Original Material
Саммит «двадцатки»: новый Бреттон-Вудс?
У российской делегации во главе с президентом Дмитрием Медведевым, в отличие от роли советских представителей в 1944-м (сыгравших тогда партию «спойлера»), есть возможность внести реальный положительный вклад в дискуссию на вашингтонской встрече.
На уровне идейных новаций Россия выдвигает интересные и прагматические инициативы. Они основываются на высказанном Медведевым убеждении в том, что многополярный мир XXI века требует формирования более сбалансированной и в меньшей степени опирающейся на доллар в качестве резервной валюты финансовой системы. Еще два года назад, в преддверии форума «большой восьмерки» в Санкт-Петербурге, Медведев предположил, что рубль наряду с некоторыми другими валютами может превратиться в одну из международных резервных валют. Впоследствии он подчеркивал важность развития сильных финансовых рынков в России. Будь российский рынок больше и затрагивай он реальную экономику глубже, возможно, российские банки и компании не оказались бы так привязаны к зарубежным среднесрочным долларовым займам непосредственно в преддверии нынешнего финансового кризиса.
Если говорить о более прозаическом аспекте -- деньгах, то следует помнить, что Россия сегодня является крупным международным кредитором. Обладая третьими по величине международными резервами (даже несмотря на их падение с 600 до 500 млрд долл. за последнее время), Россия обладает естественным правом на значительную роль в любом обсуждении реформы международной финансовой системы.
Но прежде чем обсуждать, какова именно эта роль, следует, наверное, избавиться от чрезмерных ожиданий, связанных с предстоящим саммитом G20.
Нет, это не Бреттон-Вудc
Намеченная на 15 ноября встреча никак не «новый Бреттон-Вудс» и не может им быть. Предстоящий саммит отражает, скорее, политические нужды ведущих европейских политиков, которые хотели бы показать, что они что-то делают, чтобы противостоять рецессии в своих странах, да еще запоздалую попытку уходящего президента США оставить после себя хоть какое-то позитивное наследство. Вряд ли это выльется во что-либо более существенное, чем официальная фотосессия.
Однако странами, ставшими новыми международными кредиторами, включая Россию, это мероприятие должно быть использовано в полной мере, поскольку финансовое напряжение, ощущаемое самыми разными государствами, весьма серьезно (даже если считать, что нынешний кризис представляет собой стандартное проявление экономических циклов, лишь усугубленное неадекватной политикой). К счастью, впрочем, состояние глобальной экономики, несмотря на тяжелые времена, все-таки ничуть не напоминает о той полной разрухе в области торговли, инвестиций и финансов, которая наступила в результате разрушительных националистических действий правительств в области экономики в 1930-е годы и привела ко второй мировой.
Нынешний экономический шок, разумеется, весьма тяжел, но не настолько. Даже самые большие пессимисты предсказывают наступление «всего лишь» самой глубокой рецессии с 1980-х годов. Тогда безработица в США достигла 10%. Но Великая депрессия привела в 1933 году к безработице в 24%. И хотя нынешний экономический кризис может вызвать геополитическое напряжение, никто все-таки не предвидит последствий такого рода, которые в середине XX века вызвали вторую мировую войну. Этот кризис действительно создал запрос на разработку серьезных реформ, но вряд ли таких радикальных, как те, что были проведены в 1944 году в Бреттон-Вудсе.
В отличие от бреттон-вудской конференции, подготовка к которой под интеллектуальным руководством представлявших соответственно США и Великобританию Гарри Декстера Уайта и Джона Мейнарда Кейнса велась три года, нынешнее мероприятие было спланировано под давлением европейских лидеров лишь в начале прошлого месяца. По сравнению с Бреттон-Вудсом на этот раз финансисты по обе стороны Атлантики должны были идти вслед за событиями. О предварительной работе с их стороны можно говорить только как о заготовках, исполненных в лучшем случае в течение считанных дней.
Еще одним отличием является тот факт, что встреча в Бреттон-Вудсе собрала не глав государств, а министров финансов. Главы государств склонны к широковещательным декларациям, а не к выдвижению детализированных предложений по экономической и финансовой реформе. Содержательной части, по контрасту с «публицистической», тут придется дожидаться -- пока за саммитом не последуют встречи специалистов.
