Reform of the state

The volume of the concept

Administrative reforms are usually understood as a change in the public administration system in three main parameters: firstly, the restructuring of the system of political institutions and state institutions; Secondly, reorganization of the public service, the composition of the management apparatus or bureaucracy; thirdly, a change in the nature of the relationship of the administrative system to society in general and its various social groups in particular [1] .

Obviously, the volume of the very concept of administrative reforms can be different depending on the nature of the relations of society and the state, the role of the latter in the regulation of social processes, finally, from the place of administrative power in the political system (it is fundamentally different in the traditional monarchy, in the regime of a one -party dictatorship or in the system claiming to be implemented by the principle of separation of powers). Further, this volume should obviously be adjusted depending on the historical stage of the development of society.

This makes it difficult to directly borrow the historical experience of administrative reforms, but allows you to use it at the technological level.

Russian models

The meaning of any administrative reform is to increase management efficiency. However, this effectiveness is achieved by various means in democratic and anti -democratic regimes, federal and unitary states, stable civilians and those that are in the process of formation and modernization.

The history of autocratic Russia gives three models of reforms (and their ideological justification) aimed at the modernization of social relations. The first of them is an accelerated catch -up development, carried out exclusively by administrative regulation, aimed at rapidly achieving strategic goals. Since in the public consciousness the place of the power in the world political system was determined by the military potential, this option of modernization is often aimed at achieving the appropriate results in this particular area. The best example of this is the reforms of Peter the Great of the 18th century, which in a short time created industry, tax system, secular education, army and navy.

Another model of modernization is represented by the reforms of the sixties of the 19th century, based on the support of the wider circles of society (the so -called "enlightened classes"), which are inherent in the awareness of the need for transformations. Having proclaimed the goal of the reforms, the authorities contributed to the involvement of the broad stratums of society in the reformation process, which aimed at creating civil society and the legal state. The alliance of the enlightened bureaucracy and the liberal intelligentsia became the driving force of reforms [2] .

The third model is associated with the formation of a fairly wide social movement capable of initiating (through new parliamentary institutions) to carry out reforms, in order to create civil society and the rule of law. Russian liberalism of the late XIX - early XX centuries made a holistic program of constitutional transformations. It included the transition from absolutism to the constitutional monarchy, and later the republic; the implementation of the democratic reforms of the political system (the introduction of civil freedoms, the legalization of political parties, the holding of universal democratic elections to parliament) [3] . During the crisis, special attention was paid to the disclosure of the conflict potential of the three main components of the Russian political system - the State Duma, the administrative system of the government and the head of state - the monarch. The resolution of the conflict of the authorities was seen in the implementation of parliamentary control over the government - the creation of a "government of public trust", which acted as a means of ensuring consensus (avoiding the social revolution) and a tool for reform. In this context, the transformations of the entire management system were interpreted - central and local, administrative and judicial reform. The breakdown of attempts by liberal reforms during the revolutions of the twentieth century was explained by both the unpreparedness of society to reform and the conservatism of the state power itself. For systems of this type, characterized rather mechanical than organic unity, only two mutually exclusive states are characteristic - stability that turns into stagnation, or destabilization associated with vacuum of power. The change of these stages obeys the known cyclicity, manifested in Russian history by a consistent change in the periods of strengthening and weakening of state control over society, reform and counter -reform. The only possibility of overcoming this cyclicality consists in the transition from the mechanical type of organization of society (where individuals are incorporated into the estate-administrative institutions created by the state) to organic, that is, civil society (where individuals have the fullness of individual rights and are equal before the law). The concept of civil society, created to explain the strategy of liberalism at the beginning of the twentieth century, retains its significance at the present time.

It is interesting that all three models of administrative reforms are reproduced at the end of the twentieth - beginning of the 21st century, and in the reverse order.

