Сенатская эпопея

Владимир Путин в последний раз выступил перед депутатами Федерального собрания с ежегодным Посланием. Ни для кого не секрет, что его послания, в отличие от ельцинских философствований, всегда служили руководством к действию для чиновников любого ранга, и слово "поддерживаю" дословно означает "немедленно исполнить".

О проблеме формирования Совета Федерации говорят уже почти пятнадцать лет, иначе говоря, все годы существования верхней палаты российского парламента. В этом году обсуждение будущего сенаторов началось с инициативы петербургских депутатов, предложивших вернуться к практике выборности членов Совета Федерации. Давний сторонник этой идеи Сергей Миронов покритиковал региональных коллег, обвинил их в популизме и предложил свое решение назревшей проблемы, которое уже подержал Владимир Путин, дословно заявивший:

"Не раз говорилось и о необходимости усилить связь верхней палаты с регионами Российской Федерации. Я знаю, что сегодняшний состав Совета Федерации самым серьезным образом, по-государственному относится к своим обязанностям. И в своей практической деятельности последовательно отстаивает интересы регионов.

Вместе с тем многие из находящихся сегодня в этом зале предлагают принять правовую норму, согласно которой субъект Российской Федерации должны представлять граждане, прожившие в нем не менее десяти лет.

Согласен с этим предложением, но при условии - при условии, - что изменения будут идти постепенно - в соответствии с действующим порядком ротации членов Совета Федерации. Нам не нужно новых революций".

Из истории

Совет Федерации постоянно лихорадит, вероятно, дают о себе знать послеродовые спазмы, а роды, стоит заметить, были непростые.

После принятия Декларации о суверенитете РФСР, после выборов Бориса Ельцина и краха Советского Союза в независимой России заговорили о новой Конституции, которая должна была стать примером демократических свобод, четко разграничивать ветви государственной власти, положить конец советского прошлому, завести государственную машину на бесперебойную работу на благо народа.

Клепая проект Основного закона страны, ряд ученых предлагали свои пути формирования нового российского парламента, кто-то видел Федеральное собрание, состоящее из одной палаты, другие норовили увеличить число депутатов до немыслимого количества, третьи и вовсе желали напялить на избранников народа золотистые камзолы.

Так, по проекту Конституции, который предложил Сергей Шахрай, нынешний Совет Федерации должен был называться Федеральным собранием (Государственная дума - Народным собранием), предполагалось наделить его серьезными полномочиями, вплоть до отстранения от должности министров правительства страны и подтверждения своего согласия с президентом по поводу назначения им высшего командования Вооруженный сил.

В проекте Конституции, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов, говорилось, что "Совет Федерации состоит из депутатов, избираемых по норме два депутата от каждого субъекта Российской Федерации". Схожую норму предложил в своем проекте Основного закона страны Борис Ельцин.

Фракция коммунистов в тогдашнем Верховном Совете расплывчато предложила избирать депутатов в верхнюю палату федерального парламента "от территориальных избирательных округов, которые образуются на всей территории Российской Федерации при равной норме представительства с учетом численности населения".

Учитель Владимира Путина Анатолий Собчак от имени политсовета Российского движения демократических реформ выдумал сложную "царскую" модель: депутатов верхней палаты предполагалось назвать сенаторами, избирать их от каждой "губернии", а всех бывших президентов страны сделать пожизненными сенаторами.

Народный депутат СССР академик Андрей Сахаров незадолго до своей смерти предложил свой проект "Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии", который наравне с другими проектами обсуждался в 1993 году, несмотря на то, что напоминал декларацию. Сахаров предлагал неимоверно сложную систему, при которой депутаты должны были бы избираться по национальному признаку. По мнению академика, в российский парламент должны были попасть представители всех национальностей, проживающих на территории тогдашнего СССР.

