ПЯТЫМ БУДЕШЬ?

Минфин предложил сократить 20% федеральных чиновников. Похоже, погорячился

Вслед за антиалкогольной президент Дмитрий Медведев вспомнил о другой кампании времен Михаила Горбачева—по сокращению управленческого аппарата. Он прислушался к Минфину, предложившему за три года сократить число федеральных госслужащих на 20%. Это более 120 000 человек. Об уменьшении армии чиновников говорят давно, вместе с разговорами об административной реформе. Но до сих пор эта армия только росла. Впервые названо число тех, кому грозит увольнение в запас.

Радикальное предложение президенту и премьеру министр финансов Алексей Кудрин сделал в начале минувшей недели. Конечно, сразу 20% федеральных чиновников, а их к концу прошлого года насчитывалось более 635 000, не уволят. Реформу растянут на три года. Все ради экономии. Бюджет 2011 года пока не сходится. Минфин не может упаковать в него все запросы коллег по правительству. Одни только новые целевые программы, которые Дмитрий Медведев и Владимир Путин поручили финансировать с 2011 года, тянут на 813 млрд рублей. На совещания в Белый дом чиновники Минфина приносят различные варианты сокращения расходов в следующем году. Избавление от лишних бюрократов поможет в итоге сэкономить 40–45 млрд рублей. Не так много, но задачу все же облегчает. Да и европейской моде соответствует: страны ЕС сейчас сокращают расходы, и увольнения грозят госслужащим от Испании до Германии.

Путин пока молчит—по данным Newsweek, к концу недели никаких поручений от премьера в Белом доме так и не видели. Публичная реакция последовала только от Дмитрия Медведева. В минувший вторник он дал понять, что не против сокращения аппарата, но сначала предложил Минфину просчитать все последствия. Торопиться и резать по живому в Кремле не хотят. «Такие решения не могут приниматься механически или исходя только из финансовых соображений»,—подчеркнул президент. Заместитель Кудрина Татьяна Нестеренко тут же сформулировала программу-минимум: к июлю Минфин просчитает сокращение чиновников на 20%, 15% и 10%. Похоже, Минфин поступил как обычный лоббист—предъявил завышенные требования, чтобы добиться хоть чего-то.

Но даже 5% «федералов» нельзя уволить одним росчерком пера. Сначала правительство должно утвердить новое штатное расписание для каждого ведомства. Уволить всех пропорционально не получится, ведь число сотрудников зависит от функций, возложенных на орган власти. Сокращать надо вместе с функциями, а за них отвечает не Минфин, а путинский «министр-администратор» Сергей Собянин—вице-премьер возглавляет правительственную комиссию по административной реформе.

С прошлой осени затихшая на несколько лет реформа вновь оживилась. Комиссия Собянина работала почти как конвейер, поставляя на стол премьера проекты решений о сокращении лишних полномочий. Жертвами в основном становились надзорные органы. Правительство лишило Роспотребнадзор полномочий по обязательной сертификации пищевых продуктов на соответствие ГОСТам, сократили права Россельхознадзора контролировать импорт цветов и фруктов, на очереди отмена лицензирования медицинских услуг—пострадает Росздравнадзор.

Однако сокращение функций до сих пор не отражалось на штатах. «Вместо отмененных функций появляются другие»,—говорит эксперт Центра стратегических разработок Владимир Южаков. А вот когда перед ведомством ставят новые задачи, сразу следует запрос на новых сотрудников. Как только появились госкорпорации, приводит пример Южаков, в министерствах создали специальные отделы по взаимодействию с ними. «Идет позиционная борьба внутри госаппарата, и в борьбе этой пока в целом сохраняется равновесие сил»,—рассуждает первый проректор Высшей школы экономики Лев Якобсон.

Типичный пример—Следственный комитет Генпрокуратуры. С 2011 года СКП будет расследовать налоговые преступления, которыми пока занимается МВД. Для этого нужны люди. Еще в январе 2009 года президент подписал указ об увеличении штата СКП к январю 2010 года почти на 4000 должностей, но решение было приостановлено из-за финансового кризиса. Теперь СКП просит меньше—хотя бы 2000 человек. Минфин опять против, но собеседник Newsweek в СКП рассчитывает, что ведомство все же получит около 1500 новых сотрудников.

