Иван Иванович Контраоллов. Трагедия не только муниципального масштаба

Трагедия не только муниципального масштаба
Иван Иванович Контраоллов

Дата публикации: 30 Марта 2000

26 марта сего года должны были состояться выборы депутатов муниципальных советов в 93 муниципальных образованиях Санкт-Петербурга - просто потому, что истек срок их полномочий. Правда, у подавляющего большинства они закончились еще в феврале, но с целью экономии бюджетных средств, из-за отсутствия у муниципалов опыта проведения выборов, а также для повышения легитимности избираемых за счет увеличения явки избирателей - локальные выборы совместили с президентскими.

Однако фактически муниципальные советы оказались избраны в полном составе только в 19 муниципальных образованиях, а еще в трех они были избраны в правомочных составах.

В остальных же победу одержал виртуальный кандидат "Против всех".

Воскресные выборы почти полностью повторили картину сентября 1998 года, когда удалось избрать легитимные муниципальные советы лишь в 32 округах из 111. Правда, тогда выборы сорвались в большинстве округов из-за низкой явки избирателей.

Теперь же, наоборот, явка на президентские, а значит, и на муниципальные выборы превысила все ожидания.

Почему же люди голосовали чаще всего против всех кандидатов?

Многие, вероятно, не разобрались до конца в системе многомандатных округов и, не утруждая себя подробным изучением кандидатских фамилий в бюллетене, больше напоминающем если не простыню, то уж средних размеров полотенце (доходило до 40 претендентов на избирательный округ), предпочитали делать отметку в самом последнем квадратике. Тем более, если лично не знали никого из претендентов на депутатские мандаты.

Желавшие же хотя бы на избирательных участках познакомится с биографиями кандидатов в муниципальные депутаты, чаще всего имели возможность лицезреть на колоссальных плакатах лишь набор мелких фотографий совершенно незнакомых людей всего с несколькими строчками типа "родился/женился/работаю".

Но совершенно очевидно, что значительная часть избирателей просто выразила свое негативное отношение к органам местного самоуправления (МСУ) в тех округах, где за минувшие два года муниципальная власть ничем примечательным себя не проявила.

В целом предварительные итоги местных выборов показывают, что они состоялись там, где избиратели исторически ощущают себя жителями конкретной территории. А также там, где МСУ строились как представительные органы местной власти при уже созданных администрациях, а не начинались с "чистого листа" - муниципалы, часто не имевшие никакого опыта созидательной деятельности, должны были из ничего создать в том числе профессиональные органы исполнительной власти.

Это, например, Сестрорецк, Парголово, Левашово, Усть-Ижора, Комарово, Репино, Стрельна, Смолячково, Серово, Ушково и т.д., т.е. - города-сателлиты Санкт-Петербурга или же поселки.

Весьма показательным явилось то, что непосредственно в городской черте Петербурга легитимные советы избраны всего лишь в трех (!) муниципальных округах - в 31-м округе Кировского района, в 42-м округе Красносельского района и в 49-м Невского района.

Возникшая в результате провала выборов ситуация повергла весь город, особенно его властные городские структуры, отвечающие за становление полноценного самоуправления и общую устойчивость конструкции власти, в шоковое состояние. Власти растеряны, и единственное, что пока сделали, - попытались перекрыть информационные каналы. Вследствие того, что болезни "муниципализации по-питерски" оказались слишком запущенными, а законодательство - крайне несовершенным, да и ситуация слишком уж одиозной, однозначного решения проблемы выхода из глубочайшего кризиса муниципальной власти на настоящий момент времени не существует.

Дело осложняется еще и тем, что карта провала муниципальной политики в Санкт-Петербурге становится теперь, без сомнения, не только козырной, но и решающей на предстоящих вскоре губернаторских выборах, которые и без того обещают быть крайне жесткими.

Итак, даже без глубокого анализа возможных последствий проявившегося глубочайшего кризиса власти и вечно-российского "кто виноват" и "что делать с теми, кто виноват", сразу остро встает необходимость решения весьма важных вопросов.

Итак, во-первых, не совсем пока понятно, кто будет осуществлять функции МСУ в тех округах, где не удалось избрать полномочные советы, в переходный до дополнительных или повторных выборов период. В этих муниципальных образованиях необходимо проведение довыборов по незамещенным мандатам в отдельных округах. Еще в 42 муниципальных образованиях было избрано такое количество кандидатов, которое явно недостаточно для работы муниципальных советов в нормальном режиме (элементарно нельзя принимать решения из-за отсутствия обусловленного законодательством кворума).

В 23 муниципалитетах выборы не состоялись вообще. (Сведения даны без учета информации по Приморскому административному району.)

Таким образом, сложилась ситуация, когда на территории Санкт-Петербурга необходимо проведение повторных и дополнительных выборов. В соответствии с п.5 статьи 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации" от 19.09.97 #124-ФЗ (в редакции от 30 марта 1999 года) в муниципальных образованиях, выборы в которых признаны несостоявшимися, проводятся повторные выборы. В таком случае избирательная кампания проводится не позднее, чем через шесть месяцев со дня первоначальных выборов (т.е. в нашей ситуации - не позднее, чем до 26 сентября 2000 года).

