Питомник «мягкой власти»

Часть четвертая.Как работают джентльмены в клубе

Венеция и конституции Суд, контроль, мониторинг… Ничем таким Венецианская комиссия не занимается. Это очень особый институт, но совсем по другой причине. Его капитал — самые авторитетные юристы мира, включая судей конституционных судов...

Венеция и конституции

Суд, контроль, мониторинг… Ничем таким Венецианская комиссия не занимается. Это очень особый институт, но совсем по другой причине. Его капитал — самые авторитетные юристы мира, включая судей конституционных судов разных стран, которые приносят ей свой опыт. Ее продукт — правовая экспертиза самой высокой пробы.

Глава комиссии Джанни Букиккио меньше всего похож на гневного ангела с мечом в руках.— Всем, кто задумает организовать международную комиссию, я могу дать добрый совет. Сначала придумайте ей хорошее название. И точно выберите место встреч, — говорит он с располагающей улыбкой.— Хорошее название и притягательное место встреч — половина успеха. Знаете, как точно называется наша комиссия? «Европейская комиссия за демократию через право». Но все ее знают как Венецианскую комиссию.

Венецианскую комиссию остроумно называют «конституционной починочной мастерской». Или «скорой конституционной помощью». Она имеет дело с самой тонкой материей на свете.— Распространение демократических стандартов, а это главная цель Совета Европы, происходит в том числе через гармонизацию законодательства, — поясняет Джанни Букиккио. — После падения Берлинской стены появился новый сектор забот — помогать молодым демократиям в их становлении в самых разных областях жизни, включая законотворчество… Так вот, мы, наша комиссия, работаем с конституциями. Основной закон — основа суверенитета, святая святых любого государства. Именно в этой деликатной области мы и оказываем помощь.

— То есть отсталому государству вы привозите в обозе отпечатанную конституцию…

Джанни Букиккио аристократично пропустил мимо ушей этот выпад, но без ответа не оставил.

— Мы никогда и ничего не предлагаем в готовом виде. Работа строится так. Проект готовит сама страна. Мы собираемся, высказываем критические замечания. Обсуждаем, насколько та или иная статья соответствует международным стандартам, будет ли она эффективна. Представляем мировой опыт. Одно и то же положение работает в одной стране и не работает в другой. Почему? Мы ничего не навязываем. Мы только предлагаем, описываем, сравниваем. Наша роль — поделиться со странами, которые к этому расположены, европейским здравым смыслом и мудростью. Решение всегда за страной.

— Что такое хорошая конституция?

— В конституции должен быть баланс трех ветвей власти. И в ней должны содержаться инструменты решения проблем, когда они возникают.

Три года назад нас пригласили в Украину. Мы им сказали: ваша конституция нуждается в поправках. В случае кризиса власти она не сможет быть инструментом его разрешения. Так оно и случилось.

Мы консультировали законодателей Боснии и Герцеговины. Государство это было создано из пекла войны. Вот там конституция действительно была фактически спущена из Дейтона. По-иному не могло быть в тех обстоятельствах. Но это плохо, когда конституция навязана. Конституция должна быть «связана» разными политическими силами и, конечно, с участием населения. Было ясно, что в таком виде конституция не будет работать. Мы предложили поправки. Надеюсь, рано или поздно политики Боснии и Герцеговины, представляющие разные национальности, договорятся и сделают ее работающим государством.

Зато в Южной Африке после отказа от апартеида была выработана одна из лучших конституций в мире. И сейчас — мы им так и сказали — они уже не нуждаются в нашей помощи.

— А опыт сотрудничества с Российской Федерацией у вас имеется?

— Да. Мы плодотворно сотрудничали в 1992—1993 годах.

Время это совпадает с работой над ныне действующей Конституцией РФ, которая и была принята в 1993 году. Однако вскоре те контакты были свернуты. Почему? Мой любезный собеседник стал предельно обтекаем. Я мог поджаривать его на медленном огне, подвергать египетским казням, но вырвать эту страшную тайну было невозможно. Позже я все-таки докопался: Чечня. Российские власти так обидчивы — особенно на критические советы со стороны… Так что уста главы Венецианской комиссии запечатал дипломатический такт. Венецианцы не любят публичную полемику, они нацелены исключительно на доброжелательную доверительность. Не дай бог, неосторожное слово спугнет забрезжившую в отношениях оттепель… Зато с видимым удовольствием Джанни Букиккио подчеркивал, что личные связи с членами Конституционного суда никогда не прерывались. Туманов, Баглай, Зорькин… участвовали в заседаниях Венецианской комиссии.Монолог рассерженного дипломата

Тем временем я подобрался к самой деликатной части повествования — к отношениям Совета Европы с Россией. И наоборот. Потому что это не одно и то же.

