Документы

По законам летнего времени

Потерпев поражение в парламенте, который провалил налоговый пакет, правительство пошло на прорыв. Новые налоги оно ввело не законами, а указами и постановлениями. И победило: МВФ предоставил России стабилизационный кредит. Конституционный суд над победителями состоится не раньше октября.

Чрезвычайные меры
Место не принятых парламентом налоговых законов займут 12 актов исполнительной власти. Шесть из них уже подписаны: указ о четырехкратном увеличении платы за землю и пять постановлений, которые меняют размер и порядок уплаты НДС, вводят дополнительную трехпроцентную пошлину на импорт и повышают ставки пенсионных взносов для граждан с 1 до 3%. По заявлению премьера, эти документы дадут казне 67,4 млрд дополнительных рублей в год — тем самым потери, нанесенные антикризисному пакету Думой, будут компенсированы. А с учетом одобренных парламентом налоговых новшеств бюджет может получить до 105,2 млрд (см. рисунок).
Что кабинет Сергея Кириенко пойдет на введение налогов указами и постановлениями, "Власть" предсказала еще две недели назад (см. #26 от 14 июля). Чистый эффект от принятых парламентом законопроектов — по данным премьера, он составит 37,8 млрд рублей для консолидированного бюджета и всего 3,1 млрд для федерального — оказался явно недостаточен, чтобы убедить кредиторов МВФ в способности российского правительства преодолеть бюджетный кризис. Выходов у Кириенко в этой ситуации оставалось всего два. Либо дожать парламентариев, заставив их продолжить работу и все-таки принять отвергнутые проекты (как, например, было с налогом с продаж, за который депутаты проголосовали-таки с одиннадцатого раза). Либо, сославшись на экстремальность финансовой ситуации, встать над законом.
Попытка пойти по первому пути успехом не увенчалась. Не помог даже приезд в Думу Кириенко, который 17 июля, в последний день работы парламента, внес беспрецедентный законопроект о наделении исполнительной власти правом изменять налоговые ставки. И честно предупредил депутатов о намерении проводить антикризисную программу правительственными актами. Парламентарии угрозу проигнорировали и завершили сессию, неопределенно пообещав снова собраться в середине августа. Молодому премьеру осталось одно — перейти от угроз к делу.
Сразу скажем: действия правительства и президента абсолютно незаконны. По закону "Об основах налоговой системы в РФ" (статьи 18 и 19) органы государственной власти всех уровней не имеют права ни вводить новые, не предусмотренные законодательством РФ налоги и отчисления, ни повышать существующие. Все параметры налогов (ставки, объекты налогообложения, плательщики и порядок зачисления в бюджеты различных уровней) регулируются только законами. Относительно недавно это подтвердил и Конституционный суд, отметив в пункте 4 постановления от 21 марта 1997 года, что не только перечень федеральных налогов и сборов, но и "все элементы налоговых обязательств" вправе устанавливать только законодатель и только в соответствии с Конституцией.
Правительство, которому все это, разумеется, прекрасно известно, попыталось обойти закон и придать своим актам видимость легитимности. Результат оказался неубедительным.

Плата за землю
Указ "Об индексации ставок земельного налога", изданный взамен отклоненных Думой соответствующих законопроектов, отличается от них только названием. С 1 августа ставки земельного налога, действовавшие в 1997 году, будут применяться с повышающим коэффициентом 4. Налог на неиспользуемые и используемые не по назначению земли придется платить в двойном размере (подробнее см. Ъ #21 от 9 июня). В сумме это обещает консолидированному бюджету, видимо, столько же, сколько могли дать отвергнутые парламентом законопроекты,— 32,2 млрд рублей.
Под действие указа подпадают все категории земельных участков. Так что платить в четыре раза больше будут и предприятия, и дачники. Что касается штрафных санкций за неправильное использование земли, то они грозят в первую очередь фермерам, у которых не хватает средств на быстрое освоение всего надела, и владельцам приусадебных ("прикоттеджных") участков, выделенных из сельхозугодий совхозов и колхозов (ведь эти земли не возделываются, а значит, используются не по назначению).
Указ не случайно называет повышение земельного налога "индексацией". Речь будто бы идет вовсе не об увеличении ставки платежей, а просто об учете инфляции при их исчислении. Дело в том, что базовые ставки налога в законе "О плате за землю" даны не в процентах, а в рублях, и в период быстрого роста цен правительство несколько раз устанавливало к ним повышающие коэффициенты. Но уже в 1997 году такой коэффициент был утвержден не постановлением, а законом о федеральном бюджете-97. То есть повышение налога впервые произошло в соответствии с законом "Об основах налоговой системы".
Получается, теперь правительство вернулось к прежней незаконной практике. Не говоря уже о том, что на фоне нынешней более чем скромной инфляции (несколько процентов в год) четырехкратная "индексация" выглядит просто нелепо. Кстати, именно поэтому в бюджете-98 повышающий коэффициент для платы за землю отсутствует. Словом, никакая это не индексация, а обычное повышение налога — проведенное в обход закона.

