Original Material
Самоопределение: между правом и реальной политикой
Хаотичный распад Советского Союза, цивилизованный «развод» чехов и словаков, кровопролитный развал Югославии -- цепь этих и некоторых других событий, по сути, перечеркнула торжественно провозглашенный в 1975 году в Хельсинки принцип нерушимости послевоенных границ в Европе. А международное признание новых государств узаконило изменения, будь то насильственные или мирные.
Нарушение территориальной целостности в Европе, каковы бы ни были причины тех или иных дезинтеграционных процессов, дало мощный импульс к самоутверждению (в том числе в крайних формах этносепаратизма) национальных меньшинств, проживающих в составе исторически сложившихся многонациональных государств. Самый серьезный толчок к переосмыслению реального соотношения понятий «территориальная целостность» и «национальное самоопределение» был дан драматическим поворотом событий в Косово в конце 1990-х годов и, главное, одномерной реакцией на это стран -- членов НАТО. Остается мало сомнений в том, что этот край, входящий в состав Сербии, но населенный преимущественно албанцами, близок к получению независимости из рук международного сообщества.
Вопрос, на который предстоит теперь ответить, звучит так: можно ли считать грядущую независимость Косово прецедентом при урегулировании других внутригосударственных конфликтов, в том числе в бывших советских республиках, или это лишь исключительный случай в международной практике?
На Западе категорично говорят: нет, нельзя. В России: да, можно. Развернутую аргументацию не дает пока ни та, ни другая сторона. Между тем из предмета академического спора в области международного права эта проблема превратилась во взрывоопасный фактор реальной политики. В первую очередь это касается нерешенных конфликтов вокруг т. н. непризнанных государств на постсоветском пространстве -- Приднестровья, Нагорного Карабаха, Абхазии и Южной Осетии.
Поискам универсальных подходов к развязке сложных межэтнических проблем последнего времени может помочь сравнительный анализ конфликтов вокруг Косово на территории бывшей Югославии и вокруг Абхазии и Южной Осетии на территории бывшего Советского Союза. При этом автор сознательно не затрагивает исторических аспектов. У каждого народа своя «правда», и решение подобных конфликтов на основе исторических аргументов невозможно по определению.
Путь Косово к независимости
Как составная часть бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославия, Косово имело статус автономной области, а затем и автономного края. По конституции 1974 года его полномочия были существенно расширены. Край получил право избирать собственный парламент, формировать правительство и конституционный суд, а также обрел полную культурную и даже экономическую автономию.
В очаг межэтнической и межконфессиональной напряженности Косово превращается только с конца 1980-х годов, когда по инициативе президента Слободана Милошевича центральная власть в Белграде взялась «исправлять ошибки» децентрализации. Сопротивление албанского большинства носило изначально политический гражданский характер, но постепенно перешло в форму вооруженной борьбы.
После ликвидации расширенной автономии края властные полномочия оказались в руках назначаемых из Белграда начальников округов, опиравшихся на сербские по этническому составу силовые структуры. Албанское население прибегло к тактике бойкота новой власти, образовав собственную параллельную структуру органов управления, образования, здравоохранения и социального обеспечения. В 1990 году учредительное заседание самопровозглашенного парламента Косово приняло декларацию о независимости, а затем -- «Конституцию Республики Косово». В 1991-м состоялся непризнанный Белградом референдум, на котором косовары-албанцы высказались за независимость. В мае 1992 года избраны «парламент» и «президент» т.н. Республики Косово. Параллельно с оформлением политических структур непризнанного государства укреплялась военная организация албанских боевиков под названием Освободительная армия Косово (ОАК).
В ответ на участившиеся теракты против официальных структур и сербского меньшинства в Косово Белград наращивал полицейское присутствие, сделав ставку на силу. Когда внутренних войск оказалось недостаточно, в Косово были введены армейские подразделения.
