Original Material
Без «знака качества»
МВФ сдержанно хвалит правительство и критикует ЦБ
Утвердив в первом чтении проект бюджета на 2001 год, депутаты поддались не только на уверения правительства в точности основных бюджетных параметров, но и, сами того не зная, на рекомендации Международного валютного фонда.В ежегодном докладе о российской экономической политике, подготовленном сотрудниками Фонда еще в конце июля и утвержденном его Советом директоров 15 сентября, говорится: «Было бы серьезной ошибкой ограничить возможности выбора в политике, приняв крупные дополнительные обязательства по расходам, учитывая неопределенность среднесрочной перспективы и отсутствие более полной оценки затрат на проведение планируемых реформ. Более крупный профицит способствовал бы снижению процентных ставок и тем самым компенсировал бы тенденцию к повышению процентных ставок из-за стерилизации иностранной валюты».
Ежегодный доклад об экономической политике страны-клиента готовится МВФ в соответствии с IV статьей Устава («Обязательства в отношении валютного режима») и публикуется только с предварительного согласия правительства данной страны. В этом году Россия впервые дала такое согласие. По всей видимости, недостаточное знание российскими чиновниками процедур Фонда в этой сфере привело к тому, что история публикации доклада приобрела черты детектива: сразу после завершения его подготовки в конце июля в Москве заявили, что до публикации остались считанные дни.
На самом же деле доклад мог увидеть свет лишь после его обсуждения Советом директоров Фонда 15 сентября и внесения возможных корректировок по итогам заседания. Однако уже после утверждения доклада Советом директоров в МВФ поступило письмо от первого зампреда Центробанка Татьяны Парамоновой, в котором она выражала несогласие с рядом сделанных в докладе оценок и трактовок российской экономической политики. По правилам Фонда в этой ситуации требовалось провести еще один раунд консультаций специалистов МВФ с российскими властями, после чего снова вынести доклад на рассмотрение Совета директоров. Иными словами, скандал. Скандала тем не менее не случилось. По информации газеты «Время новостей», во время сессии МВФ и Всемирного банка в Праге представители Банка России отозвали свои претензии к докладу, дав тем самым окончательное согласие на его публикацию. По нашим сведениям, доклад должен появиться на интернет-сайте МВФ на этой неделе.
Однако сегодня газета «Время новостей» уже может познакомить своих читателей с оценками российской экономической политики, которые содержатся в докладе МВФ, оказавшемся в нашем распоряжении.
Специалисты МВФ отмечают, что за прошедший год в России наблюдался «существенный рост производства при значительной степени финансовой стабильности», чему способствовали не только благоприятные внешние условия, но и обоснованная макроэкономическая политика властей: «Поскольку правительство не только использовало для пополнения бюджета часть непредвиденных доходов, полученных в энергетическом секторе, но и проявило большую настойчивость, добиваясь выполнения налогоплательщиками требований налогового законодательства, представляется, что укрепление бюджета может оказаться устойчивым и при несколько менее благоприятных внешних условиях». В то же время «многие из глубоких структурных проблем, которые вызвали кризис 1998 года, еще не решены, вследствие чего недавние достижения могут быть подорваны в случае серьезного ухудшения внешних условий».
Наиболее жесткая критика касается политики Центрального банка, в частности, его действий по стерилизации избыточной рублевой массы и реструктуризации банковской системы. «Перенос издержек стерилизации на коммерческие банки путем дальнейшего повышения норм обязательных резервов, по которым не начисляются проценты, лишь усугубляет и без того сложное положение многих банков. В целях укрепления способности ЦБР управлять резервными деньгами посредством рыночных инструментов правительству следует не откладывать более решения, которые бы позволили ЦБР начать выпуск облигаций, необходимых для проведения операций на открытом рынке», -- говорится в докладе. Кроме того, как считают эксперты Фонда, «вопрос о том, кто -- ЦБР или правительство -- должен нести затраты по стерилизации, отвлекает денежно-кредитную политику от контроля над инфляцией как главной цели».