Прочие проекты, которые писались всеми сколько-нибудь грамотными юристами, не имели общественного резонанса и не выносились на серьезное обсуждение. Тем не менее ни одно из предложений по формированию верхней палаты практически не было учтено. В конечном варианте, который был принят на общенародном референдуме 12 декабря 1993 года, статья 95 Конституции РФ закрепила: "1. Федеральное собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной думы. 2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". А статья 96 отдала процесс формирования верхней палаты на откуп федеральному закону.

Члены Совета Федерации первого созыва были избраны на основании Положения о выборах депутатов Совета Федерации, утвержденного президентским указом сроком на два полных года - 1994-1995.

Выборы депутатов Совета Федерации проходили на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта РФ на основе мажоритарной системы. При выборах в Совет Федерации каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.

Бесконечная реформа

За два года работы избранный народом Совет Федерации проявил определенную лояльность к Кремлю, особенно на фоне несогласной с Борисом Ельциным первой Государственной думой, где место спикера досталось "запрещенному" Ивану Рыбкину. В Совете Федерации, напротив, главой палаты была избрана креатура президента, что, впрочем, не помешало сенаторам устроить бучу и не уволить генпрокурора Алексея Казанника, как этого требовал глава государства.

Дискуссии о законе, который бы регламентировал "наполнение" Совета Федерации, начались в 1994 году. Главная проблема состояла в предложении, которое самолично дописал Борис Ельцин в статью Конституции, посвященной Совету Федерации. В нем говорилось, что верхняя палата состоит именно из представителей законодательной и исполнительной ветвей региональной власти, а не жителей того или иного региона.

После жарких споров депутаты Госдумы приняли проект закона, предложенный Артуром Чилингаровым. Согласно этому проекту, Совет Федерации должен был состоять из спикеров региональных парламентов и губернаторов. В Совете Федерации, естественно, такой проект приняли в штыки и завалили при голосовании, но настойчивость первого президента России сделала свое дело, нижняя палата парламента быстро преодолело вето верхней, и закон был незамедлительно подписан Ельциным.

Вновь к вопросу о порядке формирования Совета Федерации вернулись в 2000 году. В середине мая Владимир Путин сообщил, что вносит в Государственную думу пакет законопроектов, среди которых проект закона, предлагающий изменить принцип формирования Совета Федерации. Уже в конце мая Дума приняла законопроект в первом чтении. Все последующие поправки в законопроект от Совета Федерации были отклонены, Дума приняла закон сразу в двух оставшихся чтениях, после чего между палатами была сформирована согласительная комиссия. В конце концов, с некоторыми замечаниями прежних сенаторов, закон был подписан президентом страны.

Закон без серьезных изменений действует уже шесть лет.

Петербургская инициатива

Новая волна законотворчества началась зимой с инициативы Законодательного собрания Санкт-Петербурга и, по прогнозам руководства Государственной думы, должна продолжиться буквально на днях уже на федеральном уровне.

Петербургские депутаты ничего кардинально нового не предложили. По сути, питерский законопроект лишь кратко "рисует" процесс выдвижения кандидатов в члены Совета Федерации, а также рассказывает, кто и как должен проводить сами выборы в верхнюю палату российского парламента. По мнению региональных законодателей, выдвигать кандидатов на место своего представителя в Совете Федерации могут лишь председатель, фракции (сформированные соответствующими политическими партиями) или группы депутатов (не менее пяти человек) регионального парламента.

На первый взгляд все красиво, но закон, к сожалению или к счастью, не предусмотрел главного - политических раскладов в региональных парламентах. К примеру, учитывая, что все парламенты так или иначе формируются на основе выборов по партийным спискам, трудно предположить, что председателем Законодательного собрания какого-либо региона вдруг станет независимый депутат (в регионах, где нет одномандатных округов, это просто невозможно). Можно взять за пример ситуацию в Петербурге, где в городской парламент прошли четыре партии, значит, теоретически можно предположить, что будут выдвинуты как минимум четыре кандидата в члены Совета Федерации. Но нельзя забывать, что председателем регионального парламента является представитель одной из политических партий, которая уже представлена в парламенте. Таким образом, одна партия может выдвинуть двух кандидатов. Оппозиция будет негодовать.

