Original Material
Лондонский саммит: кто кого?
«Двадцатка» попробует загнать банкиров в угол и изменить МВФ до неузнаваемости
Завтра лидеры ведущих экономик мира, объединенных в «большую двадцатку», собравшись в Лондоне, дадут ответ, готовы ли они перед лицом глобального кризиса решиться на «глобальную сделку». Идею «глобальной сделки» в феврале предложил хозяин саммита, британский премьер-министр Гордон Браун. Он считает, что на уровне G20 члены клуба должны координировать свои антикризисные программы. «Каждая часть мира должна стать частью стимулирования глобальной экономики, должна оказать поддержку экономике с помощью инвестиций, максимального снижения процентных ставок... Весь смысл «большой двадцатки» заключается в том, что мир должен принять меры для решения глобальных проблем», -- объяснял Браун суть сделки.Но сделки, похоже, не будет. На это, в частности, указывает описанный вчера лондонской The Times демарш президента Франции Николя Саркози, который якобы предупредил своих министров, что покинет саммит, «если на нем не будет результатов». Результат для Парижа состоит в ужесточении регулирования финансовых рынков. В этом г-н Саркози, впрочем, не одинок. Гордон Браун в одном из недавних выступлений заявил, что более строгий контроль должен «загнать теневых банкиров в угол». Сотрудник одного из международных банков на просьбу «Времени новостей» прокомментировать призывы европейских лидеров об ужесточении контроля над деятельностью хедж-фондов заметил, что проблемы отмечены в секторах, которые и так находятся под регулированием, и в шутку добавил, что хедж-фонды требуют ужесточить контроль над деятельностью европейских лидеров...
Аналитик банка Goldman Sachs Рори Макфаркар сказал «Времени новостей», что сделать лондонский саммит успешным могли бы два решения: о существенном пополнении ресурсов МВФ (это создало бы запас уверенности в том, что без помощи не останется, например, Восточная Европа) и о намерении осуществить «глобальный стимул» -- пакет вливаний в экономику в масштабах G20. Реалистичным выглядит только первый из двух пунктов. По имеющимся данным, настоятельное желание США объявить от имени G20 о конкретных размерах пакетов стимулирования экономического роста (прежде называлась цифра в 2% ВВП каждой страны) так и не будет зафиксировано в итоговом коммюнике: бережливые европейские государства, в первую очередь Германия, твердо отказываются от подобных обязательств. Громогласные призывы остановить политику протекционизма уже никого не воодушевят -- после первого антикризисного саммита, прошедшего 15 ноября в Вашингтоне, почти все его участники нарушили обещание воздерживаться в течение года от возведения новых торговых барьеров.
Вообще, опыт вашингтонского саммита наглядно демонстрирует, чем чреваты завышенные ожидания. Самые амбициозные обещания не выполнены, что-то просто забыто (как, например, идея о создании международных надзорных коллегий для глобальных банков), а большой объем технических решений по совершенствованию надзора в финансовом секторе явно не требует регулярных встреч глав государств.
Тем не менее сейчас Гордон Браун, в течение десятка лет возглавлявший британское казначейство в правительстве Тони Блэра, как никогда близок к реализации своих идей о реформировании Международного валютного фонда. Его вполне прозрачные планы по сокращению и без того невеликой независимости этого института счастливо совпали с желанием многих видоизменить МВФ. Разумеется, на уровне деклараций цели реформы нравятся всем. Но это вовсе не гарантирует, что всем понравятся ее результаты. «На мой взгляд, в разгар драматического глобального финансового кризиса реформа МВФ не должна быть приоритетом на однодневном саммите лидеров G20, -- говорит профессор Высшей школы экономики Мартин Гилман, более 20 лет проработавший в фонде. -- Мировые лидеры должны сосредоточиться на непосредственных мерах по преодолению кризиса. И в этом контексте Международный валютный фонд не является частью срочных решений (за исключением помощи странам, уже оказавшимся в отчаянном положении). Однако было бы полезно подтвердить на высшем уровне потребность во всесторонней реформе фонда». Но, продолжает г-н Гилман, «различные игроки каждый по-своему понимает реформу МВФ».
В последние годы под реформой МВФ заинтересованная общественность понимает в первую очередь изменения в структуре его капитала -- так называемую реформу квот и голосов. Она должна изменить сложившееся во второй половине прошлого века соотношение сил в этой организации, при котором контрольным пакетом голосов обладают США и Европейский союз. Рост азиатских «тигров», стремительно выросший вклад Китая и Индии в мировой ВВП практически не отразились на распределении акционерных квот. Сегодня Китай обладает шестой по размеру квотой (3,72%), опережая из всех стран «большой семерки» лишь Италию и Канаду. Размер индийской квоты (1,91%) сильно уступает российской, Саудовской Аравии, Нидерландов.
