Следователь не должен быть судьей

Что нужно менять в банковском надзоре

Тема банковского надзора уже не первый месяц находится в центре внимания. Все началось с трагической смерти руководителя банковского надзора страны Андрея Козлова в сентябре прошлого года. Затем последовали публикации в СМИ от имени банкиров, недовольных действиями Центрального банка по борьбе с отмыванием денег. Наконец недавно, в феврале, состоялись парламентские слушания, на которых некоторые законодатели заявили о целесообразности лишения Банка России надзорных функций. Попробуем разобраться в причинах столь жесткой оппозиции политике Центрального банка в области надзора.

В мире давно пришли к пониманию, что банковское дело не может быть зоной свободного предпринимательства, а должно подлежать особому контролю. Принятые в мировой практике подходы к банковскому надзору выглядят, если кратко, следующим образом. Законодательные и регулятивные нормы устанавливают правила поведения на рынке в самом общем виде, а надзорному органу дано право выносить суждение о соблюдении или несоблюдении банками установленных правил игры. Банковский надзор строится практически полностью на принципе профессионального мотивированного суждения, которое выносит надзорный орган. Причем он исходит из приоритета экономического содержания банковских операций над их правовой формой, и сложившаяся судебная практика поддерживает такой подход. Если суждение надзорного органа не совпадает с мнением участника рынка, то всегда побеждает точка зрения регулятора рынка -- «презумпции невиновности» для банков не существует. При этом во многих странах руководители и сотрудники банковского надзора в законодательном порядке наделены ограниченным судебным иммунитетом. Этих лиц нельзя привлечь к судебной ответственности в рамках гражданского и уголовного производства в случае нанесения ими ущерба владельцам и кредиторам банков по неосторожности, вследствие профессиональной ошибки. Описанный подход к банковскому надзору, построенный на главенстве мотивированного суждения регуляторов, принято называть содержательным, в отличие от формального подхода, исходящего из приоритета формального права.

В России вплоть до 2002--2003 годов, то есть до прихода в Центральный банк нынешней администрации, господствовал формальный подход к надзору. При таком подходе надзорный орган становится беспомощным, а его деятельность по существу сводится к симуляции активности. В условиях господства формального надзора в 1990-х годах в банковскую систему проникло множество слабых банков, с дефицитом собственного капитала, с «нарисованными» активами, не обладающими реальной стоимостью, с фальсифицированной финансовой отчетностью. Хотя в середине 2000-х годов Центральный банк объявил о переходе к содержательному банковскому надзору, однако на практике его применение затронуло лишь очень ограниченную область надзорной деятельности -- противодействие сомнительным банковским операциям.

Между тем с начала 1990-х по середину 2000-х годов в российской банковской системе укрепился рыночный сегмент, специализирующийся на обслуживании теневого сектора экономики. Банки из теневого сегмента проводят различные сомнительные операции для своих клиентов, главным образом помогая им уклоняться от уплаты налогов. По данным Центрального банка, масштабы сомнительных банковских операций достигают 1,5--2,0 трлн руб. в год, или 7% от ВВП. В этой связи можно понять, почему работе Центрального банка по противодействию сомнительным банковским операциям оказывается такое отчаянное сопротивление. С середины 2000-х годов Центральный банк принялся отзывать лицензии у банков, занимающихся сомнительными операциями, что привело к существенному повышению размера комиссии «за отмывание денег» (с 1 до 4--5%, а иногда до 10% и более). Каждый процент повышения размера комиссии за «отмывание денег» обходится предпринимателям из теневого сектора в 15--20 млрд руб. в год.

За долгие годы безмятежного существования предприниматели из теневого сектора обросли политическими связями и, конечно, должны иметь лоббистов во всех ветвях власти. И все же политическое наступление против надзорного органа нельзя объяснить только лоббированием интересов теневого сектора экономики. За этим должны стоять и иные, более глубокие причины. В России общественное мнение по-прежнему настроено против государственных служащих, и у этого явления есть давние исторические корни. Люди порой опасаются некомпетентных и коррумпированных чиновников еще больше, чем вороватых предпринимателей и недобросовестных банкиров. Эта «традиция» не может не влиять на отношение законодателей к проблеме банковского надзора.

Как только Центральный банк продемонстрировал способность почти безоговорочно одерживать верх в конфликтах с участниками рынка, оставаясь при этом в рамках существующего правового поля, это вызвало у парламентариев опасения, что кредитные организации вообще окажутся беззащитными против любого произвола надзорного органа. Возможно, эти опасения имеют под собой основания, однако предложенный парламентариями способ решения проблемы путем лишения Центрального банка надзорных функций представляется деструктивным. Механический перенос надзорных функций из Центрального банка в другое ведомство лишь ухудшит ситуацию, потому что любая болезненная ломка сложившихся институтов парализует их работу на многие годы вперед.

Главная проблема заключается в архаичной, несовершенной организации надзорного процесса, а не в том, что функция надзора закреплена за Центральным банком.