Российские реакции — иная песня. Тут, правда, я должен оговориться, что дело не только и не столько в Страсбурге. Это общий московский мотив, который с некоторых пор стал преобладающим, в отношении Запада. Я даже составил некий собирательный монолог российского «дипломата». Начинается он с того, что «терпение у России на пределе». А его ключевая нота: «Достали…».

«При ельцинском бардаке им все нравилось, а сейчас, когда Путин навел мало-мальский порядок, это уже авторитаризм… В конце концов авторитаризм — это временно. Все страны прошли через стадию авторитаризма»… Интонация неожиданно сменяется на почти примирительную. «У нас молодая демократия. Не все сразу…». Примирительная интонация, впрочем, оказывается обманчивой. В кульминации монолога Россия непременно «встает с колен», и это, естественно, «кому-то поперек горла». «Одно слово — русофобия!».Где только я не слышал вариации этого монолога! Страсбург лишь добавил штрихи. «Сами-то ведь отгораживаются от механизмов мониторинга. Кто-нибудь когда-нибудь посылал наблюдателей на французские или британские выборы?.. Что же это получается: Совет Европы — только для России и Сербии?».

Я никогда не спрашиваю эмоционального защитника родины, а с чего он взял, что дома действительно идет кропотливая работа над всеми этими домашними заданиями. И какой смысл в том, чтобы, будучи далеко не совершенной демократией, так сильно настаивать на своем несовершенстве? И почему он решил, что без мирового сообщества легче достичь международных стандартов, которые, впрочем,— обман. Скорее меня интриговал другой вопрос: сколько в этом монологе искреннего, откуда такая простецкая эмоциональность? Или это работает система Станиславского, глубинное погружение в образ? Так или иначе, российская дипломатия меняет образ — с демократического на агрессивно-патриотический.Еще недавно мы очень рвались в европейский клуб и готовы были заплатить за это любую цену — обещаниями или крупным денежным взносом. Статут СЕ в 1998 году подписал министр иностранных дел России Примаков (а вовсе не Козырев, как некоторые думают). И десяти лет не прошло, как мы, видно, устали от обязательств, налагаемых клубом. А о них нам то и дело бестактно напоминали. То решением Европейского суда, признающим государство виновным в разных привычных нам несуразностях. То обидной дискуссией на Парламентской ассамблее. То критическим докладом комитета… Чечня, насильственные исчезновения (преступление на уровне убийства или пыток), шпионские дела с душком, вертикальные контрреформы политической системы… Тычут и тычут в глаза! Нам это надо?

Похоже, что у кого-то терпение действительно лопнуло. Отыгрались на Протоколе № 14. (Россия — единственная страна, которая не ратифицировала проект реформы Страсбургского суда, сильно осложнив таким образом его работу.) Вообще-то если кто-то в этой истории потерял лицо, то в первую очередь — российский МИД. Ведь его представители были полностью согласны. Теперь дипломаты говорят так: мы не можем вмешиваться в дела Думы. Политически — мы «за» поправку, но содержательно — пусть решают юристы. Не нам судить… Чем только подчеркивают, что настоящие политические решения принимаются в других коридорах. И это, увы, ясно всем.

— Я удивлен, что ваше правительство, администрация президента не сделали ни малейших попыток повлиять на Думу, — говорит мне Терри Дэвис.— Это точно двойные стандарты.

Надо очень сильно допечь Совет Европы, чтобы этот корректный, доброжелательный человек отбросил политес.

Друг-соперник и вечная путаница

Беда Совета Европы в том, что его путают с Европейским союзом, он как бы теряется в тени гиганта. Имена их основных институтов тоже как близнецы. Парламентская ассамблея (Совета Европы) и Европейский парламент (Евросоюза). Европейский суд и Суд европейский сообществ. В Страсбурге здания СЕ и ЕС стоят рядышком. (Правда, гигантское здание ЕС частенько пустует, поскольку работа по большей части происходит в брюссельской штаб-квартире.) И у них общий флаг и гимн. Пойди отличи.Отличить, однако, можно и нужно.

«Главное отличие — в формате, — говорит мне Рене ван дер Линден, председатель ПАСЕ. — В Совет Европы входит 47 государств. В Европейский союз — 28. Мы по-настоящему универсальная организация. Мы — это вся Европа. Вопросы, касающиеся всей Европы, обсуждаются на нашем форуме».

У двух европейских судов (один — в Страсбурге, другой — в Люксембурге) разная юрисдикция. С жалобами на нарушения прав человека и основных свобод — только в Страсбург. Парламенты тоже формируются по-разному. В Европейском парламенте (Евросоюз) действуют прямые выборы. В ПАСЕ на четыре сессии в год собираются делегации из национальных парламентов (пропорционально численности населения и с учетом партийного спектра в национальном парламенте).

