дней после назначения на службу обязан представить уполномоченному должностному лицу подробный конфиденциальный доклад о своем имуществе и обо всех обязательствах, потенциально способных вызвать «конфликт интересов», обо всех активах госслужащего — ценных бумагах, долях в товариществах и кооперативах, фермерском хозяйстве, недвижимости, займах, которыми владеет подчиненный. Под контролем находятся также все его зарубежные доходы и выгоды. Кодекс содержит требования и к поведению госслужащих после увольнения с государственной службы. Цель — свести к минимуму возможные конфликты интересов при будущем трудоустройстве. После увольнения служащие не должны пытаться извлечь какие-либо преимущества, используя возможности, полученные ими при исполнении ранее своих служебных обязанностей. В течение года после увольнения бывший госслужащий не имеет права устраиваться в организации, с которыми он ранее в течение года вел дела от имени ведомства. Он даже не имеет права консультировать с коммерческой целью любую такую организацию, ведущую дела с правительственным учреждением, в котором он ранее работал. Контролю в Канаде подлежат все, независимо от занимаемой должности. Так, канадскому премьер-министру Джастину Трюдо пришлось уплатить штраф в размере 100 долларов за то, что он не внес в декларацию о доходах информацию о подаренных ему солнцезащитных очках.

Важно, что все эти нормы не остаются благими пожеланиями, лишь зафиксированными на бумаге. Граждане, опираясь на четкие нормы антикоррупционного законодательства, смогли удержать коррупцию в Канаде на весьма низком уровне.

***

Лоббизм в Канаде — легальный вид деятельности. В Канаде действует около 5200 лоббистов. Лоббисты, получающие вознаграждение за то, что контактируют с чиновниками по вопросам, касающимися принятия решений органами власти, обязаны проходить публичную регистрацию. Она осуществляется в электронной форме, причём информация о лоббистах размещается в свободном доступе.

Лоббизм, как вид деятельности, регулируется «Законом о лоббировании». Лоббизмом считается любое взаимодействие с должностным лицом с целью принятия «государственного решения». К ним закон относит все действия по внесению, принятию, отмене законов или подзаконных актов и постановлений, внесению в них поправок, а также принятие или изменение любого акта органов исполнительной власти, создание или изменение политических программ, заключение государственных контрактов, получение грантов или других финансовых выгод. Любая информация, полученная в результате таких контактов, должна стать достоянием общественности. Лоббисты обязаны публично, в интернете отчитываться о своих действиях, в частности, указывать, с кем, когда и по какому вопросу встречались.

Чиновник не имеет права принимать деньги от лоббистов по любым основаниям. Впрочем, и сами старшие государственные служащие (включая министров и сотрудников министерств) не имеют права работать лоббистами или в лоббистских компаниях в течение 5 лет после отставки.

За нарушение лоббистом федерального порядка регистрации полагается штраф в размере до 50 тыс. канадских долларов и тюремное заключение до 6 месяцев. За предоставление ложных сведений или подложных документов — штраф до 200 тыс. канадских долларов и тюремное заключение до 2-х лет. Вплоть до 2005 года не было ни одного случая привлечения лоббистов к ответственности за такое деяние. С 2005 года штрафы все же накладывались, но крайне редко. Интересно, что провинции Канады сами определяют меры наказания за нарушение собственного законодательства о лоббизме, диапазон штрафов — от 500 до 100 тыс. канадских долларов.

Надзором за федеральными лоббистами занимается специальный Уполномоченный по лоббизму, который наделен широкими полномочия по проверке деятельности лоббистов. В частности, он может запретить любому лоббисту, виновному в каком-либо нарушении, контактировать с правительством на срок до двух лет. Фамилии нарушителей называются в докладах, представляемых в парламент. Уполномоченный независим от исполнительной власти и назначается на 7 лет обеими палатами канадского парламента, перед которыми обязан ежегодно отчитываться о своей работе.

* * *

Госзакупки в Канаде осуществляются преимущественно в электронной форме через специализированный контролирующий и исполнительный орган — «Министерство государственных услуг и госзакупок Канады». Его доля в госзакупках превышает 85%. Ежегодно через него проходит около 85 тыс. тендеров. В штате министерства работает 12,5 тыс. человек. Подразделения министерства проводят оценку каждого тендера, анализируют документацию, обоснованность цен и условий выполнения контракта, готовят рекомендации участникам и контролируют процесс аукциона. Предотвращением коррупции занимается и отдел контроля при Министерстве. Его подразделения анализируют практику каждого крупного тендера, соблюдение участниками и заказчиком законов, принципов этики и других положений, рассматривают разногласия в ходе торгов.