Тем более не очень ясно, как законодатель предлагает "вычленять" еще одного субъекта выдвижения - группу депутатов из пяти человек и больше. Например, депутаты из разных фракций помимо того, что выдвинут своих кандидатов от партий, могут скооперироваться и выдвинуть еще несколько кандидатов, а, меняясь составами групп, депутаты могут выдвинуть еще несколько десятков человек. Таким способом можно легко сорвать голосование по новой кандидатуре члена Совета Федерации, оставив действующего сенатора исполнять свои обязанности сколько угодно лет, ведь его полномочия прекращаются лишь с избранием нового представителя от региона в верхней палате парламента страны.

С кандидатов в члены Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти все намного проще. Их выдвигает глава региона, но не менее двух кандидатов. Здесь особых проблем быть не должно, кроме одной - губернатор не может поддерживать сразу двух кандидатов, поэтому заведомо ясно, что второй кандидат будет "техническим" или навязанным политическими (или коммерческими) элитами региона.

Выборы, согласно питерской инициативе, организует и проводит избирательная комиссия субъекта Федерации, что странно, так как выборы проходят в федеральный орган законодательной власти, и по аналогии с выборами президента России и депутатов Государственной думы их должна проводить именно Центральная избирательная комиссия России.

Очевидно, что состряпанный за несколько часов в стенах петербургского Законодательного собрания законопроект мирно упокоится в подвалах думского дворца.

Остается одно - Конституция

Сегодня практические невозможно найти правильный с точки зрения права путь, по которому можно было бы вернуться к выборности членов Совета Федерации, не нарушая незыблемые статьи Основного закона страны. Сергей Миронов, предложив на первый взгляд верную, нужную идею, сам того не предполагая, впал в законодательную коллизию: "восстановить" выборы депутатов верхней палаты можно, только изменив нормы Конституции. Не трудно предположить, что последуют серьезные нападки со стороны оппозиционных политиков и движений: дескать, под видом изменения одной статьи под шумок могут быть внесены поправки в совершенно другие, чтобы "не мелочиться".

За введение прямых выборов в Совет Федерации не раз выступали видные российские государственные мужи. В июле 2006 года за избрание сенаторов выступил тогдашний председатель Центральной избирательной комиссии Александр Вешняков. "Идея эта, с моей точки зрения, правильная", - заявил Вешняков. Уже в этом году спикер Государственной думы Борис Грызлов поддержал инициативу своих питерских коллег, но оговорился, что "вопрос выборности в Совет Федерации должен быть оформлен как законопроект от самих сенаторов" и добавил: "Эта инициатива может быть поддержана в Госдуме". Первый заместитель Грызлова Олег Морозов предложил создать рабочую группу из представителей обеих палат для разработки подобного законопроекта и внесения его в нижнюю палату парламента. Пока что слова остались лишь словами.

Госдума полтора года назад отвергла предложения депутата Виктора Похмелкина о внесении изменений в Конституцию России, предусматривающие прямые выборы сенаторов. Против проголосовало 283 депутата. Владимир Плигин, курирующий в Думе конституционное законодательство, тогда заметил: "Любое изменение Конституции в современных условиях может привести к драматическим последствиям". Представитель президента в Совете Федерации пообещал депутатам, что после очередных выборов президента и Госдумы "можно будет говорить о переходе к прямому голосованию членов Совете Федерации".

