Уроки трехлетки

Как российские регионы осваивают перспективное бюджетное планирование

Вчера Федеральное Собрание перед уходом на каникулы окончательно одобрило первый в истории России трехлетний федеральный бюджет. Между тем некоторые муниципалитеты и субъекты федерации усилиями Министерства финансов гораздо раньше узнали, что такое бюджетная трехлетка. Версия нового подхода к бюджетированию многих муниципалитетов и субъектов федерации оказалась гораздо радикальнее, нежели версия федерального центра.

Подавляющему большинству российских муниципалитетов не нужно думать, на какой инвестиционный или национальный проект направить огромную денежную массу -- это секрет Полишинеля. У местных самоуправлений в отличие от федерального центра свободных средств нет. Нет их ни у туристического Углича, ни у металлургического Липецка, ни у нефтяной столицы России -- Сургута.

В такой ситуации вопрос о рациональности бюджетных расходов возникает неизбежно. Бюджетное планирование, основанное на результативности конечных расходов, -- метод, с помощью которого во всем мире принято проводить аудит местных бюджетов. Логика заключается в том, чтобы давать деньги чиновникам, отвечающим за образование, медицину, культуру, безопасность и т.д., не за то, что они существуют и поддерживают текущее состояние в подведомственных им сферах, а за достижение ими конкретного результата (например, за увеличение количества людей с высшим образованием, снижение смертности и прочее). По пути бюджетного планирования, ориентированного на результат, пошли местные самоуправления с наиболее продвинутым менеджментом, не захотевшие в связи с принятием 131-го федерального закона о местном самоуправлении разводить руками и обвинять правительство и Госдуму во всех существующих и несуществующих бедах. Разобравшись в эффективности затрат, многие из них стали использовать бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент стратегического развития городов.

Исследование «Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в регионах и муниципалитетах: риски и новые возможности», проводимое Высшей школой управления, выявило, что успех проводимых в этих муниципалитетах преобразований в сфере общественных финансов зависит от целого ряда факторов.

Первый важный фактор -- наличие грамотной законодательной базы, стимулирующей к совершенно новому принципу бюджетирования всех участников бюджетного процесса: начиная с чиновников, заканчивая депутатами местных законодательных собраний, которые должны получить вменяемые инструменты лоббирования, и местным бизнесом, который наконец понимает, куда идут его налоги. Не случайно наиболее адекватную законодательную базу, учитывающую большинство всех этих важных нюансов внедрения, удалось создать в местных самоуправлениях с плюралистическим политэкономическим режимом (Сургут, Чебоксары). В этих режимах изначально сложились институты (пускай порой и неформальные) согласования самых разнообразных интересов, что готовило почву для решительного шага к еще более открытому и прозрачному бюджетному процессу, которым и является бюджетирование, ориентированное на результат. С этих позиций оценка перспектив реформы на федеральном уровне, где такие механизмы либо уничтожаются, либо загоняются в тень, выглядит менее оптимистично, что показало, к примеру, второе чтение бюджета, которое не вызывало у депутатов сильных эмоций.

Второй важный фактор -- это политическая воля. Бюджетное планирование, ориентированное на результат, требует от чиновников, которые исполняют бюджет и принимают непосредственное участие в его верстке, перестройки менталитета. Да, многие из департаментов местных администраций, где проходил эксперимент, отнеслись к нему с интересом. Для них это был своего рода профессиональный вызов как менеджерам, управляющим общественным благом, который можно сформулировать в виде вопроса: способны ли они, используя БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) как инструмент планирования, выстроить и реализовать стратегию развития своих отраслей. (Кстати, вышесказанное относится и к депутатам местных законодательных собраний, если таковые и играют серьезную роль в бюджетном процессе, помимо одобрям-с. Вместо бессмысленного влезания в сметы им предлагается оценить правильность выбранного направления развития той или иной сферы.) В то же время нельзя сказать, что буквально все чиновники пребывают в восторге от БОР. Из-за несовершенства федерального законодательства, в частности из-за отсутствия норм, закрепляющих результативную контрактацию чиновников (ее суть в том, чтобы доход и карьера чиновника зависели от результатов его деятельности), они оказались лишены всяческих материальных стимулов к переходу на трехлетку.

В этой связи очень важна позиция глав местных администраций, которые находили способы заинтересовывать своих подчиненных в успехе реформы. Для примера возьмем два "олигархических города": Липецк и Сургут.

В Сургуте, где инициатором муниципальных реформ выступил мэр города Александр Сидоров, переход на новую систему бюджетирования идет полным ходом. С помощью ведущих экспертов в области общественных финансов полностью подготовлена нормативная база. Регулярно осуществляется обучение чиновников новым методам бюджетирования. С 2007 года проводятся публичные слушания (пусть пока население и не очень активно в них участвует). В итоге уже в 2008 году все департаменты, оказывающие бюджетные услуги, будут верстать свои бюджеты на основе среднесрочного планирования.

В то же время в Липецке, где главным инициатором реформы, неформально, является не администрация города, а Новолипецкий металлургический комбинат, который не устраивает ситуация, когда практически весь местный бизнес под очень невысокие проценты дотируется из бюджета (читай: из налогов, которые платит комбинат), только сейчас всерьез подходят к ее реализации. Более того, по экспертной оценке Высшей школы управления, при отсутствии надлежащей поддержки администрации города даже при самой удачной нормативно-правовой базе существует серьезный риск пробуксовки реформы при ее реализации.

Третий фактор, способствующий эффективности внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат, который тоже не до конца понимается на уровне федерального центра, -- это принятие элитами того факта, что БОР не конечный результат, а бесконечный процесс решения проблем в сфере общественных благ. Только в этом случае власти муниципалитетов будут творчески подходить к выработке критериев результативности, главному инструменту бюджетного планирования, позволяющему за счет осмысления реальных задач, стоящих перед той или иной сферой, оптимизировать расходы.

Но все же внедрение БОР может оказаться до какой-то степени бессмысленным, если в этом процессе не будет принимать участие население. Общественный контроль может заметно продвинуть реформу. Не случайно в муниципалитетах активно ведется поиск наиболее оптимальной формы участия общества в бюджетном процессе (социологические опросы, позволяющие оценить качество предоставляемых бюджетных услуг; публичные бюджетные слушания и т.п). Хочется верить, что в скором времени подобные поиски начнутся и на федеральном уровне.

Михаил ЗОРИН, эксперт Высшей школы управления