Наталья Зубаревич: Социальное пространство России

Наталья Зубаревич

В 2000-х годах значительно выросла доля бюджетных ресурсов, выделяемых правительством для выравнивания социальных и экономических различий между регионами России. Однако существенных результатов не видно ни в пространстве (между регионами), ни в обществе (между группами населения с разными доходами). Неравномерное экономическое развитие и социальная поляризация населения приводят к резкому различию в уровне доходов, занятости и качества жизни в разных регионах. «Полит.ру» публикует статью Натальи Зубаревич, в которой автор рассуждает о причинах социального и экономического неравенства в России, а также о возможных механизмах его смягчения. Статья опубликована в новом номере журнала «Отечественные записки» (2008. № 5).

В России никому не нужно объяснять, сколь велики территориальные различия в условиях и уровне жизни населения. Про застывшие в развитии малые города и полузаброшенные деревни немало писали и в советское время. Тяготы переходного периода привели к деградации множества монопромышленных городов, село кое-как выживает на подсобном хозяйстве, целые регионы существуют за счет федеральной помощи. И совсем иные доходы в Москве и ведущих нефтегазодобывающих регионах. Пространство страны стало более поляризованным, увеличился разрыв между богатыми и бедными регионами. Это бросается в глаза и уже не раз становилось темой для обсуждения, в том числе и в «Отечественных записках»[1]. На уровне эмоций общество крайне негативно оценивает пространственное неравенство, особенно неравенство социальное. Но эмоции – плохой советчик при анализе проблем и принятии решений.

Чем обусловлено это неравенство, насколько оно велико, как изменяется и какие возможности существуют для его смягчения? Не зная ответов на эти вопросы, вряд ли можно найти эффективные управленческие решения. Даже самое популярное из них – удовлетворить, наконец, всеобщий призыв: «Дайте денег!» (слаборазвитым регионам, депрессивным промышленным городам, пенсионерам, семьям с детьми) – требует понимания, кому, на что и сколько. Ведь невозможно найти деньги всем, на все и в неограниченном количестве.

Поскольку ответов не найдено, объем перераспределяемых средств на выравнивание региональных различий в 2000-е годы, даже при его росте в разы, так и не превысил в долевом исчислении 1% российского ВВП (оценка Института экономики переходного периода). И хотя в абсолютном исчислении денег выделяется намного больше, заметных сглаживающих эффектов не видно ни в пространстве (между регионами), ни в обществе (между группами населения с разными доходами). Может быть, нужно еще добавить, и все получится?

Возможности пространственного выравнивания

Экономическое и социальное неравенство взаимосвязаны, но с точки зрения возможностей сокращения территориальных различий их нужно разделять. Фундаментальной причиной первого является давно изученный процесс концентрации экономической деятельности в местах, обладающих конкурентными преимуществами, что позволяет снижать издержки предпринимателей.

В «новой экономической географии»[2] выделяются преимущества «первой природы» (богатые природные ресурсы, выгодное географическое положение) и преимущества «второй природы», связанные с деятельностью государства и общества (агломерационный эффект, высокий человеческий капитал, лучшая институциональная среда).

Как показывают многочисленные зарубежные исследования, концентрация экономики в местах, обладающих конкурентными преимуществами, характерна для всех стран мира, независимо от уровня их развития. Отличие лишь в том, что в развитых странах, уже ориентированных на преимущества «второй природы», экономические различия между регионами сейчас существенно не увеличиваются (как это было в начале ХХ века). Однако Россия пока ближе к группе стран догоняющего развития, которые демонстрируют показатели Западной Европы столетней давности.

Экономическая история показывает, что конкурентные преимущества не являются вечными и незыблемыми. В раннеиндустриальную эпоху важнейшими факторами развития были обеспеченность минеральными ресурсами и географическое положение, а в постиндустриальную – человеческий капитал и институциональная среда. Таким образом, регионы – лидеры экономического развития постоянно меняются. Множество исследований — от трудов классиков «центро-периферийной» теории Дж. Фридмана, Ф. Броделя и П. Валлерстайна до современных работ по региональной экономике и экономической географии П. Кругмана, М. Фуджита, А. Трейвиша — показывают, что экономическое неравенство сохраняется, изменяется только его география – т. е. оно переориентируется в пространстве.

Смена ведущих центров экономического роста – дело долгосрочное. Есть более быстрые процессы, например расширение влияния более развитых территорий на соседние, менее развитые. Это типично для крупных агломераций (в России примером может служить Московская столичная агломерация). А вот влияние богатых сырьевых регионов на соседей минимально. Например, нефтегазодобывающий Ханты-Мансийский автономный округ питает разве что «материнскую» Тюменскую область, в которую перечисляет часть налогов.

В современной России очевидно «работают» три преимущества:

1) агломерационный эффект, который дает экономию за счет снижения транспортных издержек, большего выбора работников и рабочих мест на рынке труда, более интенсивного использования инфраструктуры и т. д.;

2) обеспеченность сырьевыми ресурсами, которые востребованы на мировом рынке;

3) выгодное положение на основных путях мировой торговли, главным образом приморское.