Налог на добавленную стоимость
Не лучше обстоит дело и с постановлением "Об особенностях уплаты налога на добавленную стоимость". Оно представляет собой смягченный вариант отклоненного Думой законопроекта о введении уплаты НДС по отгрузке (бюджетный эффект — 8,4 млрд рублей). Впрочем, смягченный весьма относительно. Согласно постановлению, НДС будет начисляться не позднее чем через два месяца после отгрузки товара. Таким образом, продавцы хотя и получили двухмесячную отсрочку, но платить налог им все равно придется вне зависимости от того, сумели они выбить из покупателя деньги или нет.
Чтобы придать постановлению видимость законности, исполнительная власть снова пошла на хитрость. В указе о плате за землю повышение налога названо "индексацией". В постановлении правительство вводит даты "начисления" налога, о которых в действующем законе "О налоге на добавленную стоимость" не сказано ничего. При этом установленные законом сроки уплаты НДС сохраняются, так что тот вроде бы и не нарушается. На самом деле это не более чем словесная эквилибристика. Закон об НДС четко устанавливает порядок уплаты налога: не позднее 20 числа месяца, следующего за поступлением денег на счет продавца. Правительство же увязало дату платежа не с получением денег, а с "начислением" налога. Которое фактически будет происходить по отгрузке.
С постановлениями "О товарах для детей, по которым применяется ставка НДС в размере 10%" и "О продовольственных товарах, по которым применяется ставка НДС в размере 10%" правительству повезло несколько больше. Право утверждать перечни детских и продовольственных товаров, на которые распространяется льготная, 10-процентная ставка НДС, закон предоставляет правительству. И после того как Белому дому не удалось добиться отмены этой льготной ставки, он этим правом воспользовался, сократив льготные перечни до минимума.
Детских товаров в них осталось всего 17 видов, причем явно не самых важных для семейного бюджета: счетные палочки, кассы цифр и букв, тетради, обложки, альбомы для черчения, пластилин, пеналы, школьные дневники и т. д. Почти чудом уцелели подгузники, кроватки, матрасы и коляски. Все остальные детские товары теперь подорожают. Ведь не из своего же кармана продавец будет платить выросший до 20% НДС.
Продовольствие тоже вырастет в цене — за исключением попавших в льготный список хлеба, хлебобулочных изделий, молока, молочных продуктов, а также детского и диабетического питания.
Покупателям, по оценкам экспертов, все это обойдется примерно в 7 млрд рублей. По крайней мере, именно на такую сумму рассчитывает правительство.
Как мы уже сказали, постановления не противоречат закону об НДС. Но само их появление стало возможным только благодаря его непроработанности: установление ряда объектов налогообложения в нем вопреки закону "Об основах налоговой системы" отдано на откуп правительству. Тем не менее, поскольку такие изъяны не редкость в российских законах, постановления о повышении НДС на детские товары и продукты питания имеют высокие шансы на выживание.

