Сенат и ООН: битва за Болтона

Специально для сайта Алексей Цветков «Совет и согласие» - так названы в Конституции США полномочия Сената, в соответствии с которыми верхняя палата американского Конгресса получила право утверждать или отвергать предлагаемые президентом кандидатуры на высшие административные и судейские должности. Иногда эта процедура оборачивается чистой формальностью – тем более в случаях, когда партии президента принадлежит большинство голосов. Выдвигая на пост представителя США в Организации Объединенных Штатов Джона Болтона, известного республиканского консервативного идеолога и ветерана прежних администраций, Белый Дом имел все основания полагать, что и на этот раз все обойдется формальностью. Надежды не оправдались.

Начало этой истории, у которой пока нет конца, восходит к событиям, предшествующим назначению Болтона, и к временам, когда американские газеты еще не пестрели его именем. После переизбрания Джорджа Буша на второй президентский срок, когда стало известно, что Кондолиза Райс сменит Колина Пауэлла в руководстве госдепартамента, обозреватель американского журнала Slate Фред Каплан поставил вопрос о том, насколько самостоятельной будет Райс на этом посту.

Дело в том, что, по мнению многих экспертов, Кондолиза Райс, несмотря на свою бесспорную близость к президенту, не проявила себе как особенно эффективный советник по делам национальной безопасности, и причины для этого были вполне объективны. Вице-президент Дик Чейни имел во многом решающий голос в администрации и обладал в ней приоритетом – вопреки традиционно декоративному статусу вице-президента.

Примерно такая же ситуация сложилась в период первой администрации Джорджа Буша и в государственном департаменте. Взгляды Колина Пауэлла на методы дипломатической работы во многом отличались от взглядов Чейни, но у последнего был свой человек в госдепартаменте – Джон Болтон, занимавший должность помощника госсекретаря по контролю над вооружениями и получивший ее по протекции вице-президента. Таким образом, Чейни имел возможность жестче контролировать внешнеполитический курс. Согласно многочисленным свидетельствам, Болтон вызывал немалое раздражение как у Пауэлла, так и у его первого заместителя и единомышленника Ричарда Армитеджа.

Фред Каплан предложил посмотреть, кто будет назначен первым заместителем Райс в ее новой должность. Если это будет снова Болтон, рассуждал он, то ей, видимо, не удалось выйти из-под контроля Чейни.

В итоге на эту должность был назначен Роберт Зеллик – судя по всему, Кондолиза Райс употребила свое влияние на президента, чтобы избежать нежеланного помощника, фактически политкомиссара. Вот тогда-то и возник вопрос: что получит Джон Болтон в порядке компенсации. Число таких позиций по определению ограничено, а в области дипломатии их в ту пору практически не было. Но тут подвернулся случай: Джон Дэнфорт, весьма уважаемый бывший сенатор, занимавший пост постоянного представителя США в ООН, подал в отставку по личным обстоятельствам.

Должность постоянного представителя США в ООН отличается от аналогичных должностей в других странах, и именно настолько, насколько отличается от них сама позиции США в ООН. Эта организация, ввиду встроенного в нее, по крайней мере в Генеральной Ассамблее, равноправия, имеет тенденцию повышать авторитет слабых государств и принижать роль сильных – Совет Безопасности с его постоянными членами компенсирует этот эффект лишь отчасти, поскольку Генеральная Ассамблея может принимать довольно громогласные резолюции, да и в самом Совете Безопасности некоторые из постоянных членов пользуются привилегиями, не соответствующими их нынешнему международному авторитету.

Ввиду этого отношения США с ООН нередко принимают антагонистический характер, а это, в свою очередь, требует от американского посла способности действовать и принимать решения самостоятельно, не полагаясь исключительно на инструкции госсекретаря. В некоторых администрациях (но не в нынешней) должность постоянного представителя в ООН приравнивалась к рангу министра, и он участвовал в совещаниях кабинета.

Таким образом, вакансия в ООН оказалась весьма кстати. Вот только личность и послужной список Джона Болтона таковы, что невольно вызывают сомнения в его пригодности к этой должности. Известны его неоднократные презрительные высказывания в адрес ООН – в частности, он заявлял, что если из здания ООН в Нью-Йорке убрать десяток этажей, хуже от этого не станет. Кроме того, некоторые черты его характера и методы работы плохо ассоциируются с образом дипломата: презрительное и грубое отношение к подчиненным, засвидетельствованное некоторыми из них, и неспособность к компромиссу. В частности, по некоторым сообщениям, в ходе переговоров с Ливией о прекращении ее ядерной программы Великобритания потребовала, чтобы Болтон был от этих переговоров отстранен. Человек, не умеющий сработаться с самым близким союзником США, может оказаться не лучшим кандидатом для работы в многонациональном форуме.

