Перезревшая реформа

11 ноября в рамках заседания Комитета гражданских инициатив состоится презентация Концепции комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ. Она разработана экспертами КГИ из Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге в сотрудничестве с фондом «ИНДЕМ». В первых двух разделах текста мы процитируем или изложим резюме самих авторов документа, специально не оговаривая границы цитат.

Основания реформы

Концепция реформы базируется на исследованиях правоохранительной системы, которые проводит ИПП при ЕУСПб.

Авторы документа указывают, что исследования Института проблем правоприменения выявили следующие системные причины, ведущие к постоянному снижению качества выполнения правоохранительной функции:

• избыточная централизация правоохранительных ведомств;
• преобладание вертикальной иерархической координации;
• множественность параллельных вертикалей управления;
• сохраняющаяся «палочная» система оценки, порождаемая централизованным управлением;
• отсутствие внешнего контроля, связи с местными сообществами и гражданскими властями.

Взаимодействуя, эти факторы способствуют ухудшению работы полиции с каждой новой попыткой усилить контроль над ней со стороны МВД или прокуратуры. При сохранении сложившейся организационной модели, руководство периодически пытается усилить контроль, не решая вышеуказанные базовые проблемы; в результате растет управленческий аппарат, он порождает новые отчетные показатели и рост бумажной работы; деятельность подразделений становится еще менее прозрачной для руководства и общества. Работа «на показатели» влечет за собой фальсификации или незаконные методы работы; целевые показатели отчетности формируются на основе результатов, полученных при помощи этих методов.

Схема КГИ

Опасность, порождаемая недостатками в деятельности полиции, растет, и рано или поздно осознается необходимость усилить контроль, что запускает «порочный круг» заново. Такой же механизм работает в органах прокуратуры и Следственного комитета.

Согласно исследованиям ИПП, существующая организация правоохранительных органов порождает следующие эффекты:

Закрытость каждого из правоохранительных ведомств при текущем уровне их централизации настолько велика, что они не поддаются не только общественному контролю, но и какому бы то ни было системному влиянию со стороны гражданских органов власти как местных, так и федеральных.

«Работа на показатели»: вынужденная ориентация на показатели объема деятельности, а не на ее результат, вытекает из отсутствия обратной связи и приводит к господству «палочных» систем оценки, создающих стимулы к отбору только «очевидных» и простых дел, давлению на подозреваемых, проведению дел через суд любой ценой. Правоохранители (от оперативника до прокурора) и судьи становятся единым сообществом по выбору и доведению до обвинительного приговора «перспективных» дел без должного взаимного контроля.

Перегруженность бумажной работой, постоянно повышающиеся требования к оформлению дел, не оставляют времени на выполнение содержательной работы. В результате распространяются незаконные методы работы, призванные ускорить процесс, а также формалистический подход сотрудников одних ведомств к их обязанностям по контролю законности действий сотрудников других.

Перенос содержательной работы по выяснению реальных обстоятельств дела и определению виновности на более ранние этапы процесса (расследование — со следствия на доследственную проверку, где у подозреваемого нет никаких процессуальных прав; подготовка обвинения для суда — с прокурора на следователя; принятия решений судами — де факто смещается в прокуратуру). Фактически, обвинение против конкретного лица выдвигается еще оперативным работником до возбуждения уголовного дела. Следствие формирует уголовное дело, которое прокурорский работник, подписывающий обвинительное заключение, а за ним и судья, лишь «проверяют» за следователем.

С ситуацией, когда прокуроры не выполняют обязанности по надзору, увязана и слабость судов, которые не «наказывают» обвинение за незаконно добытые доказательства оправданиями подсудимых, чьи права были нарушены. Суды оказываются неспособны выполнять роль арбитра, призванного соблюдать в уголовном процессе законные интересы граждан (потерпевшего и обвиняемого). В результате данные, полученные в ходе предварительного расследования, имеют полный приоритет над обстоятельствами, выяснившимися в судебном заседании. Это порождает обвинительный уклон криминальной юстиции, дискриминацию стороны защиты и приводит к тому, что и со стороны судебной власти внешний контроль над правоохранительной системой отсутствует.