Международное сообщество оказалось напрямую вовлечено в урегулирование этой внутриюгославской проблемы после того, как в феврале 1998-го в районе Дремницы произошли крупные столкновения войск и полиции с боевиками ОАК, повлекшие многочисленные жертвы, в том числе среди гражданского населения. Крупномасштабные военные действия продолжались в течение нескольких месяцев, в результате чего край оказался на грани гуманитарной катастрофы. Ответственность была возложена исключительно на Белград, хотя в большинстве случаев действия сербской стороны служили ответом, пусть и не всегда соразмерным, на вооруженные провокации албанских боевиков. К тому же никто не доказал, что проблема беженцев и перемещенных лиц возникла из-за преднамеренных действий сербской стороны. Последующие конфликты с участием незаконных вооруженных формирований, к примеру, в Чечне или совсем недавно в Ливане показали, что террористические организации широко применяют тактику использования мирного населения в качестве «живого щита», рассчитывая на реакцию международного сообщества.
Как бы то ни было, установление задним числом ответственности за трагические события 1998--1999 гг. -- дело теперь уже бессмысленное. Для сопоставления косовского случая с грузино-абхазским и грузино-осетинским важно другое: объективное понимание природы конфликтов и роли в них внешних факторов.
Отправным пунктом для внесения косовской проблемы в международную повестку дня стало именно предотвращение гуманитарной катастрофы. Но поскольку ответственность с самого начала априори возлагалась Западом на сербов и лично на Слободана Милошевича, в соответствующем ключе проходили все дискуссии в формате ОБСЕ, Контактной группы и на международной конференции в Рамбуйе (Франция) по политическому урегулированию в Косово (конец 1998 -- начало 1999 года). Сербское руководство, в свою очередь, недооценило серьезность момента и проявило в ходе переговорного процесса легкомысленную закоснелость. В результате сложились субъективные условия, при которых Североатлантический альянс получил формальный предлог для военного вмешательства.
Другая особенность косовской ситуации состоит в том, что как инструмент урегулирования ООН вышла на сцену уже постфактум. Западные партнеры России по Контактной группе, говоря об «уникальности» косовского случая, ссылаются на резолюцию 1244 СБ ООН и на то, что Милошевич нарушил ее положения. Такие ссылки по меньшей мере некорректны. Резолюция 1244 была принята 10 июня 1999 года, то есть после того, как Югославия более двух месяцев непрерывно подвергалась массированным ракетно-бомбовым ударам. Главным в то время было прекращение бомбардировок, поставивших во имя «спасения» одного народа, албанских косоваров, на грань национальной катастрофы другой народ -- сербов.
Ценой прекращения бомбардировок, собственно, и явилась резолюция 1244, закрепившая за ООН и ее Советом Безопасности центральную роль в урегулировании и санкционировавшая наземное присутствие международных миротворческих сил под названием Силы для Косово (СДК), а также развертывание гражданской миссии ООН по делам временной администрации в Косово (МООНК). По сути дела, Белград силой принудили покинуть часть своей территории и согласиться на замену собственного военного присутствия на иностранное -- СДК, ведомые НАТО.
С тех пор руководители МООНК, признанной по резолюции СБ ООН 1244 высшей политической и административной властью в Косово вплоть до определения его окончательного статуса, исподволь, но последовательно проводят курс на максимальное обособление Косово от Сербии и строительство на территории бывшей Югославии еще одного независимого государства. Как говорил автору этой статьи бывший министр иностранных дел Словакии Эдуард Кукан, в 2000--2001 годах неоднократно посещавший Косово в качестве спецпредставителя генерального секретаря ООН, «забавно было видеть, как бывшие боевики, сменившие пятнистую форму на цивильные одежды, теперь уже с дипломатическими улыбками, но столь же категорично требуют полной независимости».
Несмотря на декларации о создании в Косово демократического мультиэтнического общества, обстановка для сербского меньшинства остается там крайне опасной. Не решены основные проблемы мирного урегулирования -- возвращение более 200 тыс. неалбанских беженцев и временно перемещенных лиц, предоставление равных условий безопасности и свободы передвижения для представителей национальных меньшинств, создание подлинной многонациональной среды. В результате массового вытеснения неалбанского населения на большей части территории создано этнически гомогенное албанское пространство.
