Original Material
Что доктор Греф не прописал
Когда в мире упадет спрос на российский сырьевой экспорт, отечественная экономика сразу почувствует недостатки правительственной программы
(Фото: Рамиль Галиев)
Нашумевшее заявление Алексея Кудрина на заседании Совета Федерации в конце июля об окончании экономического роста кажется на первый взгляд странным. Особенно на фоне впечатляющих макроэкономических показателей, лучших за последние годы. Но при ближайшем рассмотрении становится понятным, что имел в виду вице-премьер.
Два последних года оздоровление экономики шло стихийно, государство практически не вмешивалось в этот процесс. Теперь президенту, решавшему до последнего времени краткосрочные политические задачи, предстоит вплотную заняться проблемами экономики, которые носят по крайней мере "среднесрочный" характер. Ведь Россия медленно, но верно приближается к моменту, когда везение заканчивается. Практически исчерпаны ресурсы стихийного роста экономики: близок к насыщению спрос на мировом рынке на российский сырьевой экспорт, окончательно исчерпано позитивное воздействие девальвации 1998 г., низок внутренний спрос. Не за горами снижение мировых цен на нефть (правда, вряд ли она окажется ниже 22 долл. за баррель).
Экономическая конъюнктура начинает ухудшаться прежде всего из-за капитуляции государства перед естественными монополиями. Газовые и нефтяные гиганты требуют повышения тарифов. И государство идет на это, хотя из-за непрозрачности монополий совершенно не в состоянии проверить, насколько повышение обоснованно. С 1 мая в среднем по стране выросли тарифы на электроэнергию (на 35%) и газ (на 21%), с 1 августа - на грузоперевозки (18,5%), с 10 сентября должны подорожать пассажирские перевозки (на 25%). Обсуждается вопрос о новом повышении тарифов на электроэнергию (на 12-24%). Государству сложившаяся ситуация вполне удобна: оно рассматривает монополии как своего рода "налоговые насосы", которые отберут у предприятий "лишние" рубли и затем передадут их в бюджет, - ведь ясно, что собрать дополнительные налоги с четырех естественных монополистов намного проще, чем с сотен тысяч потребителей их услуг. В результате растет инфляция, и при этом принципиально важно, что она носит не монетарный, а выраженный структурный характер.
В условиях пассивности государства, руководство которого будет, как и сейчас, занято в основном международными переговорами и поездками, связанными с урегулированием внешнего долга, инфляционная волна будет нарастать и к концу осени ощутимо ухудшит экономическую конъюнктуру.
О чем молчит программа
Складывается впечатление, что государство просто не видит важности структурной реформы. Из правительственной программы, которая скроена из фрагментов либеральных рекомендаций 1997 г., подготовленных еще для "команды молодых реформаторов", выпали целые группы крайне необходимых мер. Прежде всего, посвятив значительную часть программы реструктуризации естественных монополий, нынешние либералы "забыли" об антимонопольной политике. Между тем одна из важнейших черт России - исключительная степень монополизации, и без ограничения монопольных злоупотреблений государство не сможет добиться серьезных экономических сдвигов.
Пока у нас нет действенного контроля за структурой цен монополистов. Механизм контроля нужно формализовать, сделать чуть ли не автоматическим, подключив к нему судебную систему. Положим, у компании-монополиста цены увеличиваются в три раза, в то время как издержки производства лишь в 1,5 раза - это и есть злоупотребление монопольным положением, поскольку у потребителя нет альтернативы: газ или электричество больше нигде не купишь. В этом случае антимонопольные органы и комиссии, подобные Федеральной энергетической (которую не худо бы включить в состав Министерства по антимонопольной политике), должны автоматически передавать дела в суд. Пока же у нас в таких случаях пытались бороться разве что с энергетиками и бензиновыми королями, а остальные монополисты, к примеру, металлурги, чувствуют себя абсолютно свободными.
Реструктуризация, конечно, тоже важна, но проводить ее надо очень осторожно. Приход к власти новой политической "команды", как правило, сопровождается жесткой борьбой с представителями старых "команд" за контроль над наиболее эффективными предприятиями и их финансовыми потоками (и мы видим, что в России это уже происходит). Ожидание "войн" само по себе снижает эффективность компаний, из-за которых разворачивается схватка (так как средства отвлекаются из производственного оборота на защиту от захвата власти). А когда речь заходит о реструктуризации естественных монополий, в которых собираются распродавать не вспомогательные, а основные структурные части (РАО "ЕЭС России", ОАО "Газпром", МПС и "Связьинвест"), неизбежно возникает угроза масштабных техногенных катастроф. Несколько лет назад в Казахстане, продавшем иностранным инвесторам энергетическую систему, дважды отключали электричество по всей стране (за исключением нескольких городов). Чем чреваты такие эксперименты в России - можно догадаться.