Когда в 2006 году Бразилия и Индия во весь голос заявили о необходимости пересмотра устаревшей системы, МВФ и его ведущие акционеры поняли, что откладывать реформу дальше невозможно. Развернулись многомесячные дискуссии о том, как изменить формулу для расчета квот. США и Россия, занявшие идентичную позицию, говорили, что расчеты следует производить на основе простого показателя -- ВВП по паритету покупательной способности. Но это вполне естественное с точки зрения экономики решение оказалось неприемлемым политически: оно сильно сокращало бы «пакет акций» Евросоюза, превышающий 30%. Никто в Европе не был готов сдаваться три года назад, никто не готов сдаваться и сейчас. В прошлом году реформу утвердили: формулу для расчета квот напичкали различными показателями, чтобы нивелировать соотношение размеров национальных ВВП, а для нескольких развивающихся стран утвердили специальные надбавки. Система, таким образом, осталась прежней, что вызвало разочарованные комментарии американских и российских чиновников и резкую критику независимых экономистов. Внеочередной обзор квот, который, судя по всему, в соответствии с решением министров финансов «двадцатки» будет проведен в 2010 году, ситуации не изменит, поскольку будет проводиться на основе действующей формулы.
Между тем, как справедливо заметил Рори Макфаркар, МВФ нуждается в пополнении ресурсов. Возможно, средства, которые планируется привлечь (речь идет о дополнительных 250--500 млрд долл.), и не будут целиком использованы для кредитования, но послужат гарантией для инвесторов в том, что терпящие бедствие экономики не будут брошены на произвол судьбы. Страны, которые обладают финансовыми ресурсами (такие, как Китай или Россия), увязывают предоставление денег фонду с его реформированием. Мартин Гилман в этой связи отмечает, что европейцы могут согласиться с американской позицией о необходимости увеличить ресурсы МВФ, но вряд ли на нынешнем этапе Барак Обама будет педалировать тему пересмотра системы квот в пользу развивающихся стран: «Едва ли можно предположить, что в своей первой европейской поездке Обама захочет расстраивать традиционных союзников».
Однако было бы ошибкой сводить реформирование МВФ к реформе системы квот. Ведь кризис не только обострил проблему легитимности этой организации, но и показал необходимость реформирования ее деятельности, целей и методов ее работы.
Примечательно, что, хотя и с опозданием, это осознали и в самом МВФ. На днях совет директоров фонда утвердил предложения его руководства, касающиеся изменения системы кредитования. Стоит выделить два решения: во-первых, резко сокращены условия надзора с выполнением согласованных с фондом экономических программ, а во-вторых, введен в действие новый инструмент под названием «гибкая кредитная линия» (Flexible Credit Line).
Отличие нового инструмента -- кредитная линия предоставляется странам, которые просят ее в качестве страховки или срочного финансирования, но при этом соответствуют некоему набору заранее заданных критериев.
«Это не первая попытка фонда создать финансовый инструмент на основе предварительной квалификации заемщика, согласно которому МВФ не устанавливает условия в области проведения экономической политики, а исходит из проведения сильной политики в предыдущий период», -- говорит исполнительный директор МВФ от России Алексей Можин. При этом он отмечает, что прошлые попытки оказались не слишком успешными и практически не были востребованы.
Мартин Гилман напоминает, что после кризисов 1997--1998 годов в Азии и России уже вводился подобный инструмент (Contingent Credit Lines). На официальном сайте МВФ говорится, что фонд вводил его в качестве меры по укреплению защищенности стран от финансового кризиса, но «по различным причинам инструмент никогда не использовался». «Возможно, так произойдет и в этот раз, но уже по другим «различным причинам», -- говорит г-н Гилман.
Главная проблема FCL и подобных инструментов -- как интерпретировать соответствие предварительным квалификационным требованиям. «Если поднять планку слишком высоко -- окажется, что все те страны, которые соответствуют требованиям, не нуждаются в кредитах. А те, кто нуждается, -- не соответствуют этим требованиям. Если занизить планку -- возникает риск массовой раздачи денег странам, проводящим слабую политику. Это уже несет и серьезные финансовые риски для фонда», -- поясняет г-н Можин.
