Журнал "Коммерсантъ Власть"

20.09.2004, 00:00

Намерение Владимира Путина укрепить вертикаль власти многие расценили как угрозу демократии и усиление развития в страны авторитарных тенденций. Ведущие эксперты Института открытой экономики Андрей Кунов и Алексей Ситников попытались разобраться, существует ли связь между концентрацией власти в руках президента и поступательным развитием общества.

Чтобы ответить на вопрос о том, к чему ближе современная Россия — к диктаторскому режиму или полноценному демократическому государству, нужно прежде всего оценить объем полномочий и ограничений власти президента.
Сторонники расширения власти президента утверждают, что его нынешние полномочия не позволяют эффективно выполнять стоящие перед ним исторические задачи. Популярный президент, избранный на основе общенародного волеизъявления, является гарантом реализации интересов всего общества, и чем больше у него возможностей, тем лучше — даже если для этого нужно изменить Конституцию. История развитых демократий знает подобные примеры. В США для преодоления последствий Великой депрессии 1930-х годов была внесена поправка в конституцию, позволившая Рузвельту остаться президентом на третий и четвертый сроки. Французы в период послевоенной разрухи увеличили срок президентского правления генерала де Голля до семи лет.
Оппозиция выступает за ограничение власти президента. Об этом говорят не только коммунисты, но и многие либералы, которые считают российскую систему суперпрезидентской. Они утверждают, что всесильный президент — это угроза стабильному развитию общества и государства.
Несмотря на десятилетнюю историю этой дискуссии, до сих пор не прозвучал ответ на простой вопрос: сколько же власти у российского президента? Насколько ее больше или меньше по сравнению с лидерами других стран?
Конституционные полномочия президента можно разделить на законодательные и исполнительные. Первые определяют, насколько президент способен самостоятельно формировать законодательную базу страны. Одними из основных здесь являются права: а) издавать указы; б) налагать вето на одобренные Думой законы; в) инициировать референдумы. Исполнительные полномочия определяют, насколько президент способен контролировать деятельность правительства. К таковым относятся права: а) формировать кабинет; б) отправлять его в отставку; в) пренебрегать парламентским вотумом недоверия кабинету; г) распускать парламент.
Чем больше у президента всех этих прав, тем более сильным он является по отношению к другим ветвям власти и политическим субъектам. Насколько велики эти полномочия? Рассмотрим каждое из них по порядку.

Право издавать указы
Президент России обладает здесь значительной властью. Статья 90 Конституции гласит, что "президент издает указы и распоряжения", которые "не должны противоречить Конституции и федеральным законам". То есть указная власть нашего президента шире, чем у большинства западных лидеров, но уже, чем у лидеров восточных режимов (см. рис. 1).
За два срока Борис Ельцин подписал 5289 указов, многие из которых заполняли пустоты в законодательстве. Это объяснялось необходимостью придать экономическим реформам статус законности, несмотря на противодействие со стороны оппозиционного парламента. Однако краткие указы оставляли бюрократам огромное поле для действий по собственному усмотрению. Как результат — "реформы по указу" оказались одинаково неэффективными и непопулярными.
Владимир Путин начиная с января 2000 года подписал 4141 указ. Но его указы не несли радикальных изменений и часто касались административно-кадровых вопросов. С помощью указной власти Путин смог значительно укрепить вертикаль власти на региональном и федеральном уровнях. Вместе с тем большинство реформ было проведено в виде законов благодаря поддержке пропрезидентских сил в Госдуме.

Право вето
В большинстве стран президенты имеют право налагать вето на законы, принимаемые парламентом. Общенациональный характер мандата президента обеспечивает его в глазах избирателей равной (если не более высокой) легитимностью по сравнению с парламентом, чьи депутаты представляют лишь локальные интересы. А право вето позволяет президенту блокировать те законы, которые, по его мнению, не отвечают широким интересам избирателей либо просто противоречат другим законам. В большинстве стран вето президента может быть преодолено 2/3 голосов парламентариев, но в некоторых случаях для преодоления вето достаточно и простого большинства.
Ельцин очень активно пользовался правом вето, блокируя попытки оппозиционной Думы принять законы, которые шли вразрез с его видением курса реформ либо противоречили Конституции (см. рис. 2). Путин пользовался этим правом значительно реже. Несмотря на процессуальную трудность преодоления вето президента, российскому парламенту это нередко удавалось. К примеру, за последние восемь лет (второй срок Ельцина и первый срок Путина) президенты использовали право вето 309 раз, и в 38% случаев оно было преодолено Госдумой. Путин использовал право вето 36 раз, а его предшественник сказал свое "нет" 273 законам. Для сравнения: американский президент отклонил за тот же срок всего 24 закона, четыре из которых конгресс смог отстоять.