В 1944 году конференция шла на фоне безусловной гегемонии США в западном сообществе и в глобальной экономике. Америка располагала интеллектуальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для продвижения реформ. Сегодня она не располагает ни тем ни другим. Франция и Германия между тем спорят о форме и масштабах государственного регулирования, необходимого в посткризисный период. В Азии налицо недружественное соперничество за лидерство между Японией и Китаем. Пекин благосклонно отнесся к корейской инициативе по созданию регионального фонда экономической помощи, однако Токио ее заблокировал из опасений, что такая организация попадет под влияние Китая, располагающего огромными долларовыми резервами. Токио в свою очередь предложил использовать МВФ для антикризисного использования резервов, которыми располагают азиатские страны, но это в свою очередь заблокировал Китай, поскольку подозревает, что Япония сможет контролировать этот процесс с учетом того, что она давно участвует в принимаемых МВФ решениях. Очевидно, что финансовая дипломатия нынче гораздо более тонкая материя, чем в 1944 году.
Политический театр
Призывы к созданию новой бреттон-вудской системы вовсе не новы. Британский премьер Тони Блэр говорил о необходимости такого шага во время азиатского кризиса конца 1990-х, поразившего и Россию. В 1983 году (в условиях сильнейшего давления на франк) это предлагал президент Франции Франсуа Миттеран. Поскольку бреттон-вудская система имеет репутацию рецепта, создавшего основу для послевоенного процветания, обращение к ней в тяжелые времена естественно для стоящих перед неприятным выбором политиков.
Забавно, что даже те руководители государств, которые сегодня выступили за созыв чрезвычайного саммита, имеют совершенно различные представления о его желательном результате. Так, французы говорят о том, что итоги вашингтонской встречи должны дать мощный сигнал о необходимости прекратить конкуренцию между регуляторами рынков США, Соединенного Королевства и различных европейских стран и начать процесс конвергенции, например, в части деятельности рейтинговых агентств, в области усиления прозрачности деятельности банков и т.п. Они настаивают на достижении согласия по ряду принципиальных вопросов, на котором могли бы быть построены реформы, согласовать которые предстоит на будущих саммитах. Франция хотела бы провести следующую встречу в верхах в феврале, с тем чтобы в ней смог принять участие Барак Обама. Британцы же хотели бы предпринять реформу существующих институтов, в особенности МВФ. Премьер-министр Браун только что побывал в Саудовской Аравии и других странах Залива, где пытался убедить власти использовать свою финансовую мощь для усиления возможностей фонда.
Ирония судьбы заключается, в частности, в том, что для многих экономистов второй Бреттон-Вудс по сути уже существовал. Этот термин часто использовался с момента публикации в 2003 году известного «Эссе о возрожденной бреттон-вудской системе», в котором говорится, что переход к политике фиксированного обменного курса в Китае и других странах, включая Россию, де-факто восстановил бреттон-вудскую систему с США в качестве центра. Авторы работы утверждают, что естественная эволюция международных финансов привела к возникновению "периферии" из стран, стратегия развития которых основана на экспортно-ориентированном экономическом росте, стимулируемом низким курсом национальной валюты, ограничениями на перемещение капитала и официальным экспортом капитала в форме аккумуляции валютных резервов и накапливания обязательств государства, играющего роль центра финансовой системы (США). Успешное проведение такой стратегии ведет к тому, что «периферийная» страна начинает претендовать на место центра.
Хорошая база для старта
На сегодня представляется, что «периферийные» страны готовы к реализации своих претензий, однако новой системы, которая могла бы нивелировать очевидные напряжения на мировом финансовом рынке, нет. Возможно, для начала было бы неплохо признать новые реальности. На встрече «двадцатки» крупнейшие страны-кредиторы сядут за стол с крупнейшими государствами-должниками. Трудно не обратить внимания на иронию ситуации.
Страны-кредиторы -- это Китай, Япония, Россия, Корея, Саудовская Аравия и Бразилия. А должники? Среди них крупнейшим являются США. Большая часть Европы также попала в этот ряд. Вот так изменился мир. А его финансовая архитектура все еще отражает старую картину, на которой роли были прямо противоположны.
Что имеют в виду европейцы, когда говорят об изменении международной финансовой системы? По крайней мере отчасти они думают о том, как расширить существующие договоренности с целью привлечь огромные финансовые ресурсы новых стран-кредиторов. Однако ни они, ни американцы, без сомнения, не готовы к тому, чтобы поделиться реальной властью над тем, как распорядиться этими ресурсами, а также над процессом принятия ключевых решений, касающихся глобальных финансов.
Меня поражает дипломатическая сдержанность новых кредиторов -- они не спешат играть своими финансовыми мускулами. Только представьте себе, что бы сделала любая европейская страна на месте Китая с его крупнейшими резервами и огромной ролью в глобальном движении капиталов! Надо полагать, что отход китайцев и россиян от поддержки доллара и создание ими альтернативных резервных валют лишь вопрос времени. Это будет тектоническим сдвигом, сравнимым с нынешним кредитным кризисом.