The reasons for the crash of the Soviet mechanism

The reason for the inefficiency of the Soviet -type systems was that they did not contain internal flexible levers of self -regulation and self -building in the context of expansion and complication of administrative tasks. In the field of organizing state power for the nominal constitutions of the Soviet type, the denial of the principle of separation of powers was characteristic. He contrasted the principle of unity of power, always representing one dominant class or (in the conditions of “developed socialism”) of all “working people”. Formally, this power is carried out by the labor people directly or through the system of representative bodies - Soviets, under the control of which all other state bodies act.

The Soviets (both in theory and in practice) connected not only the legislative and executive power, but also the judicial (since the prosecutor’s office and the courts were responsible to the advice of the corresponding level). The deputies of the councils carried out their mandate without interruption from the main work, were responsible to voters who were entitled to recall them. This, therefore, was not professional parliamentarians, their functions are limited. The tips of the nationwide level gathered several times a year for short sessions, and the rest of the time the presidiums formally elected, nominally performing the functions of the collective head of state (the type extremely rare in world practice). The government was formally appointed by the Supreme Councils and was formally responsible to them.

Over time, the fusion of the legislative and executive branch was more and more showed: the deputy corps included party, administrative, economic functionaries and, especially indicatively, the leaders of the court and the prosecutor's office. The mandate in the council of the appropriate level has become an application to a leadership position. Perhaps there was a membership in several tips. Deputies of councils did not have time and professionalism for decision -making (which were carried out by the Presidiums, executive committees in cooperation with administrative institutions), the term “Soviet power” was deprived of real content. The real power at all levels belonged to the party - party committees, "more precisely, their bureau, led by the first secretaries, who actually were feudal lords on their territory" [4] .

The tendency to integrate the party and state apparatus reached the highest development by the end of the existence of the communist system: it was expressed in the fact that the party leader became the head of state. Leading both apparatuses - party and state, he acted mainly through the first. The constitution, laws and elections played a purely decorative role. Elections to state and party bodies were predetermined by the party oligarchy and the first secretary from the lists of nomenclature of the corresponding level approved by the relevant party committee. These lists of nomenclature of different levels were a kind of reservoir from which personnel for occupying positions in all branches of power were drawn. Despite the doctrinal and constitutional denial of the principle of separation of powers, this system allowed a certain external likeness, at least in the form of separation of the functions of various structures. Nevertheless, there was a real connection of all these functions at the personnel level, carried out precisely due to centralized political control over the personnel and their redistribution.

In the historical retrospective, the Soviet nomenclature is the historical successor of the service nobility, having made the similar stages of evolution in a shorter time - from a really functioning control tool and war to a privileged layer (“class”, by determining the dear Jilas), concerned mainly by selfish motivation for maintaining his status, prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige and prestige Welfare. This comparison allowed us to talk about the possibility of identifying a special layer - autocracy, the specifics and stages of the formation of which allow us to distinguish it from other traditional privileged layers - ruling classes and castes, economic classes in the Marxist sense of the word, as well as bureaucracy. Therefore, one cannot agree with the thesis about the identical social nature of such phenomena as nomenclature and bureaucracy.

We saw that the nomenclature should be compared more with other ruling classes or the ruling elite; Bureaucracy is included in this system only by its upper echelons. Having lost the aggressive dynamics inherent in the era of its formation, this administrative model in the new conditions led to the loss of efficiency, bureaucratic sclerosis and the circulation of the system.

The causes and importance of strengthening the executive branch in the transition period

The main contradiction of the Russian political and legal development of the last decade, which is characteristic of all regimes engaged in radical modernization, are between goals (the creation of civil society and the legal state on the model of democratic countries) and means that inevitably acquire an authoritarian nature (due to the need to neutralize destructive social movements and suppress an irreconcilable opposition). This contradiction found expression in the Russian constitutional model: between a wide interpretation of human rights, federalism, which are understood in a completely western style, and an authoritarian interpretation of the separation of powers, which turns presidential power into an independent political superstructure, there are no direct constitutional analogues in the modern world.