Право назначать референдум
Президенты прибегают к референдуму, как правило, для того, чтобы подтвердить свой общенациональный мандат или провести закон, который не проходит через парламент. Со своей стороны, и парламент обычно использует референдум в пику исполнительной власти. Так как решения референдума не могут быть оспорены или отменены, очень важно, кто обладает правом спрашивать мнение народа. Всего в России прошло три федеральных референдума. Первые два — о сохранении СССР (март 1991 года) и о доверии президенту Ельцину (апрель 1993-го) — носили в целом консультативный характер, их результат ни к чему не обязывал, так как не был оформлен законодательно. Третий — о проекте новой Конституции РФ — состоялся 12 декабря 1993 года, и на нем большинство избирателей одобрили новый Основной закон.
Право президента объявлять референдум есть далеко не во всех президентских режимах. Единственным демократическим государством, где президент имеет неограниченную возможность проводить референдумы, является Шри-Ланка. Из стран постсоветского блока максимальным правом самостоятельно инициировать референдум обладает румынский президент. С другой стороны, президент США такого права не имеет совсем, а во Франции решение о проведении референдума принимается совместно президентом и правительством или же с одобрения 2/3 депутатов парламента.
В России после принятия в 1995 году конституционного закона "О референдуме" президент потерял право единолично назначать плебисцит. Теперь инициатива проведения всероссийского референдума принадлежит группе граждан, собравших в поддержку этой идеи 2 млн подписей избирателей, или же Конституционному собранию в случае подготовки им новой Конституции. При этом проведение референдумов запрещено в период общероссийских избирательных кампаний. С одной стороны, это ограничение способствует уменьшению популизма со стороны власти; с другой — сложность организации референдума сужает возможность избирателей для прямого волеизъявления по тем вопросам, по которым президент и парламент не могут найти общего решения.

Рис.2, Рис.3, Рис.4
Формирование и отставка правительства
Право назначать премьер-министра и членов правительства является одной из главных прерогатив президента. Во многих странах Латинской Америки конституция позволяет президенту формировать правительство без консультаций с парламентом (Бразилия, Колумбия, Эквадор, Гватемала). Более распространен метод формирования кабинета главой государства с одобрения парламента. Например, в США президент сам является главой кабинета, но все ключевые министры проходят процедуру слушаний в конгрессе. В России президент выдвигает кандидатуру премьера, которая утверждается Думой, а министры назначаются указами президента по представлению премьера. Проблем с формированием правительства у президентов России не было, за исключением двух случаев: еще при "старом режиме" съезд народных депутатов отказался утверждать премьером Егора Гайдара, а после кризиса 1998 года Дума дважды завернула внесенную Ельциным кандидатуру Виктора Черномырдина.
Более разнообразна история правительственных отставок. Президент Ельцин активно увольнял премьеров для усиления собственных позиций. Так, с мая 1998-го по август 1999 года он отправил в отставку четырех премьер-министров. Путин пока воспользовался этим правом лишь однажды, когда накануне президентских выборов-2004 отставил правительство Михаила Касьянова.
Право президента отправлять кабинет в отставку широко распространено среди президентских режимов. В большинстве стран, за исключением Австрии, Болгарии, Финляндии, Исландии, Ирландии и Румынии, президент может распускать правительство без объяснения причин. Во Франции, сходство с которой часто приписывают России, президент не имеет права распустить кабинет без заявления со стороны главы правительства.
В России президент обладает неограниченным правом отправлять правительство в отставку. При этом указам об отставке как в ельцинские времена, так и при Путине не предшествовали ни открытые для общественности дискуссии, ни обсуждение в парламенте. По сути, решение Путина отправить правительство Касьянова в отставку носило все тот же царственный характер и было мотивировано лишь личным мнением самого президента и его близкого окружения.