Сергей Миронов не отрекается от своей идеи фикс, даже зайдя в тупик. Он предлагает реформирование верхней палаты разбить на несколько этапов. Последняя его мысль, которую он озвучил в агентстве РБК, сводится к тому, чтобы внести в Государственную думу "промежуточный" законопроект о порядке формирования Совета Федерации. "Суть моей законодательной инициативы будет следующей: я хочу предложить при выдвижении кандидатов в Совет Федерации от законодательных органов руководствоваться своеобразным "цензом оседлости", - заявляет Сергей Миронов. По его мнению, кандидат в сенаторы после достижения восемнадцати лет не менее десяти лет должен быть связан или проживать в субъекте Федерации, от которого выдвигается. Подобные косметические инициативы выглядят нелепо, отчасти могут противоречить Конституции, но уже согласованы с президентом Путиным, а значит, в ближайшие дни будут воплощены в жизнь.

Нынешний спикер Совета Федерации каждый раз неустанно повторяет, что его поддерживает добрая половина сенаторского корпуса, во что, откровенно говоря, мало верится. Даже поверхностного взгляда на нынешний состав верхней палаты достаточно, чтобы понять: большинство нынешних членов Совета Федерации от многочисленных реформ не только ничего не выиграют, а могут вовсе лишиться своих постов. Если предположить, что выборы членов Совета Федерации все-таки состоятся, то многим сенатором придется вспоминать у теплого камина свои лучшие годы работы в парламенте, поглаживая пушистого кота.

В верхней палате сегодня много "неслучайных" людей, которых в Совет Федерации привела далеко не вселенская тяга к законотворчеству. Например, бывший вице-премьер и непримиримый враг губернатора Ленинградской области Валерия Сердюкова Владимир Густов нашел пристанище в Совете Федерации от администрации Владимирской области. Виталий Мутко, представляющий правительство Санкт-Петербурга, вряд ли попал бы в парламент через выборы, впрочем, как и его питерская коллега Людмила Нарусова, делегированная от Великого Хурала Республики Тыва. С некоторыми трудностями на выборах столкнулся бы и бывший заместитель Чубайса по РАО "ЕЭС России" Валентин Завадников, представитель Саратовской областной думы. Или, к примеру, дети известных политиков: Вадим Артюхов, сын экс-министра Виталия Артюхова, и Игорь Брынцалов, сын известного фармацевтического магната.

Совет Федерации после реформы в 2000 году превратился в место почетной ссылки и трудоустройства верных Кремлю чиновников, а также в удачную площадку для лоббирования интересов крупных российских компаний. Трудно представить, что через общенациональные выборы в Совет Федерации попали бы Владимир Федоров, бывший главный гаишник страны, или экс-премьер-министр СССР Николай Рыжков, или Вячеслав Попов, виновник трагедии подводной лодки "Курск", или руководитель одного из управлений ФСБ Анатолий Лысков. Почти нулевые шансы имели бы и представители бизнеса: Глеб Фетисов, Виктор Хорошавцев, Вадим Мошкович, Сергей Лисовский, Андрей Вавилов, Сергей Пугачев и другие, которые, возможно, даже и не мечтали бы о теплом месте сенатора.

Прямые выборы в Совет Федерации невыгодны самому Миронову, пока он сохраняет пост "третьего человека в стране". Председатель Совета Федерации сегодня имеет право инициировать досрочное прекращение полномочий сенаторов, проводить консультации по вопросам делегирования коллег по верхней палате. Именно из-за нежелания видеть некоторых господ в своей вотчине в верхнюю палату не попали экс-депутат от СПС Григорий Томчин (его позже избрали в Общественную палату), "могильщик" НТВ Альфред Кох, нынешний глава Центральной избирательной комиссии Владимир Чуров, а желание двигать своих иногда превращало избрание сенаторов в регионах в полный фарс.

Возможно, Котенков был прав, и после выборов в Госдуму и выборов президента России новый глава государства по старой традиции решит реформировать верхнюю палату парламента под себя, но пока Владимир Путин обозначил грань реформы Совета Федерации и намекнул, что пока этого достаточно.