The revolutionary logic of creating a new law led to the adoption of the 1993 Constitution of the Russian Federation, which was ahead of its time in a number of parameters. Therefore, the important task of subsequent constitutional reforms was to overcome the growing tension of norm and reality, to find adequate ways to establish relationships between declared norms and reality. Both earlier and now it is necessary to achieve the introduction of constitutional norms into life, and not to lower the constitution to the level of backward social reality. It was clear that in the conditions of legal nihilism, apathy, as well as serious resistance, constitutional norms can be driven only from above. For this, a powerful, autonomous and independent guarantor of the Constitution was needed - presidential power. In Russia, the presidential power was the demiurge of the Constitution, the only force capable of defending its provisions during subsequent crises, and finally, the highest arbitrator in disputes of the branches of power. The Russian Constitution is primarily the “presidential constitution” (in the specifically Russian significance of the term “presidency”). At the end of the twentieth century, a kind of second edition of the dualistic system of power arises that began to be established in Russia during the first constitutional experiment of the early twentieth century [5] .

We proposed at one time to interpret this system as imaginary constitutionalism, referring to the special meaning of this concept in the era of transition from absolutism to the legal state. Russian presidentialism is, of course, a transitional model that can evolve in different directions and expresses an unstable balance between democracy and authoritarianism. Hence, such definitions in political literature as the “hybrid form of government”, “dualistic regime”, “posttotalitarian democracy”, “protodemocracy”, “delegate democracy”, “directed democracy”, etc. One could say “authoritarian democracy” if this were not a contradiction in the definition. The task of all these definitions is to express an elusive entity, consisting in a peculiar combination of democracy and authoritarianism, whose contradictory relations in Russia each time are reproduced on a new round of a historical spiral, creating a similar synthesis.

At least three conclusions for the emerging administrative system arise from this: firstly, its extreme independence and centralization (the 1993 Constitution of the Russian Federation does not establish an exhaustive list of executive powers of the presidential authority); Secondly, the existence of a stable and, apparently, objective trend towards the expansion of the administrative power (in the context of the complete absence of counterweights from the structures of civil society); Thirdly, the possibility of the diametrically opposite interpretation of the functions of this tool is both in favor of constitutionalization and reconstitutionalization (back back), both reforms and counter-reforms, both liberal democracy and authoritarianism.

The main tasks

The statement of the transition period of development of the country already introduces a certain framework for solving the problem. We are talking about a situation of legal instability - the transition from an economy based on centralized planning, to a market, on the one hand, and from an authoritarian single -party regime to a political system based on democratic principles.

The unstable system here should be understood as such a system where there is no full legal recognition and regulation of the main prerequisites for a market economy - private property, taxation system, budget federalism, independent and equal justice, as well as transparent (in terms of law) decision -making procedures. The main contradiction of unstable legal systems is that the basic rules of the game are formed in fact after the adoption of the relevant legislation or, at best, in parallel with it (most often, however, contrary to it) [6] .

If for developed democracies, for example, for the United Kingdom, administrative reform is mainly reduced to the problems of public ethics, then for unstable democracies, we are more about creating some “metaprav” that can legitimize a series of rigid and unpopular reforms [7] .

Conducting administrative reform in this situation involves the solution of the following strategic tasks: to achieve the necessary legal unity of the federal state; distinction between property and power; the creation of a rational bureaucracy - an effective civil service; the establishment of public (parliamentary) and judicial control over the bureaucracy; The creation of such a moral climate in a society that would make corruption and authoritarian behavior morally unacceptable.