Многие из противников кандидатуры Джона Болтона, и не только оппозиционные демократы, указывают на то, что нынешний момент особенно неблагоприятен для такого назначения. Администрация в лице самого президента, а затем во время европейского турне Кондолизы Райс, подала недвусмысленные сигналы готовности к трансатлантическому примирению и конструктивному сотрудничеству с ООН. В итоге эта работа будет доверена человеку, который открыто ООН презирает и не блещет особой дипломатичностью высказываний.

Группа ветеранов американской дипломатии, большая часть которых работала в республиканских администрациях, опубликовала на страницах газет письмо, в котором утверждается, что Болтон «не может быть эффективным представителем национальных интересов США в ООН». С другой стороны, бывшие государственные секретари Джеймс Бейкер и Эдвин Миз опубликовали статью в защиту Болтона, в которой характеризуют Болтона как одаренного и преданного администрации человека, утверждая, что именно такой представитель нужен Америке в ООН в период кризиса и реформ. Впрочем, некоторые комментаторы позволили себе заметить, что ни Бейкер, ни Миз не потерпели бы человека с таким стилем работы под своим началом.

Несмотря на все эти споры, поначалу большинство экспертов полагало, что кандидатура Джона Болтона все-таки будет одобрена без особых осложнений. Республиканцы располагают в Сенате решающим перевесом голосов, а ряды умеренных республиканцев, которые могли бы в прошлом воспротивиться выбору президента, сегодня изрядно поредели.

Но до того, как Сенат получит возможность проголосовать в полном составе, кандидатура, в соответствии с обычной процедурой утверждения, была подвергнута рассмотрению в сенатском комитете по иностранным делам. Здесь республиканцы тоже располагают перевесом над демократами, 10 против 8. Но с самого начала некоторые из республиканцев испытывали сомнения по поводу Джона Болтона, и демократы надеялись, что в ком-нибудь из колеблющихся эти сомнения одержат верх. Тем временем поступали новые материалы не в пользу Болтона – в частности, сообщения о давлении, которое он якобы оказывал на сотрудников отдела разведки госдепартамента с тем, чтобы результаты анализа совпали с его мнением. 19 апреля, когда многие уже полагали, что момент для голосования наступил, а его исход предопределен, республиканский сенатор от штата Огайо Джордж Войнович попросил отсрочку для изучения новых материалов. Во время этой паузы он также встречался для консультаций с Кондолизой Райс и самим Джоном Болтоном. Со своей стороны, администрация использовала это время для оказания давления на строптивого члена своей партии.

Когда слушания, наконец, возобновились, выступление Войновича, которое прозвучало первым, произвело немалый эффект. В частности, он сказал:

«Какой же сигнал мы посылаем мировому сообществу?.. Мы хотим назначить послом в Организацию Объединенных Наций человека, которого обвиняют в высокомерии, в том, что он не прислушивается к нашим друзьям, действует в одностороннем порядке и запугивает тех, кто не имеет возможности эффективно себя защищать. Это именно те черты, с которыми мы хотим бороться».

Охарактеризовав Болтона как «образец того, кому не место в дипломатическом корпусе», Войнович, однако, решил не голосовать против него вместе с демократами, а, по предварительной договоренности с республиканским руководством, внес предложение передать кандидатуру полному составу Сената без предварительного одобрения, и демократическое меньшинство не имело возможности опротестовать эту меру. Такое решение достаточно унизительно для Болтона– за последние 23 года оно было вынесено только дважды.

Хотя сам Войнович практически не оставил сомнений в том, что в полном составе Сената он проголосует против Болтона, его кандидатура почти наверняка будет одобрена – республиканское большинство достаточно велико, да и среди демократов есть сенаторы, которые могут проголосовать за выбор президента. Пока что голосование в любом случае отложено – сенатор-демократ Барбара Боксер просила задержать его до тех пор, пока госдепартамент не позволит ей ознакомиться с некоторыми документами. Возможна, хотя и маловероятно, тактика обструкции со стороны демократов, так называемое «флибустьерство», прекратить которое можно лишь голосами 60 сенаторов. Сущность этого приема заключается в том, что противник вынесенного на голосование предложения берет слово и не отдает его до тех пор, пока не истекает время, выделенное регламентом для голосования.

В случае положительного для Болтона исхода реакция в Европе и во всем мире наверняка будет прохладной. Большинство из тех, кто выступал в защиту Джона Болтона, в том числе председатель сенатского комитета Ричард Лугар, подчеркивали в первую очередь необходимость дать президенту возможность выбрать своего кандидата, а не профессиональные качества самого кандидата. То, что очевидно для многих комментаторов, в состоянии понять и политики, для которых верность Джорджу Бушу – не обязательно лучшая рекомендация.