Последовательно реализуя свои установки на независимость, косовские албанцы всеми имеющимися средствами, вплоть до актов антисербского насилия, стремятся воспрепятствовать снижению международного интереса к Косово. Действия экстремистов имеют целью продемонстрировать, что если дело не пойдет по «обособленческому» сценарию, то жестокие межэтнические столкновения, подобные мартовским событиям 2004 года, возобновятся. В этих условиях Запад серьезно опасается непредсказуемости поведения своих воинственно настроенных албанских протеже, готовых применить силу не только против сербов. А это означало бы полный провал всей политики НАТО в косовском конфликте с далеко идущими последствиями для других очагов региональной напряженности. Отсюда понятна тактика мощного давления на ослабленную Сербию, выдвинувшую для Косово компромиссную формулу -- «больше, чем автономия, меньше, чем независимость».
Подводя итог ретроспективному рассмотрению косовского случая в контексте соотношения между территориальной целостностью и правом на самоопределение, следует отметить следующее. Окончательный статус этой территории фактически изначально был предрешен сочетанием трех серьезных факторов внутреннего и внешнего порядка:
*требования албанского национального меньшинства в Югославии с применением методов насилия и шантажа международного сообщества;
*совпадение на тот момент интересов США и Европы в устранении националистического режима Милошевича, то есть простой политической целесообразностью;
*возможность без риска глобальной конфронтации навязать эту целесообразность военно-политическим путем в условиях нового расклада сил на международной арене.
Кавказ: сходства и различия
Динамика грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов, приведших к образованию двух т.н. непризнанных государств, демонстрирует целый ряд аналогий с Косово. А имеющиеся различия, на мой взгляд, только подтверждают необходимость упорядоченной международной универсализации принципов, положенных в основу урегулирования подобного рода внутригосударственных конфликтов.
В обоих случаях поводом к новой вспышке застарелых межэтнических распрей послужила отмена центром широких привилегий, которыми пользовалось национальное меньшинство в федеративном государстве Югославии и в субъекте Советского Союза -- Грузии. В конце 1980-х годов в обоих случаях был самым грубым образом осуществлен переход к унитаризму. То есть -- и это важно подчеркнуть в связи с аргументами о территориальной целостности Грузии -- отпадение этих двух территорий началось в период, когда она не была независимым государством.
В 1989--1990 годах, еще до распада Советского Союза, Верховный совет Грузинской ССР принял решения, направленные на отмену конституции Грузинской ССР 1978 года и восстановление действия конституции Грузинской Демократической Республики 1918-го, исключавшей существование территориальных автономий. В ответ в июле 1992 года руководство Абхазии объявило об отмене конституции Абхазской автономной республики в составе Грузинской ССР и о восстановлении действия абхазской конституции 1925-го, провозглашавшей суверенитет Абхазии.
По сходному сценарию развивались события и в Южной Осетии, когда грузинские власти в конце 1989 года ввели в Цхинвали формирования МВД Грузии, а в ноябре 1990-го Верховный совет Грузии принял закон об упразднении Юго-Осетинской автономной области, что привело к вспышке боевых действий. На этом фоне 19 января 1992 года в Южной Осетии состоялся референдум, в ходе которого население проголосовало за независимость и присоединение к России. Через несколько месяцев Верховный совет Республики Южная Осетия принял акт о государственной независимости.
Как в Косово, так и на территории бывшей Грузинской ССР внутренние конфликты прошли тяжелые военные фазы с большим числом жертв и трагическими гуманитарными последствиями для грузинского и абхазского населения (7 тыс. убитых из 550 тыс. населения довоенной Абхазии, 200--250 тыс. беженцев преимущественно грузинской национальности). Аналогию можно видеть еще и в том, что оба эти конфликта были заморожены с вовлечением внешних факторов, которые и обеспечили себе ведущую роль в процессе урегулирования. В косовском случае это государства -- члены НАТО при маргинальной роли России в миротворческих форматах и механизмах урегулирования. В грузино-абхазском -- Россия при столь же маргинальной роли Запада. Причем согласие на действующие форматы политического урегулирования было дано его обеими сторонами и зафиксировано в целом ряде международных документов.