Decentralization and centralization of public administration: new power vertical

The change of periods of centralization and decentralization is one of the constants of Russian political (constitutional) history. The periodization of the development of federalism of the post -Soviet period allows us to identify the following main stages: 1) the beginning of the transition from nominal Soviet federalism (actual unitarism) to real. This stage begins in the late 1980s and ends with the collapse of the USSR and the proclamation of state sovereignty of Russia (1991); 2) the beginning of the process of destabilization of the Russian Federation and the achievement of an unstable consensus (1991 - the adoption of the 1992 federal agreement and the 1993 Constitution of the Russian Federation); 3) the conflict development of federalism in 1993–2000; 4) the latest stage of reform of federalism (from 2000 to the present).

If we consider this development in the long historical perspective of the relations of the center and regions, then it can be represented as a change in a number of models of the state structure. In the Soviet period, the prevailing model was the “strong center - ungracled regions”. В постсоветский период первые два этапа характеризовались обратной логикой: доминирующей стала модель «слабый центр — сильные регионы». Наконец, два последних этапа (после принятия Конституции 1993 года и особенно с началом реформ 2000 года) характеризуются ростом интеграционных процессов и постепенным возвращением к модели «сильный центр — слабые регионы». Таким образом, можно констатировать определенную цикличность процесса развития федерализма постсоветского периода, включающего три основные фазы — фактически унитарная советская модель, ее распад («парад суверенитетов») и консолидация федерализма на новой основе с растущей властью федерального центра [8] .

Механизм современной реформы и тактика ее проведения, по мнению ряда аналитиков, были многим обязаны советской бюрократической традиции: сохраняются конституционные институты, но их содержание радикально изменяется на кадровом уровне. Процесс сосредоточения власти вступил в кульминационную стадию с началом создания единой и вполне автономной (от общества) «вертикали власти». По убеждению ее создателей, политику должен определять не какой-либо коллективный орган власти, но узкий слой высшей бюрократии (Администрация президента, чиновники в реформированном Совете Федерации и полномочные представители в федеральных округах), отчасти Государственная дума (где есть гарантированное правительственное большинство), но не политические партии, избранные главы регионов и «техническое» правительство во главе с премьер-министром [9] . В целом это означает, безусловно, укрепление бюрократической иерархии и общее расширение (как формальное, так и фактическое) прерогатив административной власти.

Разделение власти и собственности

Классическая веберовская концепция бюрократии рассматривает ее как исторический продукт и одновременно движущую силу процесса рационализации политических систем нового времени. Этот процесс исторически начинается в период формирования европейских абсолютистских государств и достигает наивысшего развития в парламентских режимах, где вся вертикаль исполнительной власти во главе с кабинетом министров оказывается под контролем законодательной власти. Очевидно, что советская система административного управления, не имевшая ничего общего с разделением властей, представляла собой скорее отрицание рациональной бюрократии. Советская бюрократия, сложившаяся в ходе применения утопической социальной теории в отсталом аграрном обществе, — продукт не только модернизации, но и ретрадиционализации этого общества. Здесь вообще очень трудно разграничить правящий слой номенклатуры («партийное жречество», по определению Троцкого) и верхи бюрократии. Если советский режим и знал бюрократию, то она скорее имела традиционалистский характер, представляя собой антитезу рационализму: вместо закона — устное указание, вместо разделения функций — их соединение, вместо профессиональной этики — ее отрицание. Однако главная специфическая черта правящего слоя советского режима (включая верхи бюрократии) заключается в том, что этот слой имел реальную возможность распоряжаться собственностью.

Эти особенности правящего слоя определили его роль в условиях кризиса советского режима. В литературе была предложена концепция «номенклатурной революции». Суть этой революции состоит, очевидно, в превращении административного контроля над государственной собственностью со стороны правящего слоя в целом в формально-юридическое закрепление ее принадлежности индивидуальным собственникам [10] . Однако в сравнительной перспективе других крупнейших революций прошлого (прежде всего английской и французской) данный процесс следует определить скорее как реставрацию. Когда оппозиционеры обвиняли советский режим в термидорианском перерождении, они, несомненно, ошибались (поскольку реставрация частной собственности не имела тогда места). Однако анализ социально-политических процессов постсоветского периода позволяет выявить в развитии режима некоторые тенденции в данном направлении, выражением чего становятся проявления бонапартизма — центристского политического режима, ищущего широкой социальной опоры в расколотом обществе и стремящегося стимулировать развитие класса собственников [11] .