«Евросоюз — это уровень жизни. Совет Европы — качество жизни. То, что и делает жизнь достойной того, чтобы жить»,— так на мой «сравнительный» вопрос отвечает Терри Дэвис. Его мысль надо пояснить.

«Совет Европы и Европейский союз были продуктами одной идеи, единого духа и общей надежды, — говорит Жан-Клод Юнкер, премьер-министр Люксембурга, большой сторонник объединения усилий двух организаций. — Общим девизом и Совета, и Союза стала максима: «Разделенная Европа ведет к войне, угнетению и бедам. Единая Европа приведет к миру и процветанию». Обе организации называют своими предтечами одни и те же имена «отцов-основателей Европы»: Уинстон Черчилль, Конрад Аденауэр, Робер Шуман… Но само становление и развитие европейской идеи шло по разным руслам. Экономическая интеграция, перешедшая в политическую, — это Евросоюз. Демократия, права и свободы, верховенство закона — Совет Европы.

Евросоюз — это супергосударство. (Некоторые евробюрократы из Совета Европы с завистью поглядывают на своих коллег в Евросоюзе. Типичная фраза: «Наш годовой бюджет равен их расходам за девять часов».)

Совет Европы — это скорее суперидея. Душа и плоть. Материя и дух…

«Демократия не событие, а процесс», — любит повторять Терри Дэвис. При этом он добавляет: «Европейская конвенция прав человека — не меню a la carte. Наши правительства не имеют права выбирать, какие блюда им нравятся, а какие не по вкусу».«Демократия — живая вещь, — вторит ему Жан-Клод Юнкер. — У нее солидные основания, но она нуждается в том, чтобы каждый раз адаптировать и изобретать себя заново»... Этим и занимается Совет Европы — мониторингом за тем, чтобы государства не нарушали права и свободы, адаптацией и изобретением демократии заново. Потому что время ненасытно, потребности свободных людей растут — к качеству их прав и свобод в первую очередь. Не говоря уже о несвободных людях.

Жан-Клод Юнкер — за то, чтобы Евросоюз подписал Европейскую конвенцию прав человека. Более того, в конечном счете вступил в Совет Европы. Пока это звучит несколько фантастично. Но сама его мотивация весьма убедительна. «Панъевропейское легальное и юридическое пространство — в интересах всех европейцев. Своими корнями оно уходит в базовые ценности и разделяемое всеми конституционное и правовое наследие — два столпа европейской идентичности и единства». То есть в сферу влияния Совета Европы. Жан-Клод Юнкер хочет, чтобы наработанные Советом Европы нормы демократии и права и его институты контроля были юридически признаны и функционально освоены Евросоюзом.

Всем известен флаг Евросоюза — 12 золотых звезд на синем фоне. Менее известно, что он был подарен ему Советом Европы.

Джентльменский клуб

Среди вопросов, которые я задавал своим собеседникам в коридорах и кабинетах Совета Европы, были два стандартных. Что такое Совет Европы? Дайте ответ в одну строку. И назовите пиковые достижения Совета Европы, то, чем он гордится.

Ответы на второй вопрос слегка разнились, но на первом месте неизменно назывался Европейский суд по правам человека. «Поистине уникальный механизм. 800 миллионов европейцев имеют прямой доступ к международному суду, чья роль — быть последним прибежищем и гарантом защиты их самых фундаментальных прав».

А вот ответы на первый вопрос.

Терри Дэвис: «Совет Европы — главный источник стандартов прав человека и их интерпретаций».

— Но в чем источник вашей силы? Можете ли вы наказать государство? — Тут уж я не смог удержаться от дополнительного «злобного» вопроса.

— Только не в санкциях. Предположим, мы исключим некое государство. Чего мы добьемся? Это государство выйдет из зоны действия Европейской конвенции по правам человека. Граждане этого государства не смогут более обращаться с жалобами на него в Европейский суд. Кому мы сделаем хуже? Мы скорее стараемся поощрять государства к тому, чтобы покончить с недемократической практикой.

«Фабрика демократии… Школа демократии. Место, где изучают парламентские практики. Питомник, из которого «мягкая власть» и диалог в политике распространяются по Европе…». Это формулы Юнкера.

А председатель Венецианской комиссии Джанни Букиккио ответил одним словом:

— Клуб.

— Но клуб — это место, где собираются джентльмены, курят сигары и обсуждают дела и женщин.

— Все почти так и обстоит. Это клуб, где собираются демократии, говорят на одном языке и преследуют общую цель — разумное демократическое развитие.

— Правда, — добавил он, — покурить уже больше не удается. Нигде.