Борис Долгин: Содержание второго конверта

Борис Долгин

22 сентября 2006 года президент В.В. Путин подписал указ «О первоочередных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения». В новейшей истории России этот указ второй по счету. Первый, называвшийся «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», был подписан президентом Б.Н. Ельциным 15 июня 1998 года, то есть чуть больше 8 лет назад.

Сопоставление двух этих событий дает повод для некоторых сравнений.

«Дополнительные меры» от 15.06.1998	«Первоочередные меры» от 22.09.2006
1. Меры, номинально соответствующие тематике указов
Федеральным органам исполнительной власти в пределах своей компетенции принять меры по установлению единой системы правил, стандартов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также разработать дополнительные мероприятия в целях усиления государственного надзора и контроля в этой области. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять дополнительные меры по обеспечению безопасности дорожного движения в соответствии с настоящим Указом.	Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять неотложные меры, направленные: а) на дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы безопасности дорожного движения; б) на улучшение условий дорожного движения, увеличение пропускной способности улиц и дорог, в первую очередь в городах федерального значения и административных центрах субъектов Российской Федерации; на организацию работ по строительству и обустройству достаточного количества мест для парковки транспортных средств, подземных и надземных переходов, созданию безопасных условий для пешеходов; в) на создание системы образования и информационно-пропагандистского обеспечения в области безопасности дорожного движения; г) на повышение эффективности и оперативности оказания экстренной помощи гражданам, пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях; д) на реализацию в установленные сроки ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах».
Комментарий Меры, обозначенные в обоих указах, вполне соответствуют представлениям, сложившимся среди специалистов в данной области. К сожалению, их несколько трудно считать дополнительными или же первоочередными: · поручения 1998 года поглощаются требованиями закона о безопасности дорожного движения, принятого еще в 1995 году (196-ФЗ); · поручения 2006 года дословно повторяют позиции упомянутой федеральной целевой программы, утвержденной правительством в феврале текущего года. Разумеется, поручения, оформленные президентским указом, имеют больший вес, нежели рутинные записи в многостраничном законе или же в целевой программе. То есть оба указа явились средствами политического усиления ранее принятых общеполезных решений. Заметим также, что поручения заметно разнятся по стилистике. Например, в 1998 году президент, обращаясь органам исполнительной власти субъектов РФ, мог в лучшем случае что-либо им порекомендовать, в 2006 году уже нет необходимости церемониться.
2. Меры, непосредственно адресованные ГАИ-ГИБДД
Переименовать ГАИ МВД РФ в ГИБДД МВД РФ. Утвердить Положение о ГИБДД МВД РФ. Установить, что ГИБДД МВД РФ является правопреемником ГАИ МВД РФ. Считать сотрудников ГАИ МВД РФ проходящими службу в ГИБДД МВД РФ в занимаемых должностях с 3 июля 1998 г. без их переаттестации и переназначения.	Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять неотложные меры, направленные: …на разработку и реализацию комплекса дополнительных мероприятий по социальной и правовой защищенности сотрудников ГИБДД МВД РФ.
Комментарий Здесь уже разница не в стилистике, а в бюджетных возможностях правительства: если в июне 1998 года, за два месяца до дефолта, сотрудникам ГАИ-ГИБДД обещали всего лишь сохранение должностей и званий «без переаттестации и переназначения», то в 2006 году - «дополнительные мероприятия по социальной и правовой защищенности». Ответ на вопрос о том, являются ли эти меры дополнительными, или же, напротив, первоочередными с точки зрения повышения/снижения безопасности дорожного движения, представляется, во всяком случае, не очевидным.

Обозначенными позициями возможность сравнения заканчивается, поскольку указ-1998 не содержит больше ничего, не считая приложенного к нему положения о ГИБДД МВД РФ. В противоположность этому указ-2006 утверждает ряд весьма интересных новаций.

Во-первых, вводятся некоторые ограничения на применение спецсигналов, которые разрешаются теперь для специальных автомобилей с «цветографической» раскраской, «используемых для осуществления неотложных действий по защите жизни и здоровья граждан», а также для ограниченного числа пассажирских автомобилей, численность которых должна быть в пределах 1000 штук, плюс транспортных средств, «обслуживающих лиц, подлежащих государственной охране».