Говоря о защите прав собственности, программа правительства игнорирует содержание этой проблемы - необходимость судебной реформы и декриминализации процедуры банкротства. На недавней встрече президента с бизнес-элитой на вопрос о проведении судебной реформы Владимир Путин отвечал в том смысле, что есть, дескать, дела и поважнее. Нет ничего важнее судебной реформы: все пробелы в законодательстве, в том числе и антимонопольном, мгновенно всплывут в ходе судебной практики. Пока же необходимой для нормального развития экономики и всего общества судебной системы у нас практически нет. Вместо борьбы за обеспечение независимости судов ходят лишь неясные слухи о попытке объединить Конституционный, Высший арбитражный и Верховный суды и сделать судебную систему зависимой от исполнительной власти.
Ничего не сказано в программе и о появлении секторов экономики, где стандартные либеральные рецепты попросту не сработают из-за высокой степени износа основных фондов, значительной капиталоемкости, длительного срока окупаемости инвестиций (не раньше, чем "при третьем президенте", что делает политические риски запретительно высокими). По указанным причинам частный капитал гарантированно не придет в электроэнергетику, газовую и нефтяную промышленность даже в объемах, минимально необходимых для их сохранения. Так, в первой половине 2000 г., когда инвестиции в промышленности возросли в среднем на 36,7% (в стекольной и фарфоро-фаянсовой промышленности - на 84%, в лесном комплексе - на 66%, в цветной металлургии - на 48%), в ТЭКе они сократились на 10%. А сами монополии не спешат тратить на обновление производственной инфраструктуры дополнительные средства, собранные за счет повышения тарифов. В результате недоинвестирования нарастает износ оборудования, производственной инфраструктуры (линий электропередачи, трубопроводов и пр.). Это создает уже физические, а не финансовые ограничения экономического роста.
Про невнимание к структурной политике нам с 1995 г. твердит Мировой банк, да и члены последней миссии МВФ говорили о том же, правда, больше акцентируя внимание на реформе естественных монополий.
Почему же государство забыло о структурной политике? Причин две. Первая - чисто идеологическая. Дерегулирование рассматривается чуть ли не как основной инструмент обеспечения конкурентоспособности страны. Правительственная программа доводит идею дерегулирования до абсурда, понимая ее как максимальный выход государства из всех сфер экономики. Между тем без активного вмешательства государства в некоторых случаях попросту невозможно обеспечить рыночные свободы. В частности, именно государство должно задействовать рычаги борьбы с недобросовестной конкуренцией, заняться обеспечением независимости судей и пр. А получается, что государства в одних сферах слишком много (скажем, в процедуре регистрации бизнеса), а в других его нет вовсе.
Есть и чисто институциональная причина: вся экономическая политика в России отдана на откуп двум сильнейшим структурам, контролирующим финансовые потоки, - Минфину и Центробанку. Другие ведомства - к примеру, Минэкономики - существуют разве что для журналистов и по сути мало что решают. А финансисты пользуются привычными для них инструментами и методами, пытаясь, к примеру, бороться со структурными проблемами финансовыми инструментами. Последние попытки борьбы с инфляцией только путем отвлечения денег с рынка (например, погашая долги Минфина перед Центробанком или планируя выпуск новых государственных бумаг) - лишнее тому подтверждение.
Бегство от глупости
Важным показателем экономических ожиданий в обществе является динамика бегства капитала из страны. Первый квартал 2000 г. принес подлинную сенсацию. Анализ платежного баланса Центробанка показывает, что неофициальный отток капитала достиг 7,7 млрд. долл., что более чем на треть выше уровня аналогичного периода 1999 года. Если в 2000 г. поквартальная динамика оттока капитала будет такой же, как и в 1999-м, его годовой объем достигнет 25,0 млрд. долл., что выше уровня 1997 г. и лишь немного отстает от катастрофического 1998-го (25,5 млрд. долл.). В результате доля оттока капитала в ВВП достигнет 12,1%. А по результатам прошлого года казалось, что ситуацию безудержного бегства капиталов удалось переломить окончательно, ведь скорость, с которой деньги покидали страну, значительно уменьшилась - почти в 1,4 раза, отток сократился с 25,5 до 18,8 млрд. долларов.
В этом году изменилась структура "бегущих" капиталов: если по полулегальным каналам отток либо сократился, либо вырос не очень сильно, то по статье "чистые ошибки и пропуски", характеризующей размеры полностью нелегального движения капитала, зафиксирован рост более чем в 4,5 раза - с 0,5 до 2,3 млрд. долл., то есть доля "ошибок" в общем объеме неофициального оттока капитала выросла с 8,6 до 29,9%.