Государственные чиновники следуют не только законам, регулирующим госторги, но и Этическому кодексу. Он состоит из 35 положений, определяющих практику торгов и поведение представителей государства. Например, там закреплены такие нормы, как прозрачность сделки. Эта норма в канадском законодательстве носит вполне конкретный смысл и тщательно соблюдается. Другая норма Кодекса — стимулирование конкуренции. Такое частое явление в российской практике, как госторги с единственным поставщиком, в Канаде встречается редко, только если контракт способен выполнить именно этот кандидат и при условии, что контракт не затрагивает интересы государственной безопасности.
Применяется и такой способ, как разделение сфер обязанностей. К примеру, исполняющий менеджер контролирует расход фондов госторгов, следит за статьями расходов, а финансовый директор визирует счета на оплату. Такая практика помогает избежать коррупции и сговора исполнителя с чиновниками, отвечающими за распределение фондов.

Как правило, сделка проходит и аудит специалистов, которые изучают процедурные вопросы, документацию, сам процесс проведения электронных торгов. Затем производится анализ работы чиновников в рамках Закона о защите госслужащих. Если есть основания, то накладываются штрафы, выносятся рекламации или предупреждения.

* * *

Важным шагом по противодействию коррупции в Канаде стало принятие в 2006 г. закона «Об ответственности Правительства», с чем были связаны изменения более чем в шестидесяти других законов. История его принятия такова. Канада как бывшая колония Великобритании унаследовала от метрополии вестминстерскую модель управления, при которой министры остаются членами Палаты общин и, таким образом, получают возможность контролировать сами себя. Этим нарушается принцип разделения властей, баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти, что может привести к нехорошим последствиям. Таким стал в 2006 году «рекламно-спонсорский скандал», как его окрестила пресса. Он привел к смене правящей партии. Находившаяся в течение 13 лет у власти Либеральная партия уступила управление страной Консервативной.

Предыстория этого скандала такова. 30 октября 1995 года в преимущественно франкофонной провинции Квебек был проведен референдум о суверенитете. За суверенитет высказались 49,4% населения провинции. Таким образом, сторонники единства Канады возобладали лишь с весьма незначительным преимуществом. Результаты референдума позволили аналитикам судить о том, что национальная проблема в Канаде серьезно угрожает целостности Канадской федерации. В этот период у власти в стране была Либеральная партия. Под ее руководством федеральное правительство утвердило государственную программу по продвижению в Квебеке идей национального единства и разъяснения преимуществ целостности федерации. Была развернута массовая пропагандистская рекламная кампания, которая должна была вписываться в проводимые в провинции культурные, спортивные и массовые развлекательные мероприятия. Ежегодно на проведение рекламных акций «За единую Канаду» выделялись десятки миллионов канадских долларов. Кампания проходила с 1996 по 2004 год и продолжалась бы и дольше, если бы не были вскрыты и обнародованы факты многочисленных нарушений закона при расходовании государственных средств на ее реализацию. Большая часть бюджетных средств, а это примерно 200 миллионов долларов, выплачивалась за выполнение незначительных работ рекламным компаниям, приближенным к Либеральной партии. В то же время эти фирмы, получая государственные деньги, предоставляли временную работу функционерам Либеральной партии. Этим «служащим» выплачивалось немалое вознаграждение. Вознаграждение это, в свою очередь, уже вполне легально жертвовалось на нужды Либеральной партии.

В результате скандала парламент страны принял «Закон об ответственности Правительства», предусматривающий проведение ряда реформ, направленных на предотвращение коррупции. Благодаря введенной на основании этого закона жесткой системе ответственности была обеспечена прозрачность деятельности чиновников. На основе этого закона был принят подзаконный акт, а именно руководство для министров, которое так и называется «Ответственное Правительство». Это руководство устанавливает требования по соблюдению внепартийного принципа государственной службы. Членами правительства могут быть граждане разных политических взглядов, но это не должно им мешать добросовестно, честно и непредвзято выполнять свои функции.

Но важно, что для усиления общественного контроля над работой правительства через избранных населением депутатов было решено учредить несколько должностей Уполномоченных парламента по конфликтам интересов и этике. Парламентские Уполномоченные теперь контролируют исполнение принятого в том же 2006 году Кодекса правил поведения для государственных служащих при возникновении конфликта интересов. В случае его нарушения любым государственным служащим, вплоть до премьер-министра, правил, установленных Кодексом, уполномоченный вправе наложить на него штраф.