Однако главным сходством рассматриваемых ситуаций, пожалуй, следует считать политическую волю этнической общности, гомогенно населяющей территории Косово, Абхазии, Южной Осетии и составляющей там национальное большинство. Референдумы подтвердили наличие такой воли, причем гораздо убедительнее, чем проведенный под эгидой Евросоюза плебисцит по Черногории, получивший признание международного сообщества. Более того, многие годы раздельного существования албанцев и сербов в Косово, грузин, абхазов и осетин в Грузии вкупе с тяжелым наследием прошлых трагедий и старых счетов создали во взаимоотношениях этих народов психологическую атмосферу недоверия, подозрительности и даже вражды.
Государственность этих территорий складывалась таким же образом и в тех же временных рамках, как и государственность всех постсоветских республик. Геополитическая реальность такова, что Абхазия уже более десяти лет вполне успешно существует как независимое государство со всеми атрибутами власти, сформированными с соблюдением демократических стандартов, с собственной армией и другими силовыми структурами. Ее экономика самостоятельно функционирует в отрыве от Грузии. Абхазы однозначно ассоциируют себя с гражданством собственного национально-государственного образования, многие связывают свою дальнейшую судьбу и экономическое благосостояние с включением этой республики в состав России. Но на нынешнем этапе требование признать независимый статус Абхазии является первостепенным.
Большинство абхазов воспринимает отказ в праве на независимость как удержание целого народа в «плену сталинских границ». В беседе с экспертом по Кавказу Института войны и мира Томом де Ваалем президент непризнанной республики Абхазии Сергей Багапш подчеркивал, что Абхазия имеет больше оснований получить независимый статус, чем Косово, поскольку она силой была присоединена к советской Грузии.
Стремление к воссоединению с Россией особенно сильно в Южной Осетии, территории, экономически весьма слабой и населенной народом, родственно связанным с жителями Северной Осетии. Жители Южной Осетии считают себя вынужденно отделенными от своих «кровных братьев» в силу субъективных исторических причин, которые пришло время исправить.
Позиции "метрополий"
При всем сходстве ситуации Косово, Абхазии и Южной Осетии как независимых государств де-факто (юрисдикция ООН над Косово лишь формально прикрывает этот статус) имеется одно, но весьма существенное различие. Это несовпадение в подходах Белграда и Тбилиси, то есть государств титульной нации.
Окончательное решение по статусу Косово представляет собой серьезное испытание для демократических сил Сербии, пришедших на смену авторитарному режиму Милошевича. Согласиться на отторжение этой исторической колыбели сербской культуры и православия -- подвергнуть новые власти опасности быть свергнутыми под напором великосербского национализма. Не уступить нажиму извне равносильно отказу от надежд на начало переговоров о членстве в Европейском союзе, в то время как все другие балканские страны, в том числе бывшие республики Югославии, двигаются в этом направлении. В данном случае, как и в ситуации с отделением Черногории от Сербии, вступление в ЕС служит хорошей приманкой, стимулирующей завершение «балканизации».
Однако при всей сложности момента сербское руководство проводит достаточно трезвую, взвешенную линию, принимая в расчет тяжелое наследие правления Милошевича и реально складывающуюся обстановку в Косово и вокруг него. Во главу возможного компромисса оно ставит высокие демократические стандарты в обеспечении законных прав сербов в Косово, защите православных святынь и децентрализации краевой власти. Эти проблемы так и остаются нерешенными, несмотря на многочисленные декларации и обещания администраторов ООН и командования СДК.
Совершенно по-иному складывается переговорный процесс по Абхазии и Южной Осетии. Грузинская сторона твердо стоит на позиции обеспечения не просто территориальной целостности Грузии, но именно в тех границах, в которых она находилась в составе Советского Союза, предлагая абхазам и осетинам «широкую автономию». Сухуми и Цхинвали считают непременным условием урегулирования международную легитимацию их де-факто независимого статуса в качестве логического завершения распада СССР при полном обеспечении национальных прав грузинского населения.
