Наталья Зубаревич: Региональная проекция кризиса

Наталья Зубаревич

В начале 1990-х, когда российская экономика переживала глубокий системный кризис, в наиболее стабильном положении оказались регионы с открытой экономикой и наличием конкурентного на мировом рынке товара и сырья. Сегодня та же открытость глобальным процессам оборачивается для них тяжелыми потерями и острым переживанием кризиса. "Полит.ру" публикует статью Натальи Зубаревич, в которой автор, опираясь на собственные подсчеты и данные статистики, описывает текущее положение дел в регионах, на основании динамики последних лет делает прогнозы о глубине кризиса и его последствиях для российской промышленности, а также указывает наиболее проблемные зоны региональной экономики, реформированию которых и должен способствовать кризис. Статья опубликована в новом номере журнала "Pro et Contra" (2008. № 5-6), издаваемого Московским Центром Карнеги.

Влияние мирового экономического кризиса на развитие регионов России зависит от его глубины и длительности. При сильном и затяжном спаде регионов—«тихих гаваней» не останется, как уже почти не осталось не затронутых кризисом стран, за исключением отгородившихся от глобального мира. Тем не менее риски и характер воздействия кризиса на российские регионы не одинаковы, разными будут и траектории выхода, о чем свидетельствует опыт предыдущих кризисных периодов.

Первые данные об изменении ситуации в регионах показывают, что новый кризис имеет характер центро-периферийной диффузии: он распространяется от центров и регионов, наиболее связанных с глобальной экономикой, к периферийным территориям, слабо включенным в глобальные обмены. Такой характер пространственных изменений описывается теорией центро-периферийного развития (Джон Фридман, Эмманьюэл Валлерстайн[1]), хотя сейчас мы наблюдаем диффузию не модернизации, а противоположного, кризисного импульса.

Особенность нового кризиса в том, что он ставит под сомнение преимущества глобализации. В России весь переходный период подтверждался тезис, что глобализация экономики регионов благоприятно отражается на их развитии. В начале 1990-х системный кризис обрушил всю экономику страны, но примерно десяток регионов оказались более устойчивыми не только благодаря конкурентным преимуществам (эффект масштаба, сырьевые ресурсы и др.), но и относительной открытости их экономики. Столица страны быстрее выходила из спада путем структурной перестройки экономики с привлечением внешних инвесторов и заимствованием новых институтов рынка, а ведущие нефтегазовые регионы отличались менее значительными темпами экономического спада благодаря экспорту ресурсов. С середины 1990-х годов обойма глобализирующихся территорий пополнилась «новыми экспортерами» — регионами, производящими металлургическую и химическую продукцию, переориентированную на экспорт. Их экономика восстанавливалась быстрее.

Финансовый кризис 1998 года ударил по банковскому сектору и в целом по нарождавшемуся сектору рыночных услуг, который концентрировался в крупнейших городах. При этом результатом кризиса стала достаточно быстрая модернизация рынка услуг с привлечением международного капитала и, в дальнейшем, специалистов из развитых стран. Экспортные отрасли промышленности пострадали не столько от финансового кризиса, сколько от неадекватного обменного курса, который правительство удерживало в предшествующий период. Завышенный курс рубля негативно влиял на издержки экспортеров в условиях конъюнктурного спада мировых цен на сырье. Напомним, что спад промышленного производства начался до кризиса (за январь—август 1998 года он составил 7 проц.), а после дефолта уже с сентября 1998-го стартовал быстрый промышленный рост. Резкое снижение издержек экспортных отраслей после девальвации рубля и последующий рост мировых цен на сырье обеспечили экспортно-сырьевым регионам сохранение лидирующих позиций, хотя крупнейшие агломерации федеральных городов росли еще быстрее. В 2000-е годы глобализация привела к расширению зоны опережающего роста: в нее вошли портовые регионы запада и юга, расположенные на основных торговых путях.

Новый кризис развивается иначе — наибольшие потери понесли те компании и рынки, которые сильнее вовлечены в глобальную экономику (в том числе через кредитные механизмы). Негативное воздействие оказывают три взаимосвязанных процесса:

• собственно финансовый кризис, ударивший по банковскому сектору и компаниям разных секторов экономики с большой внешней задолженностью; разрушено доверие на финансовом рынке, необходимое для кредитования;
• значительное снижение цен на экспортные ресурсы на мировых рынках (цены на нефть и цветные металлы к ноябрю 2008 года упали более чем вдвое, на пшеницу, алмазы и сталь — на 25—50 проц., золото и лес — на 15—20 процентов[2]);
• сокращение мирового и внутреннего платежеспособного спроса, прежде всего в отраслях инвестиционного цикла: экспорт металлургической продукции снизился почти вдвое, а внутри страны резко упал спрос на стальной прокат, используемый в строительстве; в цементной промышленности и спрос, и цены снизились на 30—40 процентов.

