Сколько править президенту?

Латиноамериканские уроки для России

Недавно президент Владимир Путин вскользь обмолвился о том, что возможно было бы увеличить срок президентских полномочий до пяти-семи лет, аргументируя такую идею тем, что практически половина первого срока уходит на ознакомление с делами и не хватает времени для осуществления задуманного. А спикер Совета Федерации, лидер "Справделивой России" Сергей Миронов на днях и вовсе выразил уверенность, что увеличение срока президентских полномочий в России будет законодательно оформлено уже в 2008 году, после очередных президентских выборов. Опыт стран, идущих на увеличение президентского срока, показывает, что такая мера часто приводит к отказу от сменяемости власти законным путем как базовой нормы демократии и попыткам правителей стать пожизненными лидерами наций.

Обратимся к опыту неплохо знакомой автору по роду профессиональной деятельности Латинской Америки, который дает обильную пищу для размышлений. Разберем конкретные ситуации в различных странах континента, касающиеся сроков пребывания на своем посту высшего должностного лица.

Начнем с самой северной страны региона -- Мексики. Там срок полномочий главы государства определен в шесть лет. Президент избирается относительным большинством в один тур и не имеет права на переизбрание. Эта норма действует на протяжении длительного времени. Причем пока ни у одного президента не было поползновений нарушить установленный закон. Правда, в Мексике, где почти 70 лет на политической сцене доминировала Институционно-революционная партия, успешно применялось своеобразное ноу-хау, известное как dedaso -- принцип указующего перста. Президент называл преемника, который впоследствии автоматически утверждался съездом, а затем преспокойно избирался гражданами, поскольку на всю катушку задействовался административный ресурс. Демократия была управляемой и ограниченной. Теперь эта страна отказалась от собственного изобретения и движется в русле общемировых тенденций. Правда, последние выборы, проходившие в июле 2006 года, выявили существенный изъян. В ситуации, когда вопрос о победителе гонки определился микроскопической разницей голосов, стала очевидной необходимость проведения второго тура -- для большей легитимации национального лидера.

В Коста-Рике, небольшой центральноамериканской республике, славящейся демократическими традициями, с 1949 года по завершении непродолжительной гражданской войны смена главы государства осуществляется регулярно, каждые четыре года. Он избирается в два тура. Право вторичного избрания на должность отсутствовало до 2005 года. Тогда конституционная палата Верховного суда одобрила поправку. В соответствии с ней в выборах 2006 года принял участие ветеран политических битв, экс-президент Оскар Ариас, добившийся победы с минимальным преимуществом над соперником, выдвинутым конкурирующей партией.

В Бразилии после ухода военных, долгое время правивших страной, в казармы президенты также избираются на четырехлетний срок. Там с 1994 года в течение двух сроков главой государства избирался видный ученый Фернандо Энрике Кардозу. В 2002 году он передал полномочия Луису Игнасио (Луле) да Силва, выдвинутого Партией трудящихся, и победившего после трех неудач подряд. В 2006 году в конкурентной борьбе со своим соперником от оппозиционной партии Лула во втором туре вновь добился победы. В ходе предвыборных дебатов конкуренты сошлись во мнениях о желательности внести поправки в законодательство с целью увеличения мандата до пяти лет. Но эта идея пока не обрела плоть и кровь.

В Чили после референдума 1988 года, проходившего под лозунгом «Нет -- Пиночету!» и обозначившего поворотный пункт в истории страны, главы государства стали избираться на шестилетний срок. Они сменяли друг друга, не помышляя о продлении полномочий. В 2005 году, согласно поправке, принятой парламентом, мандат президента сократился до четырех лет. Именно по этой схеме избиралась Мишель Бачелет, ставшая первой женщиной на вершине пирамиды власти в Латинской Америке.

Когда инициатива изменения в ту либо иную сторону срока президентства исходит от действующего главы государства, непременно возникают сомнения, не носит ли оно корыстного характера? Обратимся еще к двум примерам.

В Аргентине до избрания в 1989 году Карлоса Сауля Менема президентом срок президентских полномочий исчислялся в пять лет. Но он не имел права на переизбрание. В 1994 году незадолго до очередных выборов с согласия оппозиционной партии осуществляется реформа конституции, по которой мандат главы государства сократился до четырех лет, зато действующий глава государства получил право на повторное переизбрание. В соответствии с этой поправкой Менем в 1995 году избирается вновь. Дальше произошел казус. На выборах, проходивших спустя четыре года, Карлос Сауль Менем вознамерился баллотироваться вновь, аргументируя свое желание тем, что на четыре года он избирался впервые. Однако правоведы взбунтовались, и президент отказался от этих намерений, рассчитывая выдвинуться в следующем избирательном цикле. Затем он принял участие в избирательной кампании 2003 года, с незначительным преимуществом вышел вперед после первого тура, но накануне второго раунда сошел с дистанции. В сложившихся условиях победу присудили его сопернику, нынешнему главе государства Нестору Киршнеру, чей мандат завершается в конце 2007 года.