Очевидно, что в условиях глобализации, модернизации и ускорения политического развития классические формы политических режимов и правящих элит не могут вполне укладываться в рамки идеальных типов, описанных на материале иных исторических эпох. В действие вступают тенденции к синтезу, комбинированному развитию и появлению гибридных форм. Современный российский правящий слой и представляет собой выражение этих тенденций, совмещая в себе феодально-коммунистические элементы старой номенклатуры с буржуазнобюрократическими и технократическими элементами обществ переходных типов. Это позволяет объяснить претензии бизнеса к власти, получившие официальное выражение в известном документе — «Административная реформа: позиция РСПП». В ней констатируется, во-первых, неэффективность российского государства в сравнительной перспективе; во-вторых, связь неэффективности госаппарата с высоким уровнем коррупции; в третьих, отставание страны в уровне модернизации исполнительной власти.

Главная проблема — значительное отставание в модернизации системы исполнительной власти по сравнению с темпами и качественными изменениями во всех других сферах общественной и экономической жизни в России в течение всего периода реформ. Среди негативных явлений констатируются: закрытость госаппарата от общественного контроля; сращивание бизнеса и власти, ведущее к их криминализации; образование особой бюрократической буржуазии; захват бизнеса властью.

Представители бизнеса с тревогой констатируют новое явление — «захват» бизнеса бюрократами, усматривая в нем, однако, «побочный результат положительного в целом процесса укрепления государственных структур». Среди форм подобного использования административной власти высшими должностными лицами — совмещение административных должностей с занятием бизнесом, перемещения с крупных административных должностей на руководящие должности в крупных корпорациях и наоборот; попытки осуществлять непрямой контроль над бизнесом через государственные органы в виде квазиправового рассмотрения конфликтов, традиционалистских процедур, легитимируемых в понятиях «опеки» и «курирования» бизнес-структур. Результатом становится «система административного капитализма», которая, по оценке авторов, «не менее губительна для экономического и социального будущего России, чем олигархический капитализм 90-х».

«Государственный аппарат как инструмент реализации властных полномочий в обществе, — заявляют авторы документа, — не должен являться тормозом экономического развития, источником административных барьеров для бизнеса и граждан, замкнутой системой, работающей в интересах самовоспроизводства, использующей властные прерогативы в собственных внутрикорпоративных интересах. Такая система является самодостаточной, косной и оказывает активное сопротивление попыткам модернизации» [12] .

Философия предлагаемой административной реформы — либеральная концепция невмешательства государства в экономику (в сущности — теория государства — «ночного сторожа»), минимальности государства, которое должно не руководить бизнесом, но обеспечивать благоприятную социальную и правовую среду для его деятельности. Авторы говорят о необходимости отказа от «избыточного государства» и переходе к «эффективному государству» [13] . Средством для этого является конкретизация функций и распространение на государственное управление новых информационных технологий, получивших развитие в бизнесе.

Рационализация бюрократии

Идея разделения власти и собственности, контроля и управления направлена на создание рациональной государственной службы. Поскольку государственные органы должны не управлять объектами, но регулировать процессы, выдвигается радикальная идея отказа от отраслевого принципа построения государственного управления (унаследованного от советской власти) и перехода на функциональный принцип (как более приемлемый в условиях рыночной экономики). Предлагается ликвидировать все отраслевые министерства, передав их функции органам исполнительной власти другого уровня (функциональным министерствам, службам, агентствам, надзорам) и саморегулируемым организациям.