Сочетание этих факторов создает разный уровень рисков для отраслей экономики. Самая проблемная группа — банковский сектор, девелопмент (строительство), в меньшей степени ритейл. Девелоперские компании имеют самую высокую долговую нагрузку, они строили в основном на заемные средства. Торговые сети также финансировали за счет заемных средств до 70 проц. новых проектов. Вторая группа — экспортно-сырьевые отрасли (черная и цветная металлургия, нефтегазовая, алмазная, целлюлозно-бумажная промышленность), для них значительный спад мировых цен дополняется большой кредитной задолженностью, хотя это задевает компании в разной степени; для государственных она смягчается гарантией поддержки из бюджета. При этом риски черной металлургии максимальны: сильный спад цен сопровождался значительным сокращением спроса на мировом рынке и в России. Третья группа — отрасли импортозамещения с сильным спадом спроса (цементная промышленность, автомобилестроение, особенно грузовое), для цементной отрасли риски усиливаются значительным снижением цен на ее продукцию.

Для России характерна высокая пространственная концентрация экспортных отраслей и отраслей инвестиционного цикла, а также банковского сектора, поэтому начавшийся кризис затрагивает регионы в разной степени. Измерить влияние кризиса в пространстве пока сложно — российская региональная статистика не привыкла спешить (для сравнения, на сайте казахстанского Агентства по статистике уже есть предварительная информация о валовом региональном продукте и безработице за первую половину 2008 года, а по регионам России доступны данные только за 2006-й). Приходится опираться на текущую информацию в СМИ и экспертные оценки, основанные на анализе размещения отраслей и структуры экономики регионов.

Проекция отраслевых рисков на территорию страны

Для отраслей промышленности (в том числе сырьевых и обрабатывающих) и сектора услуг пространственная проекция кризиса не одинакова. Отрасли промышленности с наибольшими рисками также неоднородны, нужно учитывать трудоемкость отрасли и состояние конкретных предприятий. Максимальные риски концентрируются в черной и цветной металлургии не только из-за спада мировых цен и спроса на продукцию, но и по другим причинам: эта отрасль более трудоемка, но в ней не была завершена оптимизация занятости, кроме того, менее крупные и старые предприятия не получили необходимых инвестиций для технологической модернизации. Все это усугубляется концентрацией металлургических активов в небольшом числе регионов, особенно на Урале, и монопрофильностью городов металлургической промышленности. Проблемы металлургии подтверждаются текущей статистикой: снижение энергопотребления более чем на 5 проц. за октябрь зафиксировано в 11 регионах России, среди которых большинство металлургические (Челябинская, Липецкая, Кемеровская, Вологодская области, а также Брянская с передельной металлургией и тяжелым машиностроением)[3].

В угольной отрасли наиболее уязвимы добыча коксующихся углей, которые поставляются в основном российским металлургическим предприятиям, а также производство кокса. Собственниками шахт в Кузбассе (Кемеровская область) и Печорском угольном бассейне являются в основном металлургические компании, которые будут сохранять и угольные, и железорудные активы вертикально интегрированных холдингов. С учетом резкого сокращения спроса на коксующийся уголь и низкой мобильности шахтеров неизбежны сокращение рабочего времени (неполная рабочая неделя и др.) и оплаты труда, но сокращение занятости в угольных городах и поселках, скорее всего, будет ограниченным, поскольку высок риск социальной напряженности и протестных настроений.

В отличие от металлургических городов и регионов, в ведущих регионах нефтяной промышленности уже в начале 2000-х годов была проведена оптимизация занятости, сопровождавшаяся заметным ростом безработицы в городах Ханты-Мансийского АО. Кроме того, мобильность населения нефтяных городов Сибири и Севера намного выше, чем жителей металлургических городов Урала, поскольку нефтяные города заселены мигрантами первого и второго поколения. Мобильные жители более адекватно реагируют на изменения ситуации на рынке труда. Миграционный отток из автономных округов Тюменской области отмечался трижды: в первые годы системного кризиса (1991—1993), в период сверхнизких цен на нефть (1997—1998) и с 2006 года в связи с сокращением предложения новых рабочих мест на рынке труда. Следствием нового кризиса будет очередное усиление миграционного оттока, при этом трудоемкость нефтяной отрасли невелика, и все крупные нефтяные компании уже оптимизировали занятость, выведя на аутсорсинг вспомогательные и обслуживающие предприятия. Кроме того, в нефтяных регионах компании могут снижать напряженность на локальных рынках труда путем регулирования вахтовой занятости. По сравнению с нефтяными компаниями «Газпром» сделал намного меньше для оптимизации занятости в Ямало-Ненецком АО, но о нем есть кому позаботиться: его проблемы — это проблемы государства.

Целлюлозно-бумажные комбинаты также размещены в монопрофильных городах, поэтому риски сопоставимы с металлургией. Разница только в том, что ЦБК уже проходили через сильный конъюнктурный спад в начале 2000-х, их собственники имеют опыт выживания в трудных условиях, крупные предприятия более модернизированы и по этому лучше подготовлены к новому кризису.

В машиностроении первыми пострадали производители грузовых автомобилей, производство которых локализовано в Набережных Челнах (Татарстан) и Нижнем Новгороде и уже сокращается. Для АвтоВАЗа и других производителей отечественных легковых автомобилей оценить перспективы сложнее, в ноябре 2008 года рынок только начал проседать. Многое будет зависеть от динамики платежеспособного спроса населения, политики государства (уже объявлено о повышении таможенных пошлин на импортные автомобили) и сроков ввода новых автозаводов западных компаний. Масштабы спада прояснятся только в 2009 году. Производство цемента территориально более рассредоточено, предприятия расположены преимущественно в небольших городах, риски конъюнктурного спада смягчаются нетрудоемкостью этой отрасли.