В Канаде кадровой работой и распределением денежных средств в министерствах занимаются не министры, а их первые заместители. Их обязали являться в комитеты Сената и Палаты общин и давать отчет о своей работе и мерах, предпринимаемых в министерствах по результатам внутреннего финансового аудита. В связи с этим были расширены функции Генерального аудитора Канады, которого наделили очень широкими полномочиями для финансовых расследований. Кроме того, одной из гарантий разделения и баланса властей стало закрепление в регламенте Палаты общин парламента Канады правила, согласно которому, в противовес Генеральному аудитору, комитет Палаты общин по государственным счетам возглавляет представитель оппозиционной партии.

Важным элементом системы «Ответственного Правительства» является прозрачность и достоверность процедур бюджетного планирования. Правительство обязано публиковать ежемесячные финансовые сводки, отчеты и материалы по финансам. Учрежденный законом парламентский офицер по бюджету проводит оценку затрат, предлагаемых Правительством. При этом министерства и ведомства обязаны своевременно предоставлять ему точные сведения. В итоге парламент обсуждает результаты независимого анализа финансово-экономической ситуации в стране и может оценить работу правительства. Налицо реальное разделение властей, работает система сдержек и противовесов.

Для оздоровления процедуры государственных сделок была введена должность независимого инспектора по контролю за снабжением, который постоянно следит за справедливостью и прозрачностью контрактов на уровне правительства. Он также рассматривает жалобы от потенциальных поставщиков. Если жалоба обоснована, то дает рекомендации министерству, с которым заключалась торговая сделка. Инспектор представляет ежегодные отчеты о своей деятельности, о достигнутых результатах в Агентство общественных работ и правительственных служб Канады, которое их изучает и передает в парламент.

В системе мер противодействия коррупции существенную роль играет механизм обеспечения реальной защиты лиц, сообщающих об уголовно наказуемых действиях государственных служащих. Государственные служащие, сообщающие о фактах коррупции, стали поощряться премиями в размере до 1000 канадских долларов. Законом введена также должность специального парламентского уполномоченного, контролирующего исполнение «Закона о защите государственных служащих», раскрывших информацию о неправомерных действиях руководства. На основании этого закона был также создан специальный суд, рассматривающий такие дела и накладывающий дисциплинарные меры наказания на нарушителей.

«Законом об ответственности Правительства» был введен парламентский уполномоченный по проверке частных лиц и организаций, получающих средства из государственной казны. Он обладает широкими полномочиями по ведению расследования по части использования государственных средств. Он наделен иммунитетом от возможных уголовных преследований и привлечения к административной ответственности, а также принуждения к выступлению в качестве свидетеля в связи с его официальными функциями.

Усилены и уголовно-правовые меры за коррупционные преступления. Так, в «Закон об использовании государственных средств» введены санкции для чиновников в виде содержания под стражей до пяти лет за хищение средств в размере до 5000 канадских долларов и до 14 лет — за хищение средств в размере, превышающем 5000 канадских долларов.

Кроме «Закона об ответственности Правительства» антикоррупционные нормы содержатся в целом ряде законов и других нормативных актов. Например, в «Административных правилах Совета Казначейства» перечислены все правила раскрытия информации, касающейся служебных злоупотреблений, правила предупреждения притеснений и домогательств на работе и разрешения связанных с этим ситуаций, правила заключения государственных закупок и т. д.

* * *

В Канаде работу бюрократии регламентирует и целый ряд других законов. Так «Закон о найме на государственную службу» предусматривает назначение на должность только на основе личных профессиональных качеств, а не по блату и приятельским отношениям с начальником. Контроль за назначением на должность осуществляет Комиссия по вопросам государственной службы, которая подотчетна Парламенту и независима от исполнительной ветви власти. Подчеркнем, что в любой стране важнейшей проблемой формирования эффективных органов исполнительной власти является естественный отрицательный отбор среди госслужащих, когда руководитель подразделения стремится избавиться от сотрудников, которые могут составить ему конкуренцию. Лекарством от такого отрицательного отбора госслужащих и служит прозрачность процедуры замещении государственных должностей, объективность кадровых решений. Именно для этого была создана упомянутая комиссия. Качество принимаемых ею решений и рекомендаций гарантируется порядком ее формирования, независимостью ее членов от органов исполнительной власти, авторитетом ее членов.

«Закон об управлении государственными финансами» определяет обязанности государственных служащих по сбору, управлению и распределению государственных средств, обеспечивает дисциплину на государственной службе и дает возможность использовать дисциплинарные меры воздействия вплоть до увольнения. С другой стороны работает «Закон о защите государственных служащих», сообщивших о служебных нарушениях. Он определяет для них средства и методы раскрытия информации о возможных служебных нарушениях и одновременно обеспечивает защиту от проявлений мести за сообщение таких сведений. Надзор за исполнением закона осуществляет подотчетный Парламенту Уполномоченный по вопросам добросовестной работы государственного сектора. Он получает информацию о преследованиях, расследует обвинения и сообщает о результатах расследований высшему должностному лицу организации, где все это происходило. Он также может передать дело в «Трибунал по вопросам защиты государственных сотрудников, сообщивших о служебных нарушениях».