Стремление не допустить совмещения в деятельности одних ведомств конфликтующих функций (нормативное регулирование, надзор, предоставление публичных услуг, управление государственным имуществом) реализуется в предложении новой системы федеральных органов. Важнейшим критерием ее построения становится разграничение ведомств, наделенных политическими и правоустанавливающими функциями (федеральные министерства), с одной стороны, и ведомств, непосредственно осуществляющих управление государственным имуществом, — с другой. Вводится также промежуточная категория ведомств, которые для реализации поставленных перед ними целей вынуждены совмещать конфликтующие функции. Основным требованием к последним становится поэтому максимальная публичность и коллегиальность их деятельности. Исходя из этого выстраивается система федеральных органов исполнительной власти, включающая федеральные министерства, федеральные службы, государственные надзоры, федеральные комиссии, российские агентства. Именно последний институт, не обладая правоустанавливающими и надзорными функциями, представляет собой в то же время основной федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральной собственностью (включая интеллектуальную собственность и смежные права, бюджетные средства и государственный долг), а также выполняющий отдельные хозяйственные функции от имени государства.

Административная реформа в таком понимании включает в себя решение задач оптимизации функций государства и структуры исполнительной власти, совершенствования правовых и экономических механизмов решения государственных задач, создания эффективной государственной службы с встроенными антикоррупционными механизмами [14] . К числу избыточных современными разработчиками реформ были отнесены функции и полномочия, которые закреплены за органом государственной власти нормативными актами, однако на практике не исполняются; которые не могут быть реализованы в силу их неопределенности и декларативности; в силу несоответствия уровню управления, за которым они закреплены; в силу их взаимного противоречия в рамках одного ведомства (конфликтующие функции); не обеспеченные достаточными ресурсами (финансовыми и информационными); дублирующие функции и, наконец, те, которые не соответствуют действующему законодательству.

Административная юстиция

Важным компонентом реализации административной реформы становится прозрачность административной системы и процедур принятия решений. Институт административной юстиции в Новое время связан прежде всего с судебной защитой прав личности от их нарушений со стороны государства. Становление административной юстиции повсюду выражало осознание объективно существующих противоречий между государством и личностью, сферой публичного и частного права. Принципы конституционализма поэтому могут быть эффективно реализуемы лишь при наличии правовых гарантий законности управления и контроля за государственной администрацией и бюрократией. А гарантия права есть возможность для граждан оспаривать незаконные действия государственных властей в судебном порядке: для этого необходимо развитие особой системы органов административной юстиции или, при ее отсутствии (например, в современной России), возможность обращения граждан в вышестоящие суды общей юрисдикции.

Основной особенностью всех административно-правовых систем советского типа, продолжавших в этом отношении имперскую традицию, являлось то, что административное управление полностью контролировалось политической властью (партией и правительством), рассматривалось исключительно как инструмент достижения ее целей. Административная система государства была закрыта для внешнего мира, основывалась на самоконтроле и была подчинена диктату исполнительной власти. Огромные полномочия прокуроров по контролю над администрацией, включавшие, по существу, право решения вопросов законности, отнюдь не делали эту систему более демократичной, поскольку сама прокуратура являлась частью репрессивной государственной машины. Внешний контроль со стороны общества или независимого суда не существовал, принцип судебного пересмотра либо не реализовывался, либо распространялся на крайне ограниченный круг казусов, а процедуры оспаривания административных решений устанавливались в пользу самой администрации. В посткоммунистический период поэтому одной из главных целей реформирования административной системы стало создание институтов, внешних по отношению к исполнительной власти и в то же время имеющих властные полномочия надзора и контроля за администрацией. Так возник, в частности, известный институт омбудсмена — уполномоченного по правам человека, парламентские комиссии и общественные инспекции, выражающие необходимость в существовании независимого контроля над действиями власти [15] .