Как ни парадоксально, ускорение бегства капиталов во многом вызвано улучшением экономической конъюнктуры. У предприятий стало больше денег, а инвестиции внутри страны по-прежнему затруднены - мешают структурные барьеры. Рост вывоза средств означает, что улучшение носит внешний характер и не сопровождается глубоким оздоровлением экономики.
Для сокращения бегства капитала, помимо нормализации политической жизни, необходимы оздоровление и рационализация экономической политики государства. Ведь капитал боится не инфляции или бюджетного дефицита - он боится глупости и бежит в первую очередь от нее.
Другой формой бегства капитала является его движение в "теневую экономику", отражающееся в динамике легального производства водки. Официальная статистика отражает динамику не самого производства водки, а лишь его легальной части, которая изменяется в первую очередь не из-за роста или сокращения производства, а в результате ухода его части "в тень" или же выхода "из тени". Такое движение облегчается тем, что основная часть нелегальной водки производится не в подпольных цехах, а на части официально действующих предприятий - в так называемую "третью смену".
Рост производства водки в 1,5 раза в 1999 г. был вызван прежде всего легализацией части уже существующих производств, а не ростом выпуска. (Иными причинами взлет на 50% объяснить невозможно, иначе придется предположить, что многие водочные заводы до прошлого года простаивали, а это не так.) В январе-апреле 2000 г. отставание производства водки от аналогичного периода прошлого года неуклонно нарастало: если в январе оно составило лишь 3,0%, а в феврале - 8,5%, то в марте спад составил уже 17,3%, в апреле - и вовсе 22,4%. В мае-июне темпы спада официального производства водки замедлились - соответственно до 12,0 и 13,3%, в результате чего в первые пять месяцев года легальное производство уменьшилось на 13,1%.
Развилка
Компенсировать наметившееся ухудшение экономической конъюнктуры можно лишь осознанной и активной политикой государства. Развитие России в ближайшее время будет определяться способностью загодя подготовиться к решению проблем внешнего долга (пик придется на 2003 г.), переоборудования базовых отраслей вследствие невосполняемого износа (2004 г.), а также ответными действиями в случае падения цен на нефть (2005 г.).
Что касается внешнего долга, то Парижский клуб вряд ли пойдет России навстречу. И даже если ЦБ к концу нынешнего года нарастит свои валютные резервы до 30 млрд. долл., расплата все равно будет очень болезненной.
Не менее важная проблема - инвестиционный кризис в базовых отраслях. Проблемы у энергетиков уже начались.
В зависимости от степени активности властей в области экономических реформ можно выделить три основных сценария развития событий.
Первый. Реализация программы правительства (утверждена 3 августа), которая не предусматривает реакции ни на одну из угроз. За счет накопленной позитивной инерции затухающий экономический рост продлится до 2002 года. Уже в 2003 году резко возросшие платежи по внешним выплатам окончательно обрушат экономическую конъюнктуру и приведут к возобновлению спада, который будет закреплен, а затем и резко усилен началом разрушения основных фондов базовых отраслей в 2004-2005 гг. и снижением мировых цен на нефть в 2005 г. Во второй половине первого десятилетия XXI века это может закончиться политическим и экономическим распадом России.
Второй. Дополнение программы правительства стандартными либеральными рецептами (последовательное проведение антимонопольной политики, декриминализация процедуры банкротства, судебная реформа, установление контроля за исполнением региональных бюджетов и разумная трансфертная политика, направленная на обеспечение в соответствии с Бюджетным кодексом минимальных социальных стандартов).
Эта политика позволит поддержать благоприятную экономическую конъюнктуру и сохранить рост экономики, несмотря на увеличение внешних выплат. Однако она оставляет общество полностью беззащитным перед лицом инвестиционного кризиса, что приведет к возобновлению спада. Движение по этому пути хотя и не грозит быстрым крахом, однако чревато для России еще одним "потерянным десятилетием".
И, наконец, вариант третий. Дополнение программы правительства стандартными либеральными рецептами и государственными гарантиями (исключительно политическими) коммерческих рисков для 10-15 крупнейших инвестиционных проектов в базовых отраслях. Проекты эти должны отбираться по двум критериям: необходимость для выживания российской экономики (как правило, такие проекты направлены на создание и сохранение инфраструктуры - строительство дорог, трубопроводов и др.) и непривлекательность для частных инвесторов из-за длительности осуществления и соответственно запретительно высоких рисков.
Такая политика позволит ослабить последствия драматического роста внешних выплат в 2003 году и удешевления нефти и полностью преодолеть инвестиционный кризис в базовых отраслях. Хотя движение по этому пути натолкнется на большое количество преград, Россия будет продолжать рост и сохранит возможности модернизации и уверенного прогресса.
Михаил Делягин - директор Института проблем глобализации