Сущность реформы

В центре реформы находится формирование новой структуры и принципов работы полиции, на которую возложена большая часть ответственности за обеспечение безопасности и правопорядка и которая наиболее часто контактирует с гражданами. При этом специально оговаривается, что реформа других правоохранительных организаций является не менее, а в некоторых аспектах, более важной, чем реформа полиции.

Разработчики исходят из понимания тесной взаимосвязи всех составляющих правоохранительной системы и, соответственно, необходимости комплексной реформы. В условиях слабости судов, основная ставка в этом проекте делается на создание межведомственных систем взаимного контроля, преодоление закрытости силовых структур для контроля со стороны общества, а также на устранение существующих в системе стимулов и условий, которые сейчас толкают сотрудников правоохранительных органов на противоправное поведение и избирательное правоприменение.

Цели и задачи реформы определяются авторами следующим образом:

• Приближение правоохранительной деятельности к потребностям граждан и конкретных поселенческих общностей (муниципалитетов, районов, регионов).
• Повышение подотчетности полиции гражданам.
• Повышение уровня доверия граждан к правоохранительным органам.
• Устранение негативных последствий и издержек правоохранительной деятельности (незаконное насилие, фабрикация дел, коррупция и вымогательство).
• Устранение внутрисистемных барьеров при регистрации преступлений и максимальное снижение искусственной латентности преступности (то есть ситуации, когда преступления оказываются за рамками учета не благодаря скрытности жертв, а благодаря искаженным стимулам правоохранителей).
• Перенос центра тяжести на преследование наиболее общественно опасных деяний, а не самых простых в расследовании.
• Устранение отрицательного влияния правоохранительных органов на инвестиционный климат в России; снижение давления на бизнес.
• Повышение эффективности работы полиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
• Законность методов ведения оперативной работы и следствия должна обеспечиваться взаимным контролем правоохранительных органов друг за другом.
• За сотрудниками правоохранительных органов признается право добросовестной ошибки. Стимулы к сокрытию таких фактов должны быть устранены. В частности, оправдательный приговор суда не должен быть основанием для наказания причастных к процессу правоохранителей при условии законности их действий.
• Создание независимых источников сведений об уровне преступности и активности правоохранительных органов (авторы условно назвали ее Федеральным агентством криминальной статистики).

Авторы указывают, что преимуществом предлагаемой концепции реформы является принцип отсутствия дополнительных финансовых расходов. Все вновь образуемые органы и подразделения создаются с опорой на материальную базу (а во многих случаях и личный состав) тех или иных упраздняемых подразделений; повышение зарплат и материального обеспечения планируются только за счет урезания других расходов и сокращения численности. Передача функций на региональный и муниципальный уровень осуществляется только вместе с финансированием (совершенно независимо от них в качестве общего принципа ту же мысль в прошедшую пятницу высказал Владимир Путин).

На основе проведенных исследований предлагаются меры, на взгляд авторов концепции, позволяющие если не уничтожить перечисленные выше недостатки, то ослабить их на переходный период, и сделать возможным постепенное улучшение ситуации.

Предварительные подробности

Как оговаривают авторы концепции, представленная ими реформа имеет комплексный характер - для успеха необходимо реализовать всю систему мер, а не отдельные предложения. По их схеме, полной реструктуризации подлежат: МВД, Следственный комитет РФ и ФСКН.

На базе этих трех ведомств создается трехуровневая полиция (муниципальная, региональная и федеральная) и две автономных структуры. Остальные функции фактически выводятся за рамки правоохранительной системы.