В целом, если длительность кризиса в российской промышленности будет ограничена небольшим сроком (год-полтора), наиболее острые проблемы локализуются в монопрофильных городах и ограниченном числе

регионов.

Кризис в девелопменте и секторе услуг сильнее всего отразится на развитии крупных городов, в которых в основном сосредоточены эти отрасли. Риски для крупнейших городов разной величины и статуса будут разными. Москва отличается сверхконцентрацией экономических ресурсов (см. табл. 1). На столицу приходится более 23 проц. суммарного валового регионального продукта (ВРП) всех регионов; это город постиндустриальной экономики, в структуре его ВРП услуги достигают 80 процентов. Чрезвычайно высока концентрация торговли и платных услуг в столичной агломерации — 25—30 проц. всего объема в стране. Концентрация инвестиций также остается высокой, хотя они перераспределились внутри агломерации (в конце 1990-х годов в Москву инвестировался каждый шестой рубль в стране, а в 2006-м — каждый девятый). На долю столичной агломерации приходится 20 проц. ввода жилья в стране. Кроме того, у Москвы есть огромные собственные средства, ее бюджет составляет более 20 проц. от суммарного бюджета регионов РФ, при этом доля инвестиций из городского бюджета составляет более трети всех инвестиций в столицу (из федерального бюджета — менее 6 проц., то есть в шесть раз меньше). Эти цифры показывают, что масштаб экономики крупнейшей агломерации чрезвычайно велик на фоне России и что у столичных властей есть возможности для смягчения кризисных явлений. К тому же кризис несколько остудит перегретый рынок труда и завышенные зарплатные ожидания.

Таблица 1. Доля крупнейших городов в основных социально-экономических показателях России за 2006 год, в %.

	Москва		Санкт-Петербург		Прочие 11** "миллионников"		Всего крупнейшие города
	1998	2006	1998	2006	1998	2006	1998	2006
Население	7	7 (12)*	3	3	9	9	18	20
Инвестиции	16	11 (17)*	4	5	7	8	27	24
Ввод жилья	10	8 (20)*	3	4	10	12	23	25
Товарооборот торговли	29	19 (25)*	8	4	11	15	48	38

* С Московской областью.

** Города, имевшие более миллиона жителей по переписи 2002 г.

По сравнению с Москвой доля Санкт-Петербурга значительно меньше по всем индикаторам и незначительно превышает его долю в населении. Тем не менее кризисные риски для Северной столицы относительно невелики благодаря особому вниманию федеральных властей. Это не только прямая поддержка федерального бюджета (в 2006 году объемы федеральных инвестиций в Санкт-Петербург на 20 проц. превышали инвестиции из бюджета города). Для пополнения городского бюджета в Петербурге были зарегистрированы юридические адреса нескольких крупных российских компаний, которые теперь платят налоги в его бюджет.

Зоной риска в ходе кризиса станут менее крупные центры услуг. Во-первых, это города-«миллионники», в которых развитие сектора услуг и модернизация потребления значительно ускорились только в 2000-е годы. В последние годы заметно вырос их вес в розничной торговле за счет массового прихода крупных, в том числе международных, торговых сетей и роста платежеспособного спроса населения. Кроме того, благодаря росту жилищного строительства, увеличилась доля «миллионников» в строительстве жилья. Но осталась нерешенной основная проблема — невысокая инвестиционная привлекательность: доля этих городов в инвестициях ниже их доли в населении. Очевидно, что финансовый кризис затормозит и без того недостаточный приток инвестиций, а следовательно, темпы модернизации потребления и образа жизни. В более явной форме те же проблемы характерны для менее крупных региональных столиц с населением свыше 250 тыс. жителей[4], где экспансия российских торговых сетей достигла пика накануне кризиса. Средние и малые города страны не получили столь же значительного импульса потребительской модернизации в период экономического подъема, поэтому им нечего терять.

Социальные последствия: работа и зарплата

Опыт кризисных 1990-х показал, что в России основной формой адаптации к трудностям, связанным с переходом к рынку, стало не сокращение занятости (уровень безработицы в середине 1990-х был невысоким), а масштабное снижение оплаты труда, которая в 1995 году сократилась до 40 проц. от уровня 1991-го[5]. За этим последовал нестабильный рост, прерванный финансовым кризисом, и к 1999 году легальная заработная плата составила немногим больше трети от уровня 1991-го. С учетом этого опыта многие эксперты полагают, что в России опять возобладает реакция на кризис в виде снижения заработной платы (причем чрезмерного, если учитывать, что спады экономики в начале 1990-х и в ходе финансового кризиса были менее значительными, чем сокращения заработков).

Следствием финансового кризиса 1998 года впервые стало существенное сокращение занятости, уровень безработицы по МОТ в целом по стране вырос с 9 до 13 процентов. За годы экономического роста существенно изменилась структура занятости. Как показывают исследования Владимира Гимпельсона, в России устойчиво сокращалась занятость в формальном секторе — на крупных и средних предприятиях, дающих основную часть ВВП. За 1999—2005 годы они «сбросили» 10 проц. рабочей силы (4 млн чел.)[6], несмотря на то, что занятость в бюджетных отраслях, также входящих в формальный сектор, продолжала расти. Выросла занятость на малых предприятиях и в неформальном секторе — низкопроизводительной и наименее социально защищенной части рынка труда, где работает 45 проц. занятых. Созданию новых и современных рабочих мест препятствовали проблемы инвестиционного климата, дестимулирующие спрос на труд. Несмотря на экономический рост, в 2002—2004 годах не было снижения уровня безработицы и в целом по стране, и в большинстве регионов. Только с 2005 года она стала сокращаться более устойчиво, опустившись в 2007-м до очень низкого уровня в 5,6 процента.