На предстоящих в октябре выборах неугомонный Менем намеревается выставиться вновь от правого крыла ныне расколотой Хустисиалистской (перонистской) партии. Но это не возбраняется действующими законами. Как и нынешняя Конституция России не запрещает действующему президенту после двух сроков подряд через пропущенный один баллотироваться на третий.

В Перу же произошел экстраординарный случай. В 1990 году там на президентских выборах победу одержал 49-летний инженер-агроном, скромный, мало кому известный ректор сельскохозяйственного университета, этнический японец Альберто Фухимори. Вступив в должность, он энергично, без всякой раскачки, взялся за преодоление экономического спада и политического хаоса. И добился впечатляющих успехов. Механизмы неолиберальной модели, хотя и не без пробуксовки, стали давать ощутимые результаты. Правительству удалось справиться с гиперинфляцией, улучшить динамику ВВП. Существенно увеличились иностранные капиталовложения. В 1993 году на референдуме была одобрена новая конституция, предоставившая главе государства широкие полномочия, вплоть до роспуска парламента и судебных органов, а также право на повторное избрание непосредственно по завершении предыдущего мандата. Соответственно в 1995 году Фухимори избирается на второй срок.

На дальних подступах к очередным выборам в 1997 году парламент одобряет закон о подлинной интерпретации конституции. Этот закон устанавливал, что первым сроком пребывания Фухимори на посту президента следует считать не 1990--1995 годы, а 1995--2000-й. Это решение аргументировалось тем, что действие конституции, мол, не распространяется на прошлое. Ясно, что парламент, манипулируемый главой государства, не мог принять иного постановления. Так была найдена сомнительная с юридической точки зрения лазейка для выдвижения и последующего избрания действующего президента в 2000 году.

Но это была пиррова победа. Вскоре разразился грандиозный скандал, вызванный показом по телевидению эпизода дачи взятки в размере 15 тыс. долл. оппозиционному депутату за переход в проправительственную фракцию. В сложившихся условиях незадачливый президент вынужден был заявить о сокращении своего мандата до года и проведении новых выборов. Спустя короткое время он отправился на саммит АТЭС и попросил убежище на своей исторической родине -- в Японии. Вдогонку прислал по факсу заявление об отставке. Возмущению парламентариев не было предела. В результате бурного многочасового обсуждения они вынесли вердикт, запрещавший ему впредь занимать выборные должности. Обстановка нормализовалась лишь после внеочередных выборов 2001 года.

В Венесуэле на протяжении почти сорока лет, с 1958 года, функционировала система представительной демократии. Регулярно раз в пять лет проводились президентские и парламентские выборы. Глава государства обладал правом избираться вторично лишь по прошествии десяти лет по завершении предыдущего мандата. Эта норма устанавливалась с целью пресечь попытки узурпировать власть. С приходом к власти в феврале 1999 года Уго Чавеса ситуация изменилась коренным образом. Подвергся реформированию основной закон. Мандат главы государства увеличен до шести лет. Он получил право избираться вторично непосредственно по завершении первого срока. Затем в соответствии с новой конституцией в июле 2001 года состоялись выборы всех ветвей власти. Чавес был снова избран, и срок его мандата стал отсчитываться с января 2001 года. Таким образом, в результате юридических уловок первые два года оказались списанными на "переходный этап".

В декабре 2006 года прошли очередные выборы, на которых вновь одержал победу действующий президент. Теперь Чавес вынашивает планы продления полномочий на неопределенный период и подвел под эту задумку теоретическую базу. Недавно он сказал такие слова: «Полагаю, что народ, если он того пожелает, нельзя лишать права выбирать любого соотечественника в третий, четвертый, пятый или шестой раз, чтобы тот мог управлять государственным кораблем». Нынче в правящих кругах муссируется идея о том, что венесуэльский народ, мол, выбрал не просто президента, а национального лидера, которому надо дать неограниченные по времени полномочия для реализации своей программы построения «светлого будущего». Не правда ли, очень похоже на дискуссии, ведущиеся правящей элитой России применительно к Владимиру Путину?

Так что если Владимир Путин передаст в 2008 году пост тому, которого предпочтут избиратели, а впоследствии в России решат законодательно увеличить срок президентских полномочий, это будет прозрачным и законным решением, не вызывающим никаких нареканий. Впоследствии можно принять поправки в Конституцию и в соответствии с ними дать возможность Путину на очередных (или внеочередных, если для того будут правовые основания) президентских выборах вновь баллотироваться на высший пост в стране. Это был бы ход, органически вписывающийся в общепринятые демократические нормы и правила. В противном случае не исключена коллизия, подобная перуанской.

В России также значительная часть истеблишмента, опасаясь за свои привилегии и бизнес-активы, желала бы найти лазейки для продления полномочий нынешнего главы государства. А глас народа отчетливо проявился в недавнем восклицании оренбургского механизатора, спросившего у президента в прямом эфире: «Как же мы без вас теперь будем?». На что глава государства с достоинством ответил: "А я никуда не ухожу"...

Эмиль ДАБАГЯН, ведущий научный сотрудник Института Латинской Америки РАН