При этом российский директор выражает надежду, что прошлый опыт учтен и новый инструмент все-таки будет востребован. В частности, на этот раз МВФ сделал кредитную линию более длинной (инструмент рассчитан на шесть месяцев при возможности пролонгации еще на шесть месяцев). «Страховочный» характер, когда страна может взять деньги в любой момент (если, например, начался отток капитала), также выглядит актуальным в условиях глобального кризиса.
Облегчение критериев касается всех других программ фонда -- тех, где предусмотрен мониторинг реализации. Учитывая то, с какими трудностями подчас сталкиваются клиенты фонда при получении очередного кредитного транша, эта мера выглядит революционной. Хотя ее реальное значение станет ясным, по-видимому, лишь на практике.
«Фактически эта мера направлена на то, чтобы странам было легче решиться обратиться в фонд за помощью. Ведь не секрет, что во многих странах бытует представление о том, что такое обращение -- прямой путь к тому, что фонд установит «диктат» в экономической политике», -- объясняет Алексей Можин перемены в системе кредитования МВФ. Он говорит, что найденное решение -- компромисс между теми, кто считал необходимым полностью сохранить контроль за реализацией экономических программ, и теми, кто требовал полной отмены условий кредитования. В результате критерии в области структурной политики (такие, как введение или отмена конкретного налога, внесение в парламент или даже принятие каких-то конкретных законов) теперь будут прописаны в программах как общие цели, а не будут препятствиями для выделения очередного кредитного транша. При этом предметом ежеквартального надзора остаются все макроэкономические критерии -- бюджет, резервы и другие показатели денежно-кредитной политики.
Обсуждать подобные специфические темы главы государств и правительств «двадцатки» на завтрашней встрече вряд ли будут -- скорее всего, они ограничатся упоминанием об этом в итоговом коммюнике. Зато другую важную реформу -- реформу управления МВФ -- Гордон Браун наверняка постарается одобрить на высшем уровне. Не случайно за неделю до саммита МВФ опубликовал доклад «группы мудрецов» под руководством министра финансов ЮАР Тревора Мануэля. Группу, в которую входят бывший глава МВФ Мишель Камдессю, бывший министр финансов США Роберт Рубин, действующий глава китайского ЦБ Чжао Сяочуань и другие, создал в прошлом году директор-распорядитель фонда Доминик Стросс-Кан для разработки новой концепции управления МВФ.
Среди множества правильных слов и хороших идей, в том числе признания проблем с легитимностью фонда в его нынешнем виде, явно выделяется давно лоббируемая Гордоном Брауном идея отмены постоянно действующего в Вашингтоне совета директоров МВФ. «Мудрецы» предлагают активировать заложенный 60 лет назад в учредительных документах фонда Совет на уровне министров, который должен, обладая политическим весом и ответственностью, формировать стратегию развития организации (к его полномочиям предлагается отнести и вопрос назначения главы МВФ). Министерский совет, по замыслу «мудрецов», должен собираться как минимум дважды в год -- точно так же, как действующий сейчас на уровне министров Международный валютно-финансовый комитет.
А вот нынешний совет исполнительных директоров (он состоит, как известно, из 24 человек, представляющих интересы одной или группы стран -- в общей сложности члены совета директоров представляют все 185 стран -- членов фонда) предлагается освободить от ежедневной работы и принятия рутинных решений и «возвысить» его функции до формулирования «стратегических» рекомендаций министерскому совету.
Мартин Гилман замечает, что предложения группы Мануэля представляют собой «переупаковку» многих разрозненных идей, для реализации которых у акционеров фонда никогда не хватало политической решимости. Реальная проблема, считает г-н Гилман, заключается в нехватке политического веса у исполнительных директоров -- но и министерский совет постигнет та же участь, как только снизится острота кризиса.
Таким образом, в сухом остатке предложений группы Мануэля -- сокращение оперативных полномочий совета исполнительных директоров фонда, органа, служащего сейчас единственным эффективным механизмом контроля за деятельностью фонда со стороны его акционеров. Рекомендации «мудрецов» как минимум спорны и нуждаются в обсуждении. Но все идет к тому, что обсуждения не будет: по сведениям источников «Времени новостей», одобрение доклада уже значится в коммюнике саммита G20. А поскольку мало кто из глав государств разбирается в механике функционирования МВФ (в отличие от Гордона Брауна), вряд ли кто-то попытается заблокировать «отмашку» на реформу управления фондом. Убаюканные красивыми словами в необходимости именно такой реформы, участники саммита просто отдадут МВФ в оперативное управление тем структурам, которые и сейчас оказывают на него неформальное решающее влияние, -- министерствам финансов США и Великобритании. Не исключено, что это и станет важнейшим итогом второго саммита «двадцатки».