Несогласованность действий Центробанка и правительства приводит МВФ к серьезным выводам, касающимся будущего российского ЦБ: «Следует проанализировать финансовое положение ЦБР и в случае необходимости провести его рекапитализацию. Однако любая такая рекапитализация должна сопровождаться повышением прозрачности и подотчетности ЦБР, включая прекращение функций, не свойственных Центральному банку, таких как владение дочерними компаниями, занимающимися коммерческой банковской деятельностью».
«Неутешительным» назван в докладе ход реструктуризации банков: «Более решительные меры со стороны властей могли бы предотвратить некоторые случаи расхищения активов, которые имели место в период после кризиса». Кроме того, как полагают эксперты Фонда, «процесс государственного вмешательства и реализации активов крупных неплатежеспособных банков шел медленно, и процедура банкротства, по-видимому, использовалась скорее для стимулирования реструктуризации банков, чем для их ликвидации».
Общий ход структурных реформ, говорится в докладе, «вызывает разочарование». Тем не менее эксперты Фонда дипломатично не указывают правительству, что оно недостаточно активно использует выгоды от фантастически благоприятной политической и внешнеэкономической ситуации: «Ключевая задача для властей состоит в том, чтобы использовать набранный темп (имеется в виду налоговая реформа. -- Ред.) и сильный мандат, обусловленный крупной победой президента Путина на выборах -- и значительным улучшением их отношений с Думой, -- для обеспечения безотлагательного выполнения некоторых из наиболее сложных в политическом плане элементов их программы реформ».
Говорится в докладе и о возможностях заключения нового соглашения России с Фондом. «Новая программа, которая могла бы быть поддержана Фондом, должна включать действенные безотлагательные меры» в налогово-бюджетной сфере, реструктуризации банков, сокращении бартерных операций и накопления неплатежей и в «повышении качества управления в ключевых организациях, определяющих экономическую политику». Кроме того, остаются актуальными и условия действующего соглашения о кредите stand-by, которые Россия должна была выполнить по состоянию на декабрь прошлого года.
При этом речь не идет о выделении кредитов. По информации газеты «Время новостей», на переговорах с российскими чиновниками в Праге исполнительный вице-президент Фонда Стэнли Фишер и глава Второго европейского департамента МВФ Джон Одлинг-Сми вполне четко заявили: в нынешней экономической ситуации Россия может рассчитывать только на «кредит предосторожности» (precautionary arrangement). Этот вид поддержки подразумевает выделение средств только в случае резких разрывов в платежном балансе, которых в обозримом будущем у России не предвидится. В пятницу на российско-американском инвестиционном форуме в Бостоне Стэнли Фишер уже публично заявил о том, что новая программа, возможно, не будет предусматривать немедленного выделения средств России, но будет сигналом Фонда об одобрении экономической политики российского правительства.
При этом в Праге чиновники МВФ дали понять, что и в рамках «кредита предосторожности» Фонд будет твердо настаивать на выполнении таких мер, как либерализация нефтяного экспорта, принятие пакета банковских законов, реформа Сбербанка и т.д.
В такой ситуации не стоит исключать, что правительство, взвесив все плюсы и минусы достижения соглашения с МВФ, откажется от него вовсе. Ведь получение «знака качества» в виде соглашения с Фондом сулит весьма призрачную надежду на получение его кредитов (проект бюджета-2001 предусматривает получение 1,7 млрд долл.) и открывает правительству дорогу к переговорам с Парижским клубом о не менее призрачной реструктуризации советского долга и структурному займу Всемирного банка (800 млн долл.). При этом власти будут должны твердо придерживаться всех согласованных условий под угрозой потери «знака качества», не имея маневра в использовании своего интеллектуального и политического ресурса. Например, начать реформирование таможни и естественных монополий, отложив на время принятие банковских законов. В то же время отказ от заключения соглашения можно будет оправдать тем, что платежный баланс России стабилен, и она не нуждается в финансировании Фонда.
Переговоры об условиях нового соглашения начнутся в ноябре: на этот месяц предварительно назначен приезд миссии Фонда в Москву. И, несмотря на стабильную финансовую ситуацию и наличие либеральной экономической программы, это, видимо, будут самые трудные переговоры между Россией и МВФ за всю историю их отношений.