Необходимость создания независимой системы административной юстиции в России по-прежнему признается нерешенной задачей. В перспективе современного российского опыта судебных реформ «квазисудебный» (британский) тип административной юстиции, осуществляемый под контролем общих судов, выглядит как вполне привлекательный, но трудно реализуемый; «управленческий» (французский) тип рассматривается как неэффективный, медленный и излишне бюрократизированный, а преимущество отдается третьему — «судебному» (или германскому) типу административной юстиции, обладающему всеми преимуществами эффективного судебного разбирательства [16] .

Существующая система разрешения споров в сфере государственного и муниципального управления (в порядке гражданского судопроизводства общими судами) признается наблюдателями неэффективной и необъективной. Сомнения вызывает сама возможность добиться объективного рассмотрения споров, одной из сторон в которых выступал государственный орган, наделенный властными полномочиями [17] . Оспаривалась также справедливость судебных решений в отношении региональных властей, поскольку из-за недостатка финансирования суды общей юрисдикции получают от них значительную материальную поддержку. Решение проблемы усматривается в создании особой системы федеральных административных судов, не связанной с существующим административно-территориальным делением, а также в создании института специального омбудсмена — для защиты прав граждан от государственного вмешательства в хозяйственной сфере.

Проведенный анализ позволяет констатировать, что административная реформа в России отнюдь не сводится исключительно к перестройке административных институтов и государственной службы. Именно потому, что общество и государство в России (в отличие от стран Запада) в Новое и Новейшее время представляли собой единую систему, их разделение становится важнейшей предпосылкой административных реформ. В истории страны крупные административные реформы совпадали с реформами отношений собственности и политической системы, однако сами эти реформы всегда инициировались государством и в конечном счете имели следствием рост бюрократизации. Поэтому в условиях современной экономики необходимо заключение своеобразного общественного договора между гражданским обществом и государством о целесообразных пределах административного вмешательства в различные сферы жизни. Административная реформа в России есть, следовательно, реформа государства.

Объем и содержание административной реформы будут зависеть от результатов конституционного процесса переходного периода — соотношения тенденций конституционализации и реконституционализации административного права. Важнейшие элементы реконституционализации, отмечаемые в сравнительной перспективе конституционных циклов разных стран, представлены и в современной России. Они включают общее сужение политического пространства; переход от децентрализации к централизации и от одной модели федерализма (договорной федерации) к другой (централизованной федерации); от разделения властей — к соединению, что означает фактическое ограничение системы разделения властей (путем создания мощной правительственной фракции в нижней палате парламента и изменения порядка формирования верхней палаты парламента, а также создания нового института — Государственного совета). Наиболее значимый компонент — расширение прерогатив президентской власти. Завершением этой конструкции может стать широкая трактовка полномочий главы государства как гаранта конституции, особенно в конфликтных и экстремальных ситуациях, соответствующее реформирование суда и прокуратуры, а также усвоение концепции делегированных полномочий администрации. Переход от плебисцитарной демократии к демократическому цезаризму означает совершенно новую постановку вопроса о роли административной власти в реформировании общества.

Анализ текущего законодательства административной реформы, однако, выявляет существование в современной России двух основных стратегий — либеральной и консервативно-бюрократической. Для них характерно принципиально различное ви.дение реформы, ее объема, целей и даже технологий проведения.

Первая стратегия опирается на либеральную концепцию приоритета гражданского общества над государством, рассматривает администрацию как чисто служебный инструмент общества, видит основную цель реформы в превращении административной службы в прозрачный и эффективный институт. Технология проведения реформ включает поэтому использование институтов социального контроля и необходимость широкой общественной дискуссии.