По оценкам Института народно-хозяйствен ного прогнозирования РАН, к середине 2009 года число безработных вырастет на 270—340 тыс. человек[7], большая часть увольнений коснется офисных работников и чиновников. При общей численности безработных 5 млн человек[8] это приведет к незначительному росту уровня безработицы до 7 проц. экономически активного населения, то есть до показателей вполне благополучного 2006 года. В такие цифры трудно поверить, если учитывать изменения структуры занятости, а именно рост доли рабочих мест с меньшей социальной защищенностью, и если принять во внимание, что на многих крупных и средних предприятиях уже начались увольнения, причем этот процесс развивается довольно быстро. Но все же только при длительной рецессии можно ожидать худшего — роста уровня безработицы до 13 проц., как это было в период финансового кризиса 1998 года.

По сравнению с данными по стране региональная картина намного более дифференцированна: безработицы практически нет в федеральных городах и Подмосковье (1—3 проц.), в большинстве республик Северного Кавказа ее уровень превышает 20 проц., а в Чечне и Ингушетии достигает 50—70 проц., хотя достоверность данных по этим двум республикам невысока.

Изменения региональной картины занятости в ходе кризиса можно оценить, используя зарубежный и российский опыт. В странах ЕС при ухудшении экономической ситуации безработица в развитых регионах растет быстрее, чем в менее развитых, где она и так повышена. Тем самым региональные различия сокращаются[9]. И в России прошлый финансовый кризис несколько сгладил региональные различия в уровне безработицы за счет того, что в развитых регионах она росла опережающими темпами: в 1998 году, когда безработица в стране была максимальной, десять регионов с лучшими и худшими показателями различались в 2,9 раза, в более благополучном 2002-м — в 5 раз, а в 2006-м — в 6,4 раза. Последующий экономический рост сопровождался позитивными изменениями на рынке труда, но в наиболее проблемных регионах ситуация улучшалась медленней, чем в экономически развитых, поэтому региональные различия усилились. И в ходе нового кризиса региональные показатели будут изменяться циклично: быстрее будет расти уровень безработицы в экономически сильных регионах, где он сейчас низкий, и медленнее — в слаборазвитых, где нехватка рабочих мест — привычная проблема.

Если спад и последующая рецессия не затянутся на несколько лет, резкие изменения маловероятны. Но в тех регионах, где велика доля занятых в промышленности, риски выше, чем в остальных (см. табл. 2). Среди них больше всего металлургических и машиностроительных, так как трудоемкость этих отраслей высока, а структурная перестройка занятости шла медленно.

Реальные проблемы концентрируются на муниципальном уровне, прежде всего в монопрофильных промышленных городах. Как уже отмечалось, максимальные риски безработицы имеют города с немодернизированными промышленными активами и более трудоемкими производствами. Именно здесь негативные социальные последствия могут быть наиболее серьезными и в занятости, и в зарплате. Однако по мнению специалистов[10], основным механизмом все-таки будет корректировка или задержки заработной платы, поскольку сокращению занятости воспротивятся региональные власти, опасающиеся роста социальной напряженности.

Такой сценарий уже срабатывал дважды (в начале 1990-х и в 1998 году), но есть сомнения, что он будет единственным и в третий раз. В монопрофильных городах тех крупных компаний, где оптимизация занятости далека от завершения (металлургические города и города автомобильной промышленности), бизнес получил возможность провести ее под прикрытием кризиса, и вряд ли такая возможность будет упущена в условиях острой необходимости снижения издержек. Кроме того, сильный спад цен на продукцию сделал нерентабельным использование старых низкоэффективных активов, особенно в средних и малых городах Урала (небольшие предприятия черной металлургии, медной, никелевой отрасли, добычи бокситов), Европейского Севера и Сибири. Собственники таких предприятий уже останавливают производство, примерами могут служить никелевый завод в городе Верхний Уфалей, Байкальский ЦБК, и число таких примеров будет расти. Важно учитывать, что по сравнению с 1990-ми годами крупный российский бизнес утвердился в качестве собственника и потому готов более жестко оптимизировать и занятость, и активы. Региональные власти, без сомнения, постараются воспрепятствовать таким мерам, но у бизнеса достаточно сильная переговорная позиция — «война все спишет». Компромиссом могут стать значительные выходные пособия или меньшие объемы сокращений при условии, что остающимся будут выплачивать только невысокую тарифную часть (зарплата складывается из низкого тарифа и многочисленных гибких доплат) оплаты труда, возможен перевод специалистов и квалифицированных рабочих на другие предприятия компании в форме вахтовой занятости. Однако существенное сокращение рабочих мест в таких городах представляется неизбежным. Процесс несколько облегчается тем, что значительная часть занятых в промышленности приближается к пенсионному возрасту.

Таблица 2. Регионы с максимальной долей занятых в промышленности от общей численности занятых, в %.