Основы действующей организации банковского надзора в ЦБ заложены еще в начале 1990-х годов, и с тех пор не претерпели принципиальных изменений. Они родились в условиях господства формального подхода к надзору и не приспособлены для целей надзора содержательного. В организации надзора отсутствует система «сдержек и противовесов», необходимых для принятия ответственных и объективных решений. Степень ответственности органа надзора такова, что механизм принятия им решений, определяющих судьбы банков и связанных с ними людей, должен быть сродни процессу уголовного судебного производства.

Известно, что ради достижения объективности в рамках уголовного производства следователи и оперативные работники не должны выступать в роли судей. В настоящее же время сотрудники и руководители Центрального банка, решающие судьбы банков, являются и «судьями», и «прокурорами», и отчасти «следователями» и «оперативными работниками» в одном лице -- со всеми вытекающими отсюда последствиями. Меры надзорного реагирования могут приниматься сегодня как территориальными учреждениями ЦБ, так и комитетом банковского надзора. Территориальные учреждения непосредственно занимаются текущим надзором: оценкой финансового состояния банков, инспекционными проверками, то есть выполняют функции «следователей» и «оперативников». Они же выносят предписания банкам, то есть вершат суд. Руководители и большинство членов комитета банковского надзора хотя и не занимаются непосредственно текущим надзором, но, будучи руководителями соответствующих структурных подразделений головного офиса, курируют работу территориальных учреждений и несут ответственность за ее результаты (выступают в роли «прокуроров»). Поэтому в роли независимых и беспристрастных судей они выступать не могут. Принцип коллегиальности в принятии решений комитетом банковского надзора лишь отчасти смягчает ситуацию -- получается, что судебное решение выносит не индивидуальный прокурор или следователь, а коллегия прокуроров или бригада следователей, но отнюдь не независимые судьи.

Введение принципов состязательности, «сдержек и противовесов» в процесс принятия решений основано на признании несовершенства человеческой природы, которая часто заставляет людей руководствоваться личными или групповыми интересами. Центральный банк, как и любое ведомство, не может состоять из идеальных людей, а должная система «сдержек и противовесов» в надзорном процессе отсутствует. Это существенно увеличивает риски совершения профессиональных ошибок в оценке финансового положения банков, причем, как правило, в сторону недооценки трудностей и проблем кредитных организаций.

За многие годы работы в банковском секторе экономики автор пришел к выводу о необходимости разделения «судебных», «регулятивных» и «оперативных» функций в процессе банковского надзора. С учетом уже сложившихся институтов, традиций и имеющихся людских ресурсов «регулятивную» и «оперативную» функцию лучше всех в нашей стране может исполнять Центральный банк при условии построения внутри Банка России «китайской стены» между соответствующими функциональными подразделениями. «Регулятивная» функция включает в себя строительство нормативно-методологической базы надзора, а также шаги, связанные с лицензированием и финансовым оздоровлением кредитных организаций. «Оперативная» функция заключается в оценке финансового состояния банков и банковских рисков, проверке соблюдения законодательства, подготовке предложений по принятию мер надзорного реагирования в отношении банков с тем, чтобы «судебная инстанция» надзора могла принять соответствующее решение. «Оперативные» подразделения должны быть отделены от «регулятивных» таким образом, чтобы их руководители не имели возможности оказывать влияние на служебную карьеру друг друга. Между этими подразделениями не должно быть отношений административной подчиненности или подотчетности. «Судебную» же функцию лучше всего доверить межведомственному органу. На практике это будет означать введение в состав комитета банковского надзора помимо руководителей ЦБ еще и представителей других заинтересованных государственных организаций, к числу которых можно отнести Агентство по страхованию вкладов, Федеральную службу по финансовым рынкам и Федеральную службу по финансовому мониторингу.

Механический перенос сложившейся модели банковского надзора из одного ведомства в другое смысла не имеет. Он угрожает разрушением уже сложившейся системы банковского надзора без реальных перспектив его улучшения. Напротив, разделение основных надзорных функций между независимыми друг от друга институтами (в том числе межведомственными) создаст предпосылки для достаточно быстрого улучшения качества банковского надзора, вводя в надзорный процесс принцип «сдержек и противовесов». Такой механизм будет способствовать объективности решений надзорного органа и укреплению общественного доверия к его работе.

Сегодня банковский надзор в России находится на переходном этапе: на полпути от формального подхода к содержательному. Это половинчатое состояние наряду с отсутствием адекватного надзорного процесса и низким уровнем общественного доверия к работе надзорного органа и является истинной, глубинной причиной нынешних политических проблем Центрального банка. Чтобы исправить это положение, банковскому сообществу и законодателям, по нашему убеждению, нужно исходить из того, что исторической альтернативы содержательному надзору не существует. Необходимо лишь правильно отстроить надзорный процесс, избегая разрушения сложившихся институциональных структур.

Дмитрий ТУЛИН, заместитель председателя Центрального банка РФ в 1991--1994 и 2004--2006 годах