Закон Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге" от 08.07.97 #120-38 предусматривает, что в случае признания выборов недействительными или несостоявшимися муниципальная избирательная комиссия назначает повторные выборы. Повторные выборы включают в себя повторное выдвижение, регистрацию кандидатов, проведение голосования и другие процедуры, определенные настоящим Законом Санкт-Петербурга.

В ряде муниципальных образований необходимо проведение дополнительных выборов, так как в них только часть кандидатов получили меньше голосов избирателей, чем было подано против всех.

Исходя из этого, следует принципиально решить вопрос о сроках возможного проведения выборов.

Еще одна существенная проблема, требующая незамедлительного решения, - это проблема, связанная с деятельностью избирательных комиссий муниципальных образований, так как сроки полномочий ныне действующих избирательных комиссий муниципальных образований определялись Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации" (точнее - утверждаемом им Временным положением) и Законом Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге в 1998 году" и заканчивались одновременно со сроками полномочий депутатов муниципальных советов.

В настоящее время особо актуальным становится круг вопросов, связанных с так называемым переходным периодом, т.е. периодом, когда формально муниципальные советы прежнего созыва закончили свои полномочия, а представительные органы местного самоуправления нового состава не избраны.

Действующее законодательство не позволяет однозначно разрешить сложившуюся ситуацию.

С одной стороны, в соответствии с п.3 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 #154-ФЗ полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. Аналогичную норму содержит п.2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 23.06.97 #111-35. А именно: со дня начала работы муниципального совета нового созыва (первого заседания) прекращаются полномочия муниципального совета предыдущего созыва.

Однако применение данного положения, очевидно, предусматривает нормальное развитие событий, а не то экстраординарное положение дел, которое сложилось на сегодняшний день.

Поскольку срок полномочий органов местного самоуправления истек, то их продление допускается только в целях совмещения с выборами федеральных государственных органов исполнительной власти либо органов государственной власти субъектов Российской Федерации, причем единовременно и не более чем на девять месяцев. Таким образом, после проведения 26 марта 2000 года выборов депутатов муниципальных советов в 93 муниципальных образованиях срок полномочий муниципальных советов прежнего состава фактически истек.

Далеко не во всех муниципальных образованиях сформированы и действуют исполнительные органы местного самоуправления - местные администрации со всеми необходимыми атрибутами (статус юридического лица, отдельный счет и т.п.). Причем в отдельных муниципальных образованиях, уставы которых однозначно определяли полное разделение представительной и исполнительной ветвей власти, исполнительные органы власти так и не были созданы.

Существование местных администраций в связи с возникшей ситуацией становится особо важным в 48 муниципальных образованиях ввиду неизбрания или избрания представительных органов в нелегитимном составе.

В остальных 23 муниципальных образованиях требуется анализ практического наличия и уровня компетенции созданных исполнительных органов.

Самая же тяжелая ситуация с точки зрения возможных последствий, в том числе правовых, складывается там, где наряду с провалом новых выборов в противоречие уставам так и не были созданы исполнительные административные структуры.

Если в тех муниципальных образованиях, депутаты в которых не были избраны вообще, можно сделать попытку пролонгировать деятельность муниципальных советов прошлого созыва, то еще больший круг проблем возникает в тех муниципальных образованиях (их более 40), где избраны депутаты, но в количестве, которое не является достаточным для осуществления легитимной деятельности.

Вследствие несовершенства законодательной базы и запущенности ситуации с МСУ в Санкт-Петербурге (по сути, произошедшее - не что иное, как полный крах политики "муниципализации по-питерски"), крайне насущными становятся следующие первоочередные вопросы, остающиеся пока без ответа:

а) Каким образом осуществляются функции представительных органов местного самоуправления в случае, если они не избраны или избраны в ненадлежащем составе?

б) Кто осуществляет исполнение местного бюджета в этих ситуациях?

в) Каким образом реализуются функции органов опеки и попечительства? (Причем невозможность в рамках действующего законодательства подписывать распорядительные документы является аргументом против временного возвращения данной функции в ведение территориальных управлений административных районов.)

г) Каковы сроки полномочий глав муниципальных образований (в каждом конкретном случае), если учесть, что в ряде муниципальных образований на них возлагаются функция распорядителей финансовых средств?

д) Вопрос объединения сроков дополнительных и повторных выборов. Финансирование проведения этих избирательных кампаний.

ж) Каким образом в целях недопущения нецелевого расходования средств местных бюджетов обеспечить их сохранность на соответствующих счетах? Аналогично - как обеспечить меры по сохранности имущества МО?

з) Определение на переходный период порядка управления собственностью и иных полномочий в тех муниципальных образованиях, где в противоречие уставам депутатский корпус так и не создал исполнительные органы местной власти.

е) Каким образом и за чей счет обеспечить финансирование новых выборов или довыборов.

От того, кем, как и будут ли решены эти вопросы, во многом будет зависеть судьба губернаторских выборов в Санкт-Петербурге.

Согласно имеющейся информации, внезапное появление 28 марта в Москве питерского губернатора Яковлева и его сверхсрочные переговоры с Путиным вызваны именно провалом муниципальной политики в Санкт-Петербурге.