Судя по всему, шансов на преодоление противоречий в позициях сторон все меньше, а обстановка накаляется все чаще. Линия поведения Тбилиси всегда была труднопредсказуемой и зигзагообразной, с приходом же к власти Михаила Саакашвили становится все более деструктивной. Участились факты нарушения действующих соглашений и режима безопасности в зоне конфликта, усиленно наращиваются наступательные вооружения, мишенью провокаций оказываются миротворцы, к ним предъявляются неправомерные требования, раздается воинственная риторика. Все это дает абхазам и осетинам основание полагать, что руководство Грузии сделало выбор в пользу силового сценария, для чего, в первую очередь, необходимо разрушить действующие механизмы урегулирования и скомпрометировать миссию российских миротворцев. Постановление парламента Грузии «О миротворческих силах в конфликтных зонах» обязывает правительство начать процедуры по скорейшему выводу из Абхазии и Южной Осетии российских миротворцев, аннулированию соответствующих международных договоров и структур с последующей заменой их на новый формат и размещением «международных полицейских сил». Наметившееся сближение Грузии с НАТО только подхлестывает наиболее радикальные силы в руководстве страны.
Между тем опыт миротворческих операций в других районах мира говорит о том, что их успешное завершение невозможно без заинтересованности каждой из сторон конфликта поддерживать по ходу переговоров атмосферу доверия, воздерживаться от шагов, способных быть неправильно истолкованными. Другой вариант успешной миротворческой операции -- добровольное принятие сторонами конфликта условий «навязанного урегулирования». Эти операции известны под названием «принуждение к миру» (enforcement for peace) и, как правило, связаны с «государственным строительством» (nation building). Характерный пример такой операции -- Дейтонские соглашения о мирном процессе на территории Боснии и Герцеговины, положившие конец гражданской войне в бывшей Югославии. Гарантией выполнения этих соглашений служили развернутые там в 1996 году многонациональные силы под руководством НАТО, имеющие «жесткий мандат», в том числе в отношении применения силы. Такой мандат придавал дополнительный рычаг воздействия верховному представителю, наделенному международным сообществом особыми функциями, близкими к генерал-губернаторским.
Миротворческие операции в Абхазии и Южной Осетии осуществляются по более узкому мандату и в рамках международных механизмов, не предусматривающих навязывание тех или иных решений какой-либо из сторон, то есть функций принуждения. В обоих случаях Россия выступает только как содействующая сторона в урегулировании обоих конфликтов. Мандат самих миротворцев в основном сводится к разъединению сил, поддержанию режима безопасности и невозобновления огня в зоне конфликта.
С учетом отличий по содержанию миротворческих мандатов и механизмов урегулирования «наскоки» грузинского руководства на Россию, обвинения ее в обструкции процесса урегулирования трудно расценить иначе, как попытку любой ценой навязать другой формат, предусматривающий функции принуждения, разумеется, в отношении «сепаратистов». В то же время хорошо известно, что изменение мандата миротворцев предполагает в качестве обязательного условия согласие обеих сторон, будь то добровольное или навязанное силой. Ни Абхазия, ни Южная Осетия такого согласия не дают, не без основания опасаясь, что уход российских миротворцев может иметь катастрофические последствия для мирного населения, приведет к широкой дестабилизации. Реальная ситуация вокруг урегулирования национально-территориальных конфликтов на Южном Кавказе таит в себе угрозу перерастания в перманентный очаг региональной напряженности. В стремлении силой продавить нужное ей решение Грузия, видимо, исходит из того, что затяжка с восстановлением территориальной целостности еще на несколько лет чревата увековечением статус-кво с последующим его международным признанием. Есть и внутриполитические соображения -- подкрепить переживающий трудности правящий режим хорошо испытанными в прошлом националистическими аргументами. В атмосфере, которая складывается вокруг непризнанных государств Абхазии и Южной Осетии, зачастую видна логика старой «игры с нулевой суммой» (zero sum game), но уже в новых, неконфронтационных условиях. Вызывающие действия Грузии в отношении российских миротворцев и официальных представителей едва ли были бы возможны без открытой поддержки или, по крайней мере, попустительства со стороны Соединенных Штатов. Если политика Вашингтона действительно направлена на то, чтобы в пику России подтягивать Грузию в члены НАТО, даже закрывая глаза на явные несоответствия установленным критериям, это может быть истолковано Тбилиси и как карт-бланш на одностороннее решение проблемы Абхазии и Южной Осетии. Неверные выводы о характере международной поддержки будут и дальше толкать грузинское руководство на непродуманные действия, что чревато возрастанием военной напряженности во всем регионе.