Федеральная полиция займется расследованием тяжких и особо тяжких преступлений, борьбой с межрегиональной, международной и организованной преступностью (включая борьбу с незаконным оборотом наркотиков) и выполнение других федеральных функций.

Региональной полиции достанутся уголовное преследование по нетяжким преступлениям и преступлениям средней тяжести, охрана зданий органов власти субъекта федерации, регулирование дорожного движения на всех трассах в пределах региона.

Муниципальной полиции в случае реализации реформы придется заботиться об охране общественного порядка на уровне городов и районов, профилактике преступлений и регистрация правонарушений (с передачей преступлений для расследования в региональную и федеральную полиции).

Очень важно, что все новых три уровня полиции являются автономными, то есть, не подчинены друг другу. Они становятся подотчетны органам управления соответствующего уровня. Глава муниципальной полиции назначается органом представительной власти на уровне муниципального района (или межрайонном уровне), но перед назначением проходит квалификационный экзамен и проверку, которая осуществляется силами региональной или федеральной полиции. Глава региональной полиции – выдвигается губернатором и утверждает законодательным собранием субъекта РФ по процедуре, принятой законодательным органом региона (при соблюдении аналогичных квалификационных требований). Руководитель федеральной полиции – президентом РФ.

Авторы концепции считают, что необходимо снизить численность полиции до уровня 400-450 полицейских на 100 тысяч населения (уровень стран Восточной и Центральной Европы). Снижение численности приведет и к увеличению финансирования деятельности отдельного сотрудника органов правопорядка. В среднем на него предлагается выделять примерно 40 тысяч долларов в год (это не только зарплата, но и материально-техническое обеспечение). Заметим, что при этом предполагается радикальное высвобождение от бессмысленной бумажной работы, чтобы высвободить время на выполнение прямы обязанностей.

Как уже упоминалось, функции ФСКН тоже должны пополнить полицию. Авторы считают нецелесообразным существование этого ведомства в нынешнем виде, в том числе и потому что большая часть работы в этой области делается работниками полиции. Урезанный ФСКН может сохраниться как «орган федеральной исполнительной власти, ответственный за выработку государственной политики в сфере оборота наркотиков.

По похожему принципу необходимо упразднить подразделения по борьбе с экономической преступностью, которые сейчас оправдывают свое существование активностью поиска экономических преступлений и оказывают давление на бизнес. Их функции в части сопровождения следственных действий по заявлениям потерпевших должны быть переданы работникам общекриминальных подразделений федеральной полиции и Федеральной службы по расследованию должностных преступлений, обладающих соответствующими компетенциями. Выявление экономических и финансовых преступлений, в которых потерпевшим является государство, должно быть отнесено к компетенции Счетной палаты, Росфинмониторинга, ФНС и Росфиннадзора с передачей материалов для возбуждения уголовных дел и расследования в федеральную полицию или Федеральную службу по расследованию должностных преступлений – в зависимости от статуса заподозренных лиц.

Для полицейских должна быть отменена «палочная» система оценки деятельности (показатели раскрываемости). В концепции отмечается, что хотя преступлений в нашей стране регистрируется гораздо меньше, чем во многих других странах, уровень преступности остается более высоким. Полицейские не должны бояться зарегистрировать преступление, которое может оказаться нераскрытым. Система показателей не должна стимулировать фальсификацию количества преступлений, а также дальнейшее использование незаконных методов для организации признательных показаний и других способов обеспечить раскрываемость.

В отдельные структуры авторы считают необходимым выделить агентство, занимающееся сбором криминальной статистики (так, чтобы статистика не зависела от тех, кого можно было бы по ней оценить) и Федеральную службу по расследованию должностных преступлений. Первое будет заниматься как сбором первичных данных, так и анализом криминогенной обстановки в стране. Очень важно, чтобы выводы «статистиков» не служили базой для оценки деятельности тех или иных подразделений (иначе есть риск возврата к «палочной» системы). Особенно это важно вначале, когда мы увидим реальный, то есть куда более значительный, уровень преступности в стране.