Следователи не одиноки. Расширить штат просят Генпрокуратура, МЧС, миграционная служба и служба судебных приставов. В общей сложности это 20 170 человек, на зарплату которых в 2011 году понадобится 9,6 млрд рублей. Вместо экономии новые расходы. Антибюрократическая революция рискует не состояться.

У Минфина есть, пожалуй, только один козырь—одобренная Путиным программа повышения эффективности бюджетных расходов. Она нужна, чтобы управлять государством в условиях бюджетного дефицита и ограничения расходов. Проект документа прямо увязывает сокращение функций и «оптимизацию численности государственных служащих». В качестве пряника чиновникам обещано повышение зарплаты—ведомства смогут оставить у себя половину сэкономленного. Эксперты, правда, отмечают, что это слабый стимул. Реформу все равно надо будет согласовывать с министрами и главами служб и агентств, а для них число подчиненных, читай—аппаратный вес, может оказаться важнее прибавки к зарплате.

Если до «оптимизации» дойдет, то резать скорее всего будут снизу. Сокращать высших чиновников—дело почти безнадежное. В 2004 году правительство уже пытались сделать компактным. Число заместителей министра ограничили двумя. Для главы Минэкономразвития Германа Грефа это был настоящий шок. У него было 15 замов. Но дальше все пошло по законам Паркинсона—любое госучреждение стремится к росту.

В 2005 году у Грефа появился третий заместитель—Кирилл Андросов, отвечавший за важное направление—тарифы монополий. Вскоре назначили четвертого заместителя—экономиста Андрея Белоусова. Министерству нужно было усилить работу над прогнозами, а Белоусов был лучшим специалистом в этой теме. Пятым, уже в 2007 году, стал Станислав Кузнецов—ему поручили ФЦП по развитию Сочи, который тогда как раз боролся за право провести Олимпиаду. Каждый раз находились объективные причины. Сейчас у министра Эльвиры Набиуллиной семь заместителей.

Резерв для массовых сокращений расположен далеко за МКАДом, где работает 95% федеральных чиновников: налоговиков, контролеров, проверяющих. Но сокращать их можно по-разному. Худший способ, указывает Якобсон,—когда чиновники перекладывают результат на потребителей своих услуг. Например, увольняют сотрудников налоговой инспекции, не обращая внимания на выросшие очереди.

Намного лучше, по мнению эксперта, внедрять новые технологии и использовать опыт частных компаний, которые часть функций отдают на аутсорсинг. Но эти же способы, предупреждает Якобсон, самые сложные. ФЦП «Электронная Россия», как давно признали в правительстве, провалилась. Оказание госуслуг через интернет, после восьми лет разговоров, остается в зачаточном состоянии. «У нас программы внедрения информационных технологий представляют вместе с запросом на новые штаты, а это абсурд,—недоумевает высокопоставленный чиновник.—Технологии должны приводить к высвобождению кадров. Начальнику больше не нужна секретарша для контактов с внешним миром».

До аутсорсинга тоже надо дорасти. Программа повышения бюджетной эффективности предполагает, среди прочего, передачу второстепенных функций специальным структурам, которые могут обслужить сразу несколько ведомств. Например, несколько министерств объединяют свои бухгалтерии или отделы по закупкам. Но чьи приказы будут выполнять такие объединенные бюрократы? Кому в первую очередь подписывать командировки? «При нашей управленческой культуре без административных методов пока, к сожалению, не обойтись. А применять их можно только к своим подчиненным»,—уверен Якобсон.

Сознание за три года не поменять. Когда в ведомствах создают новое подразделение, срабатывают устаревшие представления об иерархии. «Если есть начальник, значит, ему положены два заместителя, пять главных специалистов и т.д.,—рассуждает чиновник Минпромторга,—а может быть, нужен один ответственный сотрудник с высоким статусом?» Он приводит пример из практики собственного ведомства. Недавно государство озаботилось поддержкой производителей детских товаров: китайский импорт якобы некачественный, да и вообще—дети должны расти с отечественными игрушками. В Минпромторге вполне серьезно обсуждали создание специального отраслевого отдела. «Но мы склоняемся к тому, что ничего создавать не надо»—говорит чиновник. Есть Ассоциация индустрии детских товаров—с ней чиновники и будут взаимодействовать.

Но эта история—скорее исключение. Даже бюджетный дефицит не выглядит достаточно весомой причиной, чтобы в России уволили 120 000 чиновников.

В подготовке материала принимали участие Константин Гаазе и Андрей Гридасов