Original Material
"Надежная узда"
Мода на госкорпорации может выйти из-под контроля государства
Одобрение Госдумой в первом чтении законопроекта «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» еще несколько месяцев назад не вызывало бы никаких вопросов -- исключительно поддержку и одобрение. Действительно решение объединить под единым руководством подготовку к сочинской зимней Олимпиаде 2014 года, право на проведение которой было завоевано с огромным трудом и при деятельном участии президента, мера вполне оправданная. Вполне логичным большинство экспертов сочло и появление Банка развития, призванного инвестировать прежде всего в те проекты (в том числе инфраструктурные), в которые частный бизнес в силу невысокой доходности или длительных сроков реализации идет неохотно, но которые важны для развития и регионов, и экономики в целом.Однако вслед за этим хлынула лавина предложений и проектов по формированию "госкорпоративных" структур в самых разных сферах народного хозяйства. Этих предложений уже столько, что новую моду российских чиновников на создание госкорпораций (ГК) уже окрестили «госкорпоративной лихорадкой». Интерес усиливает недавнее высказывание Сергея Чемезова, главы «Рособоронэкспорта» и инициатора создания на его базе госкорпорации «Ростехнологии», о том, что «госкорпорации -- это надежная узда, сдерживающая безудержную рыночную стихию, погоню за сверхприбылями даже в ущерб стратегическим интересам страны».
В рамках госкорпораций предполагается, в частности, развивать сферу нанотехнологий («Роснанотех»), атомную промышленность («Росатом»), машиностроение («Ростехнологии»), бороться с ветхим жильем и строить новое. Уже звучат предложения создать ГК по строительству автодорог -- «Автодор», рыболовству -- «Росрыбфлот», а также по лекарственному обеспечению (название пока не обнародовано). Апофеозом новой моды стало предложение военно-спортивного фонда (сформирован при участии Минобороны, МВД и ФСБ) создать госкорпорацию по вопросам гражданско-патриотического воспитания молодежи и развития в стране физкультуры и спорта.
Естественно, стал возникать вопрос об организационно-правовой форме юридического лица, на которую российские чиновники «летят» как пчелы на мед. По закону «О некоммерческих организациях» (статья 7.1) ГК -- это «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций». Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью ГК. При этом, гласит закон, госкорпорация "может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям». Как считает ряд экспертов, такой гибрид, не подпадающий под действия корпоративного законодательства и под непосредственный контроль правительства (руководителя ГК назначает президент), позволит совмещать преимущества бизнес-структуры с преимуществами государственного унитарного предприятия (ГУП).
Однако существует по крайней мере одна проблема, которая при определенной ситуации может свести на нет эти преимущества. Речь идет о собственности. Из закона прямо следует, что государственная собственность, переданная в госкорпорации, перестает быть государственной. Директор департамента стратегического анализа компании «ФБК» Игорь Николаев называет этот процесс «неокапиталистическим разгосударствлением». «Неопределенность прав собственности -- большой риск, который содержит эта организационно-правовая форма. Ситуация, когда корпорация государственная, а собственность ее не принадлежит государству, представляется не очень понятной. Это то, что можно назвать размыванием прав собственности, и это опасно в экономике», -- объяснил г-н Николаев «Времени новостей» свою позицию. Поэтому, считает он, создание госкорпораций, как ни парадоксально, нельзя трактовать как усиление госсектора -- «именно потому, что собственность эта не государственная». «Это ослабление госсектора, но ослабление через внесение большей неопределенности в права собственности», -- считает он.
Похоже, создание ГК рождает в России новую форму собственности -- госкорпоративную. «Если мы посмотрим на данные «Росстата», там довольно слабо отражается то, что реально происходит с точки зрения динамики форм собственности», -- говорит заведующий лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономики переходного периода Георгий Мальгинов. По его словам, «Росстат» выделяет четыре основные формы собственности -- государственную, муниципальную, смешанную российскую и частную. При этом четкого определения понятия «смешанная собственность» не дается. «Пока не нашли своего отражения в статистике совокупность хозяйствующих субъектов, образующих государственный сектор на основе определения, содержащегося в постановлении правительства 1999 года (c дополнениями 2002 года), и результаты активизации госкомпаний на рынке слияний и поглощений в последние три года», -- сказал г-н Мальгинов «Времени новостей».