Вотум недоверия правительству и право роспуска парламента
Президентская власть над правительством уравновешивается парламентской, если парламент может выразить кабинету недоверие. Если парламент обладает широкими правами по вынесению вотума недоверия, президент теряет полноту контроля над кабинетом. Если конституция позволяет президенту ограничить возможность парламента отправлять правительство в отставку, баланс сил меняется в пользу главы государства.
Согласно статье 117 Конституции РФ, Госдума может отправить правительство в отставку путем двукратного выражения ему недоверия в течение трех месяцев. В таком случае президент должен либо объявить об отставке правительства, либо распустить Госдуму. Опасность последнего исхода является очевидным сдерживающим фактором в стремлении депутатов устрашить членов правительства вотумом недоверия.
Трактовка права распускать парламент неоднозначна. Одновременная и равная легитимность президента и парламента способна привести к конституционному тупику в случае противостояния ветвей власти. Для стабилизации ситуации во многих странах существуют ограничения на использование президентом права роспуска парламента. Лишь в Аргентине, Австрии, Парагвае, Финляндии и Шри-Ланке это право ничем не ограничено. В России президент имеет право распустить Госдуму в случае трехкратного отклонения депутатами кандидатуры премьера. Но если президент Ельцин неоднократно угрожал роспуском оппозиционной Думе, то у Путина, сторонники которого имеют в нижней палате конституционное большинство, повода для подобных угроз пока не возникало.

Границы власти
Если суммировать все полномочия президентов разных стран, президентство в России оказывается в опасной близости к режимам, судьба которых либо сложна, либо трагична. По объему президентских полномочий выше России стоят всего 14 режимов, и семь из них уже перестали существовать (см. рис. 3). Оставшиеся представлены странами бывшего СССР и Латинской Америки. По объему законодательных полномочий президент России превосходит своих коллег во Франции, Португалии, Колумбии и США. А те режимы, где президент обладает еще большей властью, чем в России, можно назвать или номинально демократическими, или авторитарными.
Если сравнить разные страны по объему власти президентов и уровню национального дохода, получается любопытная картина (см. рис. 4). Более богатые страны имеют, как правило, менее сильных президентов. Похоже, власть и богатство плохо уживаются вместе. Президент России в этой схеме находится где-то посередине.
Широкие полномочия российского президента, несомненно, заставляют задуматься многих западных инвесторов, желающих вложить свои капиталы в Россию. Недавно международное рейтинговое агентство Standard & Poor`s отказалось повышать корпоративные кредитные рейтинги российских компаний, ссылаясь на высокие "суверенные риски" России. По мнению агентства, российский бизнес слишком сильно зависит от действий политической власти, чьи непредсказуемые шаги значительно увеличивают риски инвестиций. Другими словами, инвесторы рассматривают всевластие президента как угрозу для стабильных и понятных правил игры.
Еще в 1887 году британский историк и политический мыслитель лорд Актон заметил, что "всякая власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно". Кладбище мировой истории усеяно тираническими режимами, которые канули в Лету из-за стремления их лидеров к неограниченной власти. Статистика подтверждает, что в сравнении с демократиями диктатуры имели более короткую жизнь.
Стабильность любой политической системы покоится на наличии кредита доверия, выдаваемого обществом власти. В отличие от слепой веры, возлагающей всю ответственность на личность, доверие предполагает разумные ожидания в отношении лидеров. Именно оно создает основной капитал, который в явных и неявных формах используется государством для финансирования своих нужд и долгов. А доверие, в свою очередь, воспроизводится только при наличии достоверной решимости со стороны власти к самоограничению и подотчетности в потреблении этого капитала. Власть доходит до своего предела в тот момент, когда перестает его чувствовать.
Парадокс тирании в том, что неограниченность власти порождает ее бессилие и в конечном итоге приводит к распаду самого правящего режима.

Журнал "Коммерсантъ Власть" №37 от 20.09.2004, стр. 28

Полномочный до чрезвычайности