Эти преимущества проявляются в опережающем росте территорий, которые ими обладают (крупнейшие агломерации федеральных городов, нефтегазовые и металлургические регионы, а с 2000-х годов – южные и западные приморские регионы). Если страна заинтересована в экономическом росте, она должна поддерживать те регионы, которые обладают конкурентными преимуществами. Бизнес тоже активней всего инвестирует в такие территории, поскольку это позволяет снижать издержки. В результате экономическое неравенство регионов растет, и это не злой умысел, а обусловленный объективными факторами процесс.

Если во всем мире не удается сглаживать пространственное экономическое неравенство, формирующееся под воздействием объективных преимуществ, насколько это возможно в России Попытки идти своим путем у нас уже были. Это и ускоренная индустриализация слаборазвитых республик, которая в 1990-е годы обернулась катастрофическим спадом их неконкурентоспособного промышленного производства – в четыре-шесть раз (с 1990 по 2007 год). До сих пор эти республики восстановили не более 40–50% производства от уровня 1990 года, а некоторые (Ингушетия, Калмыкия) фактически деиндустриализировались.

Это и советское освоение Севера и Востока страны, обладающих конкурентным преимуществом «первой природы» в виде богатых запасов природных ресурсов. Оно сопровождалось масштабным заселением малопригодной для жизни территории с высокими экономическими издержками, которые стали очевидными при переходе к рыночной экономике. Расплатой оказалась массовая миграция в 1990-е, не прекратившаяся до сих пор. Но платили за ошибки люди, а не устранившееся от решения проблемы государство.

Этот негативный опыт был быстро забыт. Недавно федеральные власти провозгласили политику «нового освоения Сибири и Дальнего Востока». Возрождаются и попытки ускорить экономический рост слаборазвитых регионов путем значительного увеличения в их экономику государственных инвестиций и добровольно-принудительного привлечения инвестиций крупного российского бизнеса. Судя по статистике инвестиций, в этой политике пока больше слов, чем дела: в республиках Северного Кавказа и в большинстве восточных регионов объем инвестиций на душу населения все еще в два-пять раз ниже среднего по стране (с корректировкой на коэффициент удорожания капитальных затрат[3]).

Однако провозглашенный приоритет говорит о том, что законы региональной экономики в коридорах власти непопулярны или малоизвестны. Реально идущий процесс расширения зоны экономического влияния Московской столичной агломерации на соседние области Центрального федерального округа сдерживается слабым развитием энергетической и транспортной инфраструктуры, а также несовершенством институтов, особенно в сфере землепользования. А ведь все эти проблемы лежат в зоне ответственности государства.

Итак, есть объективно более успешные территории (прежде всего, крупные агломерации), способные распространять импульс роста на своих ближайших соседей. И есть слаборазвитые, депрессивные или удаленные регионы, отстающие в экономическом и социальном развитии, которым нужно помогать. Но как? Даже при наличии возможностей масштабного перераспределения бюджетных ресурсов в проблемные регионы важно понимать границы этих возможностей и правильно выбирать направления финансирования. Наиболее широко, и не только в России, используется бюджетный механизм смягчения территориальных различий, но его возможности для разных направлений финансирования различны.

Первое направление – государственные инвестиции в реальный сектор (промышленность, сельское хозяйство) – почти всегда малоэффективны, потому что чиновник не в состоянии оценить риски так, как это делает частный собственник, который в такие регионы идти не очень-то хочет. В странах ЕС вместо прямых инвестиций государства в экономику пытались предоставлять субсидии и льготы частным инвесторам, но даже это оказалось не слишком эффективным и очень затратным. Для России же, с ее нестабильными «правилами игры», заманить бизнес под обещания льгот и субсидий государства еще сложнее – сегодня они есть, а завтра нет.

Второе направление – инвестиции государства в инфраструктуру – безусловно, необходимы для развития регионов, но стоит определиться, где они нужнее в первую очередь: для такой огромной страны как Россия денег не хватит никогда. Если вкладывать средства в окрестности Санкт-Петербурга и восточные регионы, как это делают или планируют делать федеральные власти, от инфраструктурных проблем начнет задыхаться (точнее, уже задохнулась) Московская агломерация. А здесь, если считать с прилегающими городами и районами соседних областей, уже ставшими ее внешней зоной, живет каждый восьмой россиянин. Во многих небольших городах (например, Гагарине, Калязине, Кимрах) до трети занятых работают в Москве как «вахтовые» трудовые мигранты.