Импортная пошлина
Постановление "О введении дополнительной импортной пошлины" обещает бюджету до конца года еще 5,8 млрд рублей. Их заплатят импортеры в виде специальной трехпроцентной пошлины.
Она вводится временно — до конца года. Но, как известно, в России нет ничего постояннее временных мер. Освобождены от спецпошлины только товары, ввозимые из стран--членов Таможенного союза — Белоруссии, Казахстана и Киргизии. Но доля этих государств в российском импорте незначительна. Основным внешнеторговым партнером России в СНГ является Украина: ее доля в российском импорте из стран Содружества превышает 40%. И она наверняка возмутится введением новой пошлины.
Естественно, импортеры переложат свои издержки на потребителей — цены подскочат. Причем не на 3%, а выше. Дело в том, что НДС на импорт после введения спецпошлины тоже в абсолютном измерении увеличится: его начисляют на сумму контрактной стоимости товара и всех таможенных сборов и платежей.
Надеяться на то, что подорожание импортных товаров повысит конкурентоспособность отечественных производителей, было бы слишком наивно. Даже для правительства. Вся российская практика свидетельствует о том, что отечественные товары просто догонят по ценам импортные.
Кстати, могут подорожать и бумажные СМИ. Российские периодические издания, печатающиеся за границей, с конца апреля всеми силами отбивались от таможенников, пытавшихся незаконно взять с них НДС. Тогда их усилия увенчались успехом. Теперь новая напасть — спецпошлина. В соответствии с международной конвенцией 1950 года импорт печатной продукции в Россию до сих пор пошлинами не облагался. Но постановление для нее никаких исключений не делает.
Что касается законности постановления, то на первый взгляд все в порядке. Формально оно вообще к налогам отношения не имеет: пошлины правительство вправе устанавливать самостоятельно. Но в действительности и здесь не все так просто. Потому что введенный правительством сбор пошлиной назвать никак нельзя.
Во-первых, законом "О таможенном тарифе" взимание двух таможенных пошлин на товар вообще не предусмотрено. А во-вторых, в дополнение к действующим таможенным пошлинам он предусматривает только три их вида: специальные, антидемпинговые и компенсационные. Последние два в данном случае отпадают по определению. Остаются специальные. По закону правительство может вводить их только в случаях ввоза в Россию товаров "в количестве или на условиях, наносящих ущерб или угрожающих нанесением ущерба" отечественным производителям аналогичных товаров. Или в ответ на дискриминационные меры по отношению к российским товарам. Закон специально оговаривает, что спецпошлины вводятся только после расследования каждого отдельного случая нанесения ущерба.
Трехпроцентная пошлина, установленная одним махом на все товары, конечно, специальной не является. По существу, она есть не что иное, как таможенный сбор, то есть разновидность налога. И введена может быть только федеральным законом.

Пенсионные взносы
Новые сборы с доходов граждан вводит постановление "О взимании страховых взносов и временного целевого сбора в Пенсионный Фонд РФ" (аналог отклоненного Думой "социального пакета"). Сбор составит 2% доходов. Причем речь идет не только о зарплате. В доход будут включены проценты по депозитам, страховые выплаты, деньги, вырученные от продажи жилья, и др.
Поскольку обычные, "безвременные" отчисления физических лиц в Пенсионный фонд — они составляют 1% — никто, естественно, отменять не собирается, суммарная ставка вырастает до 3%.
Но если бы только ставка! Налогооблагаемая база тоже расширяется. Постановление дополняет перечень видов и форм доходов, с которых выплачиваются страховые взносы. Отныне их возьмут с любых доходов, полученных в денежной и натуральной форме, а также со всех "материальных и социальных благ и других выгод и льгот".
Не обойдены вниманием и работодатели. Им теперь придется делать отчисления во внебюджетные фонды со всех сумм, начисленных ими работникам, включая выплаты по гражданским и авторским договорам, а также в натуральной форме (их оценят в местных рыночных ценах).
Трудно сказать, способно ли государство в действительности взять эти деньги: огромная налоговая нагрузка на фонд оплаты труда заставляет работодателей много лет подряд заниматься поиском законных путей выплаты "черной" зарплаты. Они слишком поднаторели в этом, чтобы испугаться абсолютно незаконного постановления правительства. Тем не менее Белый дом рассчитывает как минимум на 14 млрд рублей.