	2001	2006		2001	2006
Владимирская область	34,2	34,0	Ярославская область	31,6	29,2
Кемеровская область	31,1	30,0	Тульская область	28,4	24,7
Ивановская область	33,6	30,6	Удмуртия	28,9	26,6
Челябинская область	31,5	31,2	Самарская область	28,4	27,7
Свердловская область	32,3	31,0	Ульяновская область	28,9	28,4
Нижегородская область	31,5	26,4	Вологодская область	29,7	26,3

Источник: Росстат, расчеты автора.

В федеральных городах увольнение даже значительного числа занятых в банковском секторе и других отраслях рыночных услуг не будет иметь серьезных социальных последствий, поскольку агломерации обладают огромным преимуществом — диверсифицированным рынком труда с большим числом альтернативных рабочих мест.

Отдельной проблемой является массовое высвобождение занятых в строительстве, в основном трудовых мигрантов, в том числе нелегальных. Многим из них работодатели не заплатили за последние месяцы работы, что затрудняет выезд из страны. Но все же немалая часть потерявших работу покинет Россию, и этому необходимо содействовать. Для других власти крупнейших городов способны обеспечить альтернативу занятости в виде низкоквалифицированных рабочих мест в городском хозяйстве. С высокой вероятностью численность трудовых мигрантов и рабочих мест для них постепенно сбалансируется. Это касается не только мигрантов из СНГ, но и российских трудовых мигрантов из прилегающих к агломерациям регионов, которые в основном работают в многочисленных охранных структурах и торговле.

Во всех крупных городах сокращение занятости будет самой распространенной реакцией на кризис; высокая мобильность на рынке труда смягчает социальные последствия, и к тому же здесь сокращение числа рабочих мест легче осуществить: в доминирующей сфере занятости — секторе услуг — трудовые отношения более гибкие и менее формальные. И вообще рынки труда агломераций быстрее других реагируют на изменения — как позитивные, так и негативные. Крупнейшие города страны с наиболее развитым сектором услуг первыми отреагировали на приближение экономического кризиса. Уже в первой половине 2008 года индекс душевых доходов населения Москвы показал слабую отрицательную динамику (99,4 проц. к первой половине 2007 года) на фоне быстрого роста в целом по стране (119,6 проц.), в Санкт-Петербурге сохранялся рост, но темпы его были минимальными (101,5 проц. за тот же период). Оперативные полугодовые данные будут корректироваться, более ясная картина сформируется только по итогам года.

Еще одна тенденция, которая в большей мере касается городов — объявленные сокращения численности государственных служащих в ряде регионов (Татарстан, Пермский край и Ульяновская область, Республика Алтай и др.). Как иронически отмечают некоторые комментаторы, не было бы счастья, да несчастье помогло. Действительно, с конца 1990-х годов число работающих в сфере госуправления выросло более чем вдвое; эта динамика — яркий пример неэффективной структурной трансформации рынка труда в период экономического роста. Но при этом картина существенно отличается от региона к региону. Как правило, самую высокую долю занятых в управлении (7—12 проц. от общей численности занятых) имеют слаборазвитые республики с высоким уровнем дотационности. В таких регионах это самая завидная работа, с ней ничто не может сравниться. Значительное сокращение госслужащих создаст угрозу дестабилизации, поэтому для таких регионов нужно искать разумный компромисс: издержки, связанные с содержанием избыточной бюрократии, скорее всего, окажутся не столь высоки, чем те, что потребуются для преодоления социально-политической напряженности.

Анализ показывает, что проявления кризиса на региональных и локальных рынках труда будут разными. В крупных городах будут одновременно происходить как сокращение занятости, так и снижение реальной заработной платы, причем и то и другое в максимальной степени. В сырьевых регионах и монопрофильных городах основными, как и раньше, будут разные формы снижения заработной платы (выплата «голой» тарифной ставки, задержки выплат и т. д.) при умеренном сокращении занятости за счет второстепенных производств и менее квалифицированных работников. Но для нескольких металлургических моногородов с наиболее проблемными активами может наступить «час Х» — закрытие предприятий и массовые увольнения. Для слаборазвитых регионов России, не включенных в глобальную экономику, основным механизмом будет незначительное сокращение численности бюджетников и их реальной заработной платы, которая служит «точкой отсчета» для других работодателей, хотя сокращение будет зависеть и от темпов инфляции, и от размеров федеральной помощи.

Бюджетные риски

Любой кризис усиливает напряженность в бюджетной системе, но и здесь риски будут разными для разных регионов, поскольку в России они резко дифференцированы по уровню бюджетной обеспеченности. Воздействие кризиса на региональные бюджеты зависит от трех факторов:

• стабильности источников собственных доходов бюджета, что наиболее важно для экономически развитых регионов;
• кредитной нагрузки бюджетов, что также проблема более развитых регионов, поскольку остальным заимствовать не разрешалось;
• стабильности федеральной помощи, что жизненно важно для слаборазвитых регионов-реципиентов.

В регионах, где основу экономики составляет экспортная промышленность, особенно в монопрофильных, стабильность доходов бюджета зависит от ситуации на крупных предприятиях. В структуре доходов бюджета таких регионов высока доля налога на прибыль, особенно это характерно для регионов металлургической специализации – Липецкой, Вологодской, Челябинской областей, Красноярского края (см. табл. 3). Для крупнейших российских компаний нефтегазового сектора и естественных монополий главным центром прибыли давно стала Москва, где расположены их штаб-квартиры, поэтому в бюджете столицы вклад налога на прибыль максимален. Помимо сырьевых компаний, прибыль в Москве обеспечивает банковский сектор (в столице сконцентрировано 80 проц. банковских активов), для которого также настали не лучшие времена. Перевод части компаний в Санкт-Петербург сделал и его бюджет зависимым от экономического состояния крупного российского бизнеса, хотя и в значительно меньших масштабах, чем это имеет место в Москве. Для всех этих регионов проблема наполнения бюджетов в 2009 году заметно обострится.