Глава Федеральную службу по расследованию должностных преступлений, по замыслу авторов, назначается парламентом. Из сферы ответственности структуры выводятся разнообразные учителя и врачи – с жестким сосредоточением на госслужащих, работниках полиции и системы уголовного преследования. Один из авторов доклада Мария Шклярук надеется, что туда войдут профессиональные юристы во многом из-за пределов нынешней системы. Авторы концепции считают очень важным вынести функции расследования должностных преступлений и анализа текущего положения вещей за пределы общей системы правоохранительных органов. Только тогда функции будут выполняться эффективными, так как проверяющие и проверяемые не будут зависеть друг от друга.

Важные изменения предполагаются в сфере уголовного преследования:

• Организационное объединение следствия (дознания) и оперативных служб в региональной и федеральной полиции. Специализированное следствие, которое сейчас представляют собой СК (отделенный от оперативной работы) и ФСКН (для узкой категории преступлений) исчезает, за исключением специализированного органа по расследованию преступлений должностных лиц.
• Постепенная деформализация расследования.
• Устранение отдельной процессуальной фигуры следователя и переход к системе уголовного преследования, состоящей из «полицейского дознания», сочетающего современную оперативно-розыскную деятельность и следствие, и «обвинения перед судом», осуществляемого прокурором.

Реформа коснется и прокуратуры. По словам авторов, это ведомство должно постепенно освобождаться от «функции неограниченного надзора с тем, чтобы повысить качество надзора за деятельностью полиции, следствия, а также поддержки государственного обвинения в суде». По итогам реформы, один и тот же помощник прокурора должен курировать следствие по делу и представлять его в суде. Прокурору должна быть дана возможность выбирать, в каких именно делах необходимо уголовное преследование по «критериям эффективности, общественной опасности, судебной перспективы».

Мария Шклярук признает, что последний момент должен отдельно обсуждаться профессиональным сообществом: «Есть большая проблема правовой философии. Это принцип неотвратимости наказания за совершенное преступление. Общемировая тенденция состоит в разочаровании в этом принципе». Она считает, что ресурсные и финансовые затраты на длительное уголовное преследование должно быть всегда оправданы. Невозможно браться за все дела с одинаковым приоритетом (но при этом все они должны быть зарегистрированы). Прокурор должен будет руководствоваться критерием общественной опасности преступления. Это не значит, что остальные дела закрываются. Расследование снова может быть возобновлено. Кроме того, прокурор получит прямой стимул учитывать судебные перспективы дела.

Также эксперты КГИ и Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге считают, что надо расширить возможности адвокатуры. Например, надо обеспечить право адвокатов на предоставление доказательств. Следователя надо обязать приобщать к делу любые материалы, предоставленные защитой. Это поможет добиться конкурентности при рассмотрении дела, о необходимости которой давно говорят юристы.

При реализации реформы должны учитываться региональные особенности, но это не должно стать предлогом для отказа от реформы, считает Шклярук: «Нельзя под предлогом того, что что-то не работает, скажем, на Северном Кавказе заворачивать реформу по всей стране».

Респонденты в ходе исследований (среди которых было большое количество работников правоохранительных органов) сомневались в том, что концепция будет реализована, но отмечали, что предложенная система вполне может эффективно работать – если представить себе, что она все-таки реализована.

Авторы концепции понимают, что предложенные ими нововведения встретят критику – в первую очередь со стороны реформируемых структур. Но реализация реформы – это уже во многом вопрос политической воли. О ней можно судить пока что по записи Алексея Кудрина в его «Твиттере» от 5 ноября: «Комитет гражданских инициатив имеет свою концепцию реформирования полиции. Обсудим ее 11 ноября и будем продвигать».

В ближайшее время читатели «Полит.ру» смогут познакомиться с новыми материалами, посвященными разработанной концепции и проблемам реформы в целом.