Ухудшение обстановки на месте, в самой зоне конфликта, наряду с ужесточением переговорных позиций сторон ставит в деликатное положение прежде всего Россию как соседнее государство, наиболее глубоко вовлеченное в процессы урегулирования. Уже в силу географического положения России конечный исход и способы разрешения конфликта имеют для нее жизненно важное значение, может быть, даже большее, чем Косово для Европы.
Сегодня политическое содержание российской позиции сводится к признанию двух принципов -- территориальной целостности с оговоркой, что в случае Грузии это лишь возможное состояние, но не «политико-правовая реальность» и права на самоопределение как принцип, не менее признанный международным сообществом. Тем самым Москва дает понять, что принцип территориальной целостности не абсолют и не действует автоматически. Такая двуединая позиция оставляла определенное поле для маневра. Но это поле все более сужается, все вероятнее опасность для России оказаться зажатой в тисках между двумя крайностями, когда обе стороны -- абхазо-осетинская и грузинская -- возложат на нее ответственность за замораживание конфликта.
Деликатность ситуации состоит в том, что каждая из двух возможных развязок -- в пользу территориальной целостности или в пользу отделения -- сопряжена для России как с плюсами, так и с минусами. В бурлящем этническом котле Кавказа, где все тесно переплетено и взаимосвязано, силовое принуждение Абхазии и Южной Осетии к возврату в лоно Грузии неминуемо приведет к возникновению новых очагов напряженности на юге России -- в Северной Осетии, Адыгее, Чечне, Карачаево-Черкесии и далее по цепочке. Рассчитывать же при этом на лояльность Тбилиси не приходится. С другой стороны, ответственность за судьбу этих малых народов в новых условиях имеет для России и моральный аспект. Российское государство, как любое другое, обязано защищать интересы своих граждан, коими, как известно, является значительная часть населения Абхазии и Южной Осетии, лишенная права на демократическое волеизъявление в рамках Советского Союза и позднее независимой Грузии.
Абхазам и осетинам никто пока вразумительно не пояснил, почему косовары и черногорцы имеют право на отделение, а они -- нет. Ссылки на «уникальность» косовского случая звучат для жителей непризнанных республик неубедительно. К тому же в случае оформления независимости Косово де-юре парадоксы реальной политики по национально-территориальной проблеме будут видны даже для непрофессиональных политиков. С одной стороны, США и Европа в наказание неугодного им «деспотического» режима в Сербии ползуче отторгают от нее часть территории, а с другой -- та же группа самых влиятельных государств лишает иные народы права на отделение, поддерживая угодный им «демократический» режим в Грузии.
Как бы то ни было, в свете реалий постконфронтационной политики в международной повестке дня все актуальнее встает вопрос: существуют ли все-таки критерии, позволяющие найти справедливое соотношение между принципами территориальной целостности и национальным самоопределением?
Разумеется, отделение во имя отделения -- порочный путь, ведущий к мировому хаосу. Есть иные формы самоопределения, как, например, культурная автономия, различные типы федеративного и конфедеративного государственного устройства, существование национально-территориальных образований, пользующихся разной степенью экономической самостоятельности, и, наконец, межгосударственная интеграция с добровольным делегированием центру части национального суверенитета. Но во всех случаях решающим условием является высокая степень доверия между государствообразующей нацией и национальным меньшинством, гарантии равных конституционных прав и свобод, уверенность в здравом смысле центральных властей, в их способности обеспечить всем своим гражданам достойную жизнь.
Примерами цивилизованного разрешения существующих национальных проблем могут служить Канада и Испания. В то же время мировое сообщество не может не видеть случаев, когда в силу непреодолимых межнациональных проблем самого разного характера -- исторического, психологического, имущественного -- отделение национального меньшинства более соответствует устоявшимся реалиям, чем сохранение непризнанного статус-кво на неопределенное время. К таким случаям и относятся, на мой взгляд, в целом однотипные национально-территориальные конфликты в Косово, Абхазии и Южной Осетии. Ответственность за сложившееся положение в большей степени несут все-таки центральные власти, оттолкнувшие своих граждан высокомерной шовинистической политикой. И главным критерием здесь должно быть достижение международного консенсуса о правовом оформлении отделения на базе соблюдения общепринятых демократических и гуманитарных стандартов.