Реформа МВФ
Ключевым вопросом является вопрос о том, кто контролирует МВФ. Мой бывший шеф в фонде Джек Бурман писал: «Если у организации нет легитимной основы, если все, кто имеет с ней дело, не рассматривают ее как легитимную, она не будет располагать репутацией и возможностями для выполнения своей миссии. Обретение легитимности для такого института, как фонд, начинается с выяснения, какие особенности управления (имеется в виду процесс согласования с МВФ экономической политики в обеспечение кредитования. -- Ред.) приемлемы для суверенных правительств и населения государств, с тем, чтобы они работали с подобным институтом и в ходе такой работы отдавали какую-то часть своих суверенных полномочий. Без добровольного желания всех сторон отдать такому институту некоторую часть полномочий он не может действовать эффективно. В случае с МВФ очевидно, что нынешнее распределение квот и голосов в нем среди прочего подталкивает его акционеров в различных частях света к тому, чтобы ставить его легитимность под сомнение».
Это политическая проблема. Со времен Бреттон-Вудса квоты (количество голосующих акций) изменялись пропорционально изначальному распределению и, скорее, следовали послевоенной структуре 1950-х годов. Соответственно, существующие на сегодня квоты далеки от того, чтобы представлять реальный размер национальных экономик или их способность вносить свой вклад в Международный валютный фонд. Далеки они и от того, чтобы соответствовать роли стран-участниц на мировых торговых и финансовых рынках. После серьезного давления со стороны развивающихся стран в 2006 году была незначительно повышена роль Китая, Южной Кореи, Турции и Мексики при голосовании в МВФ. Но эти шаги никак не изменили дисбаланс во влиянии на принятие фондом решений, ничего не дала и более поздняя реформа системы расчета квот. Баланс сил в МВФ остался неизменным, и развитые страны по-прежнему держат механизмы принятия решений под своим контролем.
До сих пор страны G7 располагают 45% голосов, а так называемые индустриально развитые -- 60%, хотя, кроме Японии, ни одна из стран-кредиторов в эту группу не входит. Поразительно, что квота России меньше, чем квота Италии, а квота Китая меньше, чем у Франции, а у США все еще сохраняется право вето.
Требуется переосмысление методов управления МВФ, которое могло бы привести его в соответствие с демократическими принципами, приемлемыми для стран-членов. Такие решения должны стать частью всеобъемлющего пакета решений, который должен также затрагивать состав совета исполнительных директоров и проблему отсутствия прозрачности в деятельности фонда. К сожалению, в повестке дня саммита, который состоится на этой неделе, такие вопросы не стоят.
Где выход?
Возможно, одной из главных причин, по которым европейцы не желают давить на Китай, Россию и Саудовскую Аравию (государства, которые они обвиняют в том, что те держат курс своей валюты искусственно заниженным) с тем, чтобы те следовали более гибкому обменному курсу, является нехорошее предчувствие -- а какие уступки потребуются от них самих? Кредиторы не будут отказываться от собственных стратегий экономического роста, важных для каждой из этих стран с социальной точки зрения, ради международной финансовой системы в том случае, если они не получат в ней большую роль -- то есть большую долю в МВФ с соответствующим уменьшением чрезмерного европейского влияния. Если отбросить разговоры о прозрачности банковской системы и т.п., именно это и останется в центре сделки, которую предстоит заключить. Само собой, эту сделку европейцы первыми предложить не готовы.
Продавить такую сделку, которая поставит Китай и другие страны-кредиторы в центр международной системы, дело самих стран-кредиторов. И здесь действительно можно увидеть параллель с Бреттон-Вудсом, где под прикрытием многосторонних договоренностей тоже была заключена сделка. В 1944 году Британская империя, гордая, но задолжавшая слишком много, нуждалась в американских сбережениях, чтобы сохранить стабильность в финансовой системе послевоенной эры. Результатом было то, что именно США определили, каковы должны были быть структура и роль МВФ. Сегодня черед США играть роль Британии, а Китай, Япония, Россия и другие кредиторы должны взять на себя тогдашние функции Америки. Без формализации выросшей мощи новых кредиторов в рамках Международного валютного фонда они могут весьма сдержанно отнестись к попыткам вовлечь их в процесс рекапитализации западной финансовой системы.
Разумеется, даже если кредиторы объединятся, они могут столкнуться с серьезным сопротивлением со стороны отягощенных долгами, но политически влиятельных развитых стран. Возможно, время еще не настало. Но постольку, поскольку финансовая и экономическая мощь продолжает мигрировать на Юг и Восток, это время настанет. Новые кредиторы, исходя из собственных национальных интересов, создадут общий фронт и либо реформируют существующие институты, либо создадут новые, свободные от влияния стран-должников.
Мартин ГИЛМАН, профессор Высшей школы экономики, в 1996--2002 годах представитель МВФ в России, до 2005 года помощник директора департамента разработки и анализа политики МВФ