Таблица 3. Регионы с самой высокой долей налога на прибыль организаций в доходах консолидированных бюджетов в 2007 году, в % (в среднем по РФ – 31,6%)

Москва	66	Оренбургская область	34
Липецкая область	43	Белгородская область	32
Тюменская область	42	Свердловская область	32
Красноярский край	42	Санкт-Петербург	31
Ханты-Мансийский АО	38	Самарская область	31
Вологодская область	37	Мурманская область	30
Челябинская область	34	Татарстан	28

Источник: Минфин, расчеты автора.

При этом более других пострадают металлургические регионы, которые неплохо жили последние годы, поскольку налог на прибыль в основном поступает в региональный бюджет (большинство металлургических компаний «прописаны» в регионах). Для регионов ТЭК важнейшим источником доходов бюджета был налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который ранее распределялся между федеральным бюджетом и регионами в пропорции 50:50, но уже в середине 2000-х был почти полностью централизован в федеральный бюджет, то есть основной источник бюджетных доходов у них отобрали еще до кризиса. Для нефтегазовых регионов налог на прибыль организаций играет важную роль, но значительная часть прибыли фиксируется по месту прописки штаб-квартир компаний, то есть в Москве. Это подтверждают и данные бюджетной статистики: в 2007 году из всех налогов, собранных на территории нефтегазодобывающих автономных округов Тюменской области, 76—82 проц. ушло в федеральный бюджет, а в почти монопрофильных металлургических Вологодской и Челябинской областях доля налогов, поступающих в федеральный бюджет, составила 29—32 проц., в Липецкой — только 9 процентов[11]. Бюджеты этих регионов в период кризиса понесут существенные потери, так как объем производства и прибыль металлургических компаний уже сокращаются.

Второй риск не отраслевой, то есть не связанный с унаследованной структурой экономики, а «рукотворный». Он обусловлен рискованной политикой заимствований, которую проводили некоторые регионы и созданные ими инвестиционные фонды. Особенно отличилась Московская область, которая была крупнейшим субфедеральным заемщиком среди регионов РФ. В ней фактически обанкротился созданный администрацией области фонд «Мособлтрастинвест», а суммарный долг области превысил половину ее бюджета за 2007 год (см. табл. 4 на стр. 58). Федеральное правительство вряд ли допустит дефолт крупного региона и, скорее всего, поможет рефинансировать долг. В Ярославской и Самарской областях погашение кредитов, взятых для софинансирования инфраструктурных проектов, также под большим вопросом. В Якутии, с учетом 30-процентного снижения мировых цен на алмазы, проблема еще острее, как и в Белгородской области с ее металлургической специализацией. Все они становятся зависимыми от федеральной помощи. Для остальных субъектов РФ проблема возврата долгов менее остра.

Таблица 4. Объем долгов субъектов РВ (по состоянию на 1 октября 2008 года) и отношение долга к доходам бюджета за 2007 год

Субъект РФ	Суммарный долг*, млрд руб.	Займы субъекта РФ, млрдруб.	Доходы консолидированного бюджета региона в2007 г., млрд руб.	Отношение долга кдоходам бюджетаза 2007 г., %
Московская область	138,0	62,9	242	57
Москва	110,4	74,6	958	12
Самарская область	22,2	19,8	82	27
Республика Татарстан	20,3	-	106	19
Республика Саха (Якутия)	14,9	9,5	65	23
Кемеровская область	11,5	-	82	14
Ярославская область	9,2	6,3	35	27
Белгородская область	8,8	3,7	46	21
Иркутская область	8,4	10,9	66	13
Омская область	7,9	-	51	15

* Суммарные заимствования субъектов РФ и региональных инвестиционных фондов, созданных администрациями субъектов РФ.

Источник: Минфин, расчеты автора.

Благодаря накопленным финансовым ресурсам и относительно устойчивому состоянию федерального бюджета, федеральное правительство может обеспечить стабильную помощь менее развитым регионам. Доля перечислений бюджетам субъектов РФ в последние годы составляла 13—14 проц. от всех расходов федерального бюджета. Однако для подавляющего большинства наименее развитых республик доля федеральной помощи в доходах бюджета намного больше, и она не сокращалась в годы экономического роста (см. табл. 5). Это указывает на неэффективность выравнивающей политики и застойный характер «иждивенчества». Федеральный Центр фактически давал индульгенцию регионам, не стимулирующим внутренние ресурсы развития.

Таблица 5. Регионы с максимальной долей безвозмездных поступлений из федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ, в %.

	2003	2006	2007
Чеченская Республика	87	89	93
Республика Ингушетия	82	89	90
Республика Дагестан	79	77	79
Республика Тыва	82	76	78
Чукотский АО	35	62	75
Республика Алтай	68	73	71
Карачаево-Черкесская Республика	72	67	67
Республика Адыгея	51	60	63
Республика Северная Осетия	71	60	62
Республика Калмыкия	44	49	61
Кабардино-Балкарская Республика	73	58	60

Источник: Минфин, расчеты автора.