Другая стратегия отдает очевидный приоритет государству, видя в нем единственную объединяющую силу в условиях радикальных социальных изменений. Цель реформы усматривается в оптимизации административного контроля над обществом, выстраивании жесткой властной вертикали сверху донизу. Это модель направляемой демократии, исходящей из представления о том, что общество не может само артикулировать свои интересы, определить приоритеты и следовать им, и в этом ему должна помочь администрация. Соответственно технология проведения реформы возрождает старую абсолютистскую и советскую традицию закрытого обсуждения реформы, реализация которой предполагает только один вид инициативы (указы сверху) и лишь один тип обратной связи (отчеты снизу), критерии эффективности реформы также формулируются самой администрацией.

Обе стратегии используют понятие контроля, однако интерпретируют его противоположным образом: одна утверждает необходимость контроля общества над бюрократией, другая — бюрократии над обществом. Соответственно диаметрально противоположными становятся интерпретации самого процесса управления и его эффективности: для одних эффективное управление — это прежде всего создание правовых рамок для общественных инициатив; для других — расширение делегированных полномочий администрации разных уровней с целью проведения в обществе решений высшей власти. В настоящее время вторая стратегия получила очевидное преобладание над первой, а это означает воспроизводство традиционного российского цикла реформ и контрреформ на новом этапе.

Поэтому все попытки свести административные реформы к частным (хотя и важным) вопросам пересмотра системы учреждений, структуры и функций государственной службы, служебной этики, а тем более вопросам лоббизма, борьбы с коррупцией и (в последнее время) увеличения зарплаты чиновникам есть паллиатив, не только не приводящий к решению проблемы по существу, но и уводящий от содержательного ее анализа. То, что выступает как конфликт административных институтов или проблема эффективности бюрократической машины, есть лишь выражение структурного конфликта переходного общества.

Средствами разрешения данного конфликта в административной сфере следует признать, во-первых, четкое (и непротиворечивое) законодательное регулирование административных институтов (ограничение надзорных функций по сравнению с функциями управления); во-вторых, увеличение прозрачности государственного аппарата (прежде всего доступности информации о его деятельности); в третьих, обеспечение социального контроля над деятельностью чиновничества (прежде всего — возможность выдвижения иска гражданина против чиновника или ведомства и гарантия его объективного рассмотрения в суде).

---

[1] Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996; Великие реформы в России. М., 1992; Медушевский А. Н. Административные реформы в России XVIII–XIX веков в сравнительно-исторической перспективе. М., 1990.

[2] Русский либерализм: исторические судьбы и перспективы. М., 1999; Русские либералы. M., 2001.

[3] Конституционные проекты в России. М., 2000.

[4] Страшун Б. А. Вступительная статья // Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М.: МОНФ, 1997. С. 7.

[5] Медушевский А. Н. Российская конституция в мировом политическом процессе: к десятилетию Конституции РФ 1993 г. // Мир России. 2003. № 3.

[6] Изменение и консолидация рыночного законодательства в контексте развития конституционного строя и судебной реформы в России. М., 2003.

[7] Этика публичной политики: Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании. М.: ИППП, 2001.

[8] Административно-территориальное устройство России: история и современность. М.: Олма-Пресс, 2003.

[9] Совет Федерации: эволюция статуса и функций. М., 2003.

[10] Эта тенденция к конвертации власти в собственность особенно четко представлена в региональных политических режимах переходного периода, см.: Российский конституционализм: политический режим в региональном контексте. М., 2000.

[11] Медушевский А. Н. Бонапартистская модель власти для России: К изучению современных конституционных реформ // Вестник Европы. 2001. Т. 1.

[12] «Административная реформа: позиция РСПП» (от 14.05.03) [ http://www.opec.ru/library/artcle.asp?d_no=2001&c_no=3&c1_no= ].

[13] Различные позиции по этому вопросу отражены в кн.: Эффективность государственного управления в России. М., 2002.

[14] Государственная служба в современной России. М., 2003.

[15] Административная юстиция. Будапешт: COLPI, 2000.

[16] Становление административной юстиции в России. Форум // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2.

[17] В связи с этим см. дискуссию по проблеме спроса на право: Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 1.