Важную роль играет «Закон о доступе к информации», дающий право канадским гражданам (в том числе физическим и юридическим лицам, средствам массовой информации, а также членам Парламента) требовать и получать информацию, имеющуюся в распоряжении государственных органов власти. Надзор за исполнением закона осуществляет специальный Уполномоченный по вопросам информации, подотчетный Парламенту.

Работает в Канаде и «Закон о неприкосновенности частной жизни», который, в частности, предоставляет право канадским гражданам знать, какая информация о них хранится в государственных учреждениях.

* * *

Члены Парламента сохраняют право владеть и распоряжаться ценными бумагами и занимать посты в корпорациях, но это разрешение о6ставлено целым рядом условий. Все депутаты обязаны ежегодно сообщать подробные данные о компаниях, в которых они являются директорами, менеджерами или служащими, а также о корпорациях или фондах, ценными бумагами которых они владеют. Депутат, получивший в обход закона прибыль от выполнения правительственного контракта, в 30-дневный срок обязан вернуть в казну всю сумму, отказаться от дальнейшего участия в контракте и выйти из правления корпорации. В противном случае он немедленно лишается места в парламенте, которое автоматически становится вакантным.

В связи с существованием таких ограничений канадские парламентарии предпочитают не заниматься предпринимательством, лишь некоторые из них сохраняют побочный род занятий – обычно юридическую или медицинскую практику. Часть депутатов владеет небольшими пакетами акций, как правило, в семейных фирмах.

Тем не менее, нельзя сказать, что политическая жизнь в Канаде совсем обходится без коррупционных скандалов. Так, летом 2020 года в центре большого скандала оказались премьер-министр страны Джастин Трюдо и один из ключевых членов его правительства, министр финансов Уильям Морно.

Правительство страны запустило программу помощи студентам вузов, которые во время пандемии стали волонтерами. Ее реализация была поручена благотворительному фонду WE Charity, для чего этой организации предполагалось перечислить из федерального бюджета 912 млн канадских долларов. Оппозиция заявила, что лидер правящей Либеральной партии Джастин Трюдо нарушил положения закона, который запрещает госслужащим участвовать в принятии решений, которые могут быть выгодны их частным интересам. Выяснилось, что был нарушен и другой закон, так как право на управление такими огромными средствами фонд WE Charity получил без проведения какого-либо тендера. Все это привело к началу расследования со стороны Уполномоченного по конфликтам интересов и этике.

Выяснились довольно тесные связи семьи Трюдо с фондом. Мать премьер-министра и его брат с 2016 по 2020 год за выступления на различных мероприятиях фонда получили от его руководства не менее 282 тыс. канадских долларов. Разовый гонорар получила от фонда и его супруга. Тесные связи с фондом нашлись и у семьи министра финансов. Билл Морно на фоне скандала заявил, что вернул WE Charity 41 тыс. канадских долларов, которые организация потратила на перелет членов его семьи в Кению и Эквадор в 2017 году. Также Трюдо и Морно принесли извинения за то, что сразу не отказались от услуг фонда, с которым их семьи имеют тесные связи. Премьер-министр заявил, что фонд WE Charity рекомендовала госструктура, курирующая волонтерскую деятельность, а он не использовал свое влияние при этом выборе. Благодаря скандалу фонд свернул свою деятельность в Канаде.

До этого Трюдо, в свою бытность премьером, еще два раза был заподозрен в конфликтах интересов, тем не менее эти скандалы тогда не привели к его отставке. Но сам факт обнародования информации и проведения расследований показывает, что в Канаде неприкосновенных сегодня нет.

Резюмируя, можно сказать, что законодательство Канады, направленное на противодействие коррупции в государственных органах, достаточно эффективно препятствует возникновению «конфликтов интересов» и обеспечивает надлежащее использование государственных ресурсов. Оно дает гражданам и государственным служащим немалые возможности для противодействия коррупционным сделкам. Актуальность канадского опыта для России очевидна и требует глубокого исследования на предмет возможного использования.

При подготовке статьи использованы материалы с сайтов Ushistory.ru, www.myshared.ru, tass.ru, pora-valit.livejournal.ru, kostunov.livejournal.com, studme.ru, Anticor.hse.ru, B-pointer.ru, studwood.ru, minjust.nso.ru, Pikabu.ru.

Иллюстрация: pixabay.com