Если кризис продлится не более года, вряд ли стоит ожидать заметных изменений сложившейся перераспределительной политики. Но если депрессия будет длительной, наращивать помощь проблемным республикам вряд ли удастся, и тогда федеральной власти придется выбирать приоритеты. Их нетрудно определить: в 2007 году бюджет Чеченской Республики на треть превышал бюджет Ставропольского края (63 и 47 млрд руб. соответственно), хотя население края в 2,5 раза больше. Душевая бюджетная обеспеченность в Чечне превышает среднюю по стране на 65 проц., а в сравнении со всеми другими регионами Южного федерального округа, включая наиболее развитые, — в 2—3 раза. Этот приоритет вряд ли изменится, и дело не только в необходимости финансировать восстановление инфраструктуры, разрушенной войной. Политическая стабильность стоит дорого, и деньги федеральные власти непременно изыщут. Но залить деньгами все болевые точки Северного Кавказа не получалось и в самые благополучные годы: бюджет Дагестана в 2007 году составлял только 60 проц. от бюджета Чечни, хотя его население в 2,5 раза больше, а по душевой бюджетной обеспеченности отставание было более чем троекратным. В условиях затяжного кризиса у государства не хватит финансовых ресурсов для смягчения кризиса в республиках Юга, но экономика Чечни будет поддерживаться «до последнего патрона».

Кризисная санация региональной политики: нет худа без добра

Кризис всегда играет санирующую роль, отбраковывая неэффективные приоритеты региональной политики. Но при этом есть такие проекты, на которые кризис вряд ли повлияет. Это проекты, рассчитанные на политический эффект, — подготовка Олимпиады в Сочи и саммита АТЭС во Владивостоке. Политическая значимость этих проектов для федеральных властей настолько велика, что ресурсы для их реализации будут выделяться даже в ущерб жизненно важным задачам. К сожалению, кризис не может снизить издержки демонстрационной политики «вставания России с колен».

Но все прочие приоритеты стимулирующей политики, скорее всего, будут пересмотрены. Экономический рост 2000-х годов создал условия и ресурсы для перехода от чисто выравнивающей политики к стимулированию развития регионов. С 2005 года стали разрабатываться стратегии регионального развития с выделением так называемых регионов—«локомотивов роста», чтобы затем присоединить к ним более слабых соседей. Следующим шагом стала реанимация советского приоритета освоения востока страны, масштабных индустриальных и инфраструктурных проектов за Уралом. Например,программа развития Якутии включает металлургические заводы и каскады ГЭС с необходимыми инвестициями в 20 млрд дол., что в полтора раза больше, чем все прямые иностранные инвестиции в Россию в 2006 году. Вновь был объявлен стратегически важным Северный морской путь, хотя население и экономика Крайнего Севера сократились в разы. Несмотря на кризисное состояние транспортной инфраструктуры в основной полосе расселения, где живет более 90 проц. россиян, приоритетом государства стало развитие инфраструктуры в зоне освоения новых природных ресурсов. Однако ставка на ресурсное богатство опасна из-за конъюнктурных колебаний цен и чревата стагнацией из-за «ресурсного проклятия». Начавшийся кризис эти риски высвечивает, и, скорее всего, вероятность реализации сверхзатратных ресурсных проектов резко снизится.

Кроме того, Министерство регионального развития занялось планированием специализации регионов на десятилетия вперед в стиле Госплана. Регионам фактически предписывается отраслевая специализация, независимо от того, каковы перспективы соответствующих отраслей в рыночной экономике. Баланс между дирижистским и институционально-либеральным подходами в региональной политике явно сместился в сторону первого. Но для дирижистской политики и государственных инвестиций нужны большие финансовые ресурсы, которых в ближайшие годы не будет — наступил кризис.

Кризисы отрезвляют, поэтому есть надежда, что в российской региональной политике появится понимание «коридора возможностей» и возобладает более рациональный подход. Депопуляция, стягивание населения в обжитые регионы страны и крупнейшие агломерации, нехватка человеческих и финансовых ресурсов для экстенсивного развития заставят жестко определить приоритеты. В частности, придется признать, что невозможно осуществить новое освоение восточных регионов и массовое переселение туда мигрантов — нельзя повернуть время вспять и сделать вид, будто ресурсных ограничений не существует. Жизнь заставит ориентироваться на развитие крупных городов-центров, портов и инфраструктурных коридоров, которые «держат» слабозаселенные территории. Государство будет оказывать только точечную инфраструктурную поддержку наиболее эффективных ресурсных проектов, финансируемых частным бизнесом.

Пока у Минрегиона отсутствует представление том, что политика стимулирования регионов должна быть основана на их конкурентных преимуществах. Между тем такая политика необходима для того, чтобы ареалы опережающего роста могли ускорить развитие всей страны. Явно недооценивается растущая конкуренция регионов за человеческие и инвестиционные ресурсы, хотя именно эта конкуренция, а не планы министерств и ведомств, будет определять пространственное развитие на перспективу.