Во-вторых, вводится запрет на «использование особых государственных регистрационных знаков», который, правда, будет действовать с 1 февраля 2007 г. и осуществляться «поэтапно».

В-третьих, правительству поручается упорядочить практику сопровождения транспортных средств автомашинами ГИБДД и военной автоинспекции (сегодня заключить договор на такое сопровождение не сложнее, чем нанять ЧОП для охраны офиса).

Легко увидеть, что здесь идет речь о вполне косметических ограничениях феодальной практики пользования улично-дорожной сетью в соответствии с социальным статусом пассажира. Такого рода транспортно-социальной косметикой занимался еще царь Федор Иоаннович, который сократил длину боярских кортежей в обычные дни до двух карет, а на четырех каретах разрешил ездить только по праздникам.

Конечно, перечисленные меры, при всей их половинчатости и скромности, можно только приветствовать. При этом достаточно очевидно, что сколько-нибудь серьезного влияния на уровень безопасности дорожного движения они не окажут. Невиданные в мировой транспортной статистике цифры российской летальной аварийности определяют, как любит говорить Михаил Арсенин, в первую очередь институциональный хаос, который царит во всем, что касается пользования дорогами и автомобилями. Регулятивная среда здесь представляет собой взрывоопасную смесь:

• упомянутых феодальных установлений,
• безнадежно устаревших советских правил учета автомобилей, а также допуска автомобилей и водителей к участию в дорожном движении,
• демагогических норм эпохи «зрелого социализма» по поводу бесценности человеческой жизни и отвечающего за все государства,
• не менее демагогических норм начала 1990-х годов по поводу «свободы передвижения гражданина»,
• правил страхования, формально заимствованных в странах развитой автомобилизации, но создающих зачастую эффекты прямо противоположные тому, на который ориентировался первоисточник
• и, наконец, общераспространенной практики обхода любых формальных установлений посредством способов, известных задолго до изобретения бумажных денег.

Все это, в свою очередь, определяет наличие огромного сегмента участников дорожного движения с транспортным поведением дикаря. Не слишком важно, кто именно является субъектом выбора такого поведения – водитель или же его хозяин. Важнее, что для них характерны абсолютно неадекватный выбор скоростного режима, движение по встречной полосе, демонстративное игнорирование дорожных знаков и сигналов, парковки поперек дороги и т.п.

В этот сегмент, безусловно, входят многочисленные владельцы спецсигналов и спецномеров, а также объекты спецсопровождения. Они присутствуют здесь непременно и раздражающе наглядно, но вовсе не составляют большинства. Установление несколько пониженного (по сравнению с нынешним) количественного лимита на присутствие в трафике этих «дикарей в законе» ситуацию в дорожном движении вряд ли изменит.

Таким образом, можно утверждать, что указ-2006 имеет столь же опосредованное отношение к практическому решению проблем безопасности дорожного движения, что и указ-1998.

Зачем же тогда эти указы выпускались? Для ответа на это вопрос требуется уже не социально-технический, а, скорее, историко-политический взгляд на проблему.

Широко известна старая чиновничья байка по поводу трех конвертов. Содержание первого и третьего конвертов бесспорно: «все вали на предшественника» и, соответственно, «готовь три конверта». А вот по поводу второго конверта есть разночтения: «поменяй команду», «затей реорганизацию», «начни перестройку» или, согласно недавно озвученной версии В.В.Путина, «обещай людям все, что они хотят».

Есть все основания считать, что обещание людям снижения смертности на дорогах, да еще заодно с некоторым ограничением дорожных «боярских вольностей», входит в пакет того, «что они хотят». Так что для второго конверта вполне подойдет напутствие «займись безопасностью дорожного движения». Оно и в самом деле разумно: чем же еще заниматься начальнику, когда тема первородной греховности прежней власти уже исчерпана, а процесс выбора адресата новых трех конвертов еще не завершен?

Вызывают некоторое смущение очевидные аналогии по месту и времени. Преемник был объявлен через полтора года после указа-1998. Значит, вроде бы нынешние – не в счет? Впрочем, с этой точки зрения прогноз событий, которые последуют за указом-2006, ничего страшного не сулит. Несколько хуже то, что через 2 месяца после указа-1998 случился дефолт…