Между тем речь идет не только о собственности, но и о перераспределении масштабных финансовых потоков. (Как говорит г-н Чемезов, в недалеком будущем федеральные расходы в рамках госкорпораций превысят 1 трлн руб.) Игорь Николаев не согласен с доводами сторонников создания ГК, утверждающими, что в госкорпорациях госсредства будут находиться под более надежным контролем, чем в ГУПах. «Ничего подобного. После того как средства становятся, включая денежные, имуществом госкорпорации, они перестают быть собственностью государства. И даже Счетная палата, если следовать закону, не может их контролировать, потому что занимается только средствами федерального бюджета и федеральной собственностью. Это не значит, что она не будет контролировать -- но в большей степени не по закону, а по понятиям».
В свою очередь Георгий Мальгинов предпочитает не делать однозначных выводов. «Очень сложно сказать. Не встречал исследований, которые бы фокусировались именно на вопросе, где больше, а где меньше злоупотреблений -- в ГУПах или в АО, в которых контрольный пакет акций у государства», -- говорит он. И добавляет: «Основной тенденцией последних лет было медленное сокращение сектора унитарных предприятий посредством их акционирования в надежде задействовать механизмы корпоративного управления (например, совет директоров), которые могут остаться нереализованными при сохранении доминирующей роли государства как акционера ввиду слабой мотивации его представителей в органах управления АО».
А вот с тем, что через госкорпорации собственность, некогда государственная, может стать частной, аналитики, похоже, согласны. «Пока не приватизация, но разгосударствление точно. Сейчас мы можем только гадать (о последующей приватизации. -- Ред.), но такие мысли вполне естественны», -- отмечает г-н Николаев.
«Риски потери государством своего имущества, безусловно, существуют. Сама по себе любая организационно-правовая форма (будь то унитарное предприятие, акционерная компания или корпорация) не является 100-процентной гарантией от таких рисков, если только не брать учреждения, по обязательствам которых государство и муниципалитеты несут субсидиарную ответственность», -- уверен Георгий Мальгинов.
Можно только предполагать, какие истинные причины «бросают» чиновников в бой за создание все новых госкорпораций, в том числе в сферах, где их появление выглядит довольно странным (формулировка закона «для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций» позволяет создать их где угодно). Например, в дорожном строительстве, рыболовстве. «Здесь присутствие государства не является обязательным, и в принципе эти отрасли могут развиваться за счет действия рыночных механизмов. При обязательной регулирующей роли государства (определение правил игры, организация тендеров, закупок и т.д.) и, возможно, каком-то его присутствии как собственника в отдельных ситуациях, требующих специального рассмотрения», -- говорит г-н Мальгинов.
Предложение создать ГК в области гражданско-патриотического воспитания молодежи эксперты предпочли вообще не комментировать.
Однако они не соглашаются с чиновниками, утверждающими, что такая организационно-правовая форма успешно функционирует во многих странах мира. Напомним, Сергей Чемезов утверждал на днях: «К настоящему времени такая организационно-правовая форма завоевала весь мир -- от экономически развитых стран с многомиллиардной экономикой до бывших колоний».
«Во многих странах присутствовал и присутствует госсектор. Но на современном этапе это преимущественно все же акционерные общества с долей государства. И в этих компаниях действуют общие нормы акционерного законодательства. К тому же масштабы госсектора в экономике как развитых, так и развивающихся стран с середины 80-х годов значительно сократились вследствие реализации курса на приватизацию и дерегулирование», -- разъясняет Георгий Мальгинов.