Валютный сбор
Юридическая уязвимость принятых налоговых актов не смущает кабинет Кириенко. Действительно, главного правительство уже добилось: МВФ дал зеленый свет стабилизационному кредиту, хотя его первый транш и будет несколько урезан. Но невозмутимость, с которой премьер в прошлый вторник заявил о готовности защищать законность своих актов в Конституционном суде, объясняется вовсе не эйфорией от перспективы получить западную помощь. Ведь в случае поражения правительства в судебных инстанциях (а его вероятность весьма велика) международные кредиторы могут и пересмотреть свое решение.
Логика действий правительства другая. Оно вовсе не стремится вступить в схватку с законодателями и налогоплательщиками в Конституционном суде. Принятие "надзаконных" актов — это своего рода психическая атака на Думу. Правительство не оставляет надежды, что ему удастся превратить хотя бы часть своих проектов в законы. Сделав первый залп по законодателям, Белый дом не без умысла допустил утечку информации о том, каким будет второй. Правительство подготовило новую серию из шести налоговых указов и постановлений.
Важнейшим из них является постановление "О сборе с операций по покупке денежных знаков и платежных документов в иностранной валюте". С 1 августа всем покупателям безналичной валюты придется уплатить сбор в 0,4% суммы сделки. В первую очередь это коснется импортеров, но, разумеется, не только их. Пострадают банки, страховые компании, вообще частный российский бизнес, который, как известно, значительную часть операций ведет именно в долларах.
Кроме того, правительство собирается значительно урезать льготы граждан по подоходному налогу. Предполагается в пять раз — с 418 до 84 тыс. рублей — сократить предельный вычет из налогооблагаемого дохода при продаже жилья и в два раза — с 84 до 42 тыс. рублей — при продаже прочего имущества.
Еще одно готовое к подписанию постановление предусматривает, что экспортерам будут возвращать не 100% НДС, а не более 75%.
Большинство этих актов исполнительной власти не в ладах с законом так же, как и уже подписанные. Но в случае несговорчивости депутатов они будут введены в бой. Правительство вновь выиграет дополнительное время: ведь Конституционный суд до октября на каникулах и, стало быть, объявить новые налоги незаконными не сможет. А до того постановления и указы будут приносить деньги бюджету.
Пусть даже гораздо меньше, чем рассчитывает правительство. Пока антикризисная программа действует, МВФ не бросит его в беде.

Судебные расходы
Если дело дойдет до оспаривания незаконных налогов в судебных инстанциях, может сыграть свою роль неожиданное изменение в отношениях правительства и судов. Рассмотрев запрос Верховного суда (ВС), Конституционный суд (КС) 17 июля признал неконституционной часть 2 статьи 102 закона "О федеральном бюджете на 1998 год", чем лишил правительство права сокращать финансирование российской судебной системы. Суд признал, что помимо Конституции правительство нарушило закон "О судебной системе РФ", согласно которому финансирование всех судов указывается отдельными строками в федеральном бюджете, а размер бюджетных ассигнований в текущем году или на очередной финансовый год может быть уменьшен только с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей России.
Правительству, которое уже успело сократить расходы на суды на 26%, придется теперь выплатить им все положенные в этом году по бюджету 4,5 млрд рублей. Правда, даже этого судам, по утверждению руководства ВС, не хватит, чтобы полностью расплатиться хотя бы по долгам за электроэнергию и связь. И все же практическую пользу из решения КС судьи извлекут: по утверждению председателя Верховного суда Вячеслава Лебедева, оно предотвратило казавшиеся неизбежными массовые сокращения судейских чиновников.
Деньги из бюджета выделить придется. Это решение, как и все постановления КС, окончательное и обжалованию не подлежит. И Кириенко выгодно будет его выполнить. Хотя бы потому, что судьба его пакета указов и постановлений скоро будет зависеть именно от судей. Последние, в свою очередь, непосредственно заинтересованы в повышении налогов: ведь оно увеличивает их шансы получить деньги из казны. А союзы, основанные на взаимном интересе, как известно, самые прочные.

ВЛАДИМИР СТУПИН

Правительство не имеет права менять налоги. Его попытка придать своим действиям видимость законности выглядит крайне неубедительно

Назвав повышение земельного налога "индексацией", а новый, драконовский порядок уплаты НДС "особенностями" его "начисления", правительство никого не ввело в заблуждение

Принятие "надзаконных" актов — психическая атака на Думу. Белый дом не оставляет надежды, что та согласится продолжить обсуждение налогового пакета

Постановления и указы будут приносить бюджету незаконный доход до тех пор, пока их не отменит Конституционный суд. А у него до октября каникулы

Журнал "Коммерсантъ Власть" №28 от 28.07.1998, стр. 60

Документы – Власть – Коммерсантъ