Кризис ускорит модернизацию институтов, отвечающих за региональную политику, но это долговременный процесс. Вместо попыток государственного дирижизма придется решать задачи максимизации конкурентных преимуществ регионов, координации территориальных стратегий государства со стратегиями бизнеса, смягчения провалов рынка с помощью эффективного перераспределения. Пока же мы видим очередную трансформацию роли Министерства регионального развития. Всего лишь год назад экспертное сообщество обсуждало, к чему приведет создание «суперминистерства» Дмитрия Козака с обширными полномочиями. Ответ стал ясен в период финансового кризиса — Минрегион вновь превращается (как это уже было в 1990-е годы) в институт с размытыми целями и полномочиями, с незначительными финансовыми и аппаратными ресурсами, что вряд ли позволит реализовать дирижистские проекты. «Цикличность» в сфере государственного управления региональным развитием (многократные смены названия министерства, его реорганизации, расформирования и возрождения), пожалуй, еще более регулярна, чем циклы мировой экономики. Но, в отличие от экономических кризисов, ее оздоровляющий эффект стремится к нулю. Государство еще не переболело дирижизмом, не избавилось от ощущения всесильности и пока не готово действовать эффективно в четко понимаемом «коридоре возможностей».

* * *

Кризис, как и любое резкое изменение, обостряет интерес к прогнозам, но в условиях явного дефицита информации это не слишком благодарное занятие. Регионалистам прогнозировать немного легче, ведь развитие пространства крайне инерционно. Если кризис ограничится годом, его региональная проекция будет размытой, а выход из кризиса вновь подтвердит преимущества регионов, включенных в глобальную экономику, — они будут расти быстрее, поскольку обладают конкурентными преимуществами. Политическим следствием кризиса станет, скорее всего, пересмотр государственных инвестиционных программ. Хотя приоритеты в этой сфере будут определяться преимущественно геополитическими факторами, количество высокозатратных «освоенческих» проектов в Сибири и на Дальнем Востоке сократится. Возможно, власти научатся принимать более рациональные решения, вопреки лоббистским усилиям крупных компаний, даже принадлежащих государству. Научил же предыдущий финансовый кризис сводить бюджет без дефицита…

Если кризис будет глубоким и длительным, его последствия для регионального развития окажутся многоплановыми:

• худшие предприятия черной и цветной металлургии прекратят свое существование, что ударит по регионам их концентрации (Урал, в меньшей степени Север и восточные регионы);
• существенно вырастет безработица в монопрофильных городах с более трудоемкими экспортными отраслями и некоторыми отраслями импортозамещения (машиностроение);
• произойдет сокращение занятости в управлении, но вряд ли оно будет существенным там, где эта сфера особенно раздута — в слаборазвитых регионах, поскольку в таких регионах это самые ценные рабочие места на рынке труда;
• вырастет и станет более устойчивым миграционный отток из ведущих регионов нефтегазодобычи, расположенных в зоне Севера (автономные округа Тюменской области);
• замедлится модернизация потребления и образа жизни в городах-«миллионниках» и особенно в других крупных региональных центрах с населением свыше 250 тыс. человек;
• будет сокращено финансирование высокозатратной и неэффективной инвестиционной политики государства по освоению восточных регионов.

За исключением замедляющейся модернизации потребления, все остальные тренды способствуют санации экономики и локальных рынков труда, хотя и с большими издержками для населения. Задача властей — максимально демпфировать эти издержки для домохозяйств; что касается бизнеса, то он от такой санации в целом выигрывает.

Замедление потребительской модернизации может привести к усилению автаркических, даже ксенофобских настроений, и без того растущих в стране. Ослабление глобальной открытости экономики и социума крупных городов, снижение модернизационного потенциала их жителей — пожалуй, самый большой риск для пространства России, но эта мрачная перспектива может реализоваться только в особых политических условиях.

Для инвестиционной политики государства пересмотр сверхзатратных освоенческих приоритетов — несомненное благо, но весь исторический опыт России показывает, что неэффективные расходы обязательно будут. И при относительно коротком кризисе, и при длинном все силы и ресурсы в авральном режиме будут брошены на улучшение имиджа властей и страны. И строительство Олимпийской деревни может затмить историю потемкинских деревень.

[1] См.: Грицай О.В., Иоффе Г.В., Тейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука, 1991.

[2] Эксперт. 2008. № 40. С. 20.

[3] Спрос на энергию падает // Ведомости. 2008. 5 ноября. С. Б1.

[4] Граница численности населения городов страны с более устойчивым развитием выделена в: Нефедова Т.Г., Трейвиш А.И. «Сильные» и «слабые» города России // Полюса и центры роста в региональном развитии / Под ред. Ю.Г. Липеца. М.: ИГ РАН, 1998.

[5] Обзор социальной политики в России: начало 2000-х / Под ред. Т.М. Малевой. М.: НИСП, 2007. С. 219.

[6] Гимпельсон В. Предвыборный труд // Ведомости. 2007. 16 янв.

[7] В рабочем порядке // Ведомости. 2008. 7 ноября.

[8] Данные Росстата на конец ноября 2008 года.

[9] Мартин Ф. География неравенства в Европе // СПЭРО. 2008. № 9.

[10] См., например, мнение Владимира Гимпельсона: Кранс М. Штатное расписание по кризисному варианту // РИА Новости. 2008. 10 окт.

[11] Столь низкая доля, скорее всего, объясняется тем, что выплаты НДС осуществляются Новолипецким металлургическим комбинатом через структуры (юридические лица), зарегистрированные за пределами области.