И от Самары до Екатеринбурга и Нижнего Новгорода (в каждой из этих агломераций живет свыше полутора миллионов человек) будем ехать по разбитым дорогам, хотя очевидно, что большое экономическое расстояние (измеряемое в стоимостных издержках) препятствует росту крупных внутренних центров страны. Будут и дальше пустеть периферийные области Центральной России, хотя рынки сбыта в 200–400-километровой зоне вокруг федеральных городов так привлекательны, что бизнес готов расширять здесь свое присутствие. Но для этого нужны нормальные дороги. А в это время на безлюдных просторах Восточной Сибири государство будет строить трассу Красноярск – Богучанская ГЭС (для тех, кто лучше знает историю, чем географию, – она проходит недалеко от ссыльного Туруханского края), чтобы у г-на Дерипаски развивался бизнес. Обсуждаются и совершенно безумные проекты – туннель под Беринговым проливом и железная дорога на Магадан, которую даже при Сталине не рискнули строить, а ведь тогда труд был абсолютно бесплатным (рабочую силу поставлял ГУЛАГ).

Но даже грамотные инфраструктурные инвестиции далеко не всегда дают только выравнивающий эффект. Строительство новых транспортных коммуникаций может ускорить отток населения с периферийных территорий, поскольку экономическое расстояние сокращается не только для бизнеса, но и для местных работников, получающих выход на рынки с лучшими условиями оплаты труда. Приведем простой пример – в городе, из которого можно добраться до Москвы на электричке (например, Александров, Малоярославец, Петушки, Гагарин), намного больше тех, кто ездит на работу в столицу и, в конечном счете, оседает ближе к ней, чем в городе, не имеющем с Москвой прямого транспортного сообщения. Как правило, уезжают самые мобильные и квалифицированные работники, что приводит к снижению человеческого капитала проблемных регионов. Поэтому при выборе направлений инвестирования в инфраструктуру государство должно учитывать все преимущества и издержки, а не расходовать основную часть средств на родной для начальства город или проекты, которые усиленно лоббируются крупнейшими сырьевыми компаниями.

Третье направление – финансовая помощь, обеспечивающая реализацию социальных обязательств государства (выплату заработной платы бюджетникам и социальных трансфертов населению, оказание нерыночных услуг образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д.). Однако и здесь есть свои «подводные камни».

Российский опыт показывает, что масштабная финансовая помощь формирует в регионах зависимую дотационную экономику, представленную в основном сектором бюджетных услуг. Примерами могут служить республики Тыва и Ингушетия, а также почти все слаборазвитые автономные округа (ныне объединенные с материнскими регионами), где доля нерыночных услуг государства достигала 60–75% валового регионального продукта (ВРП)[4]. Но даже при столь масштабной федеральной поддержке выравнивания здесь не происходит, что подтверждается расчетами Независимого института социальной политики. Внутренних ресурсов для развития у слабых регионов как не было, так и нет.

Приходится честно признать, что выравнивание регионов невозможно без объективно существующих или «выращиваемых» преимуществ, которые позволяют снизить издержки бизнеса. Если говорить о преимуществах «первой природы», то невозможно создать новые месторождения нефти, но их можно открыть, и тогда ускоренный рост обеспечен (пример — Ненецкий автономный округ). Нельзя построить морские порты без моря, но можно с помощью развития инфраструктуры сократить экономическое расстояние до крупных агломераций или морских портов.

Если речь идет о конкурентных преимуществах «второй природы», то их развитие полностью находится во власти государства и общества. Особенно, если речь идет о развитии человеческого капитала и институциональной среды. Но для этого нужна настойчивая и длительная работа. Человеческий капитал формируется через развитие рынка социальных услуг, поэтому важнейшей задачей оказывается смягчение не экономического, а социального неравенства регионов (точнее, живущих в них людей). Ведь только накопленный человеческий капитал обеспечивает устойчивость и высокое качество роста[5]. Именно смягчение, поскольку термин «выравнивание» не употребляют даже представители органов власти, понимающие его нереализуемость.

Ограничителем здесь выступают дефицитные финансовые и человеческие ресурсы государства, поэтому основной задачей становится их эффективное использование. Это возможно при двух условиях – правильном понимании проблем и тенденций и эффективном использовании инструментов государственной политики.

Экономическое неравенство регионов России

Социальное пространство невозможно рассматривать в отрыве от экономики, поэтому сделаем небольшое отступление, которое позволит многое объяснить в социальной проблематике. По степени регионального неравенства современная Россия близка не к развитым странам, а к странам догоняющего развития. Если сравнивать небольшие регионы с полярными (и при этом не вполне корректно измеряемыми) показателями, то разница их душевого ВРП с поправкой на ценовые различия[6] превышает 40 раз, что сопоставимо с региональными различиями в Бразилии и Китае. Например, при сравнении Ненецкого АО, где на 42 тыс. жителей (размер малого города) добывается 13 млн тонн нефти, в том числе многочисленными «вахтовиками», которые не относятся к постоянному населению, и Ингушетии, где экономика сидит «в тени» и плохо поддается статистическому учету, а в легальном секторе существует только бюджетная сфера. Если сравнивать не столь специфические регионы, различия сокращаются до 25–30 раз.

Вес регионов в экономике страны различается не менее сильно: доля двух лидеров – Москвы и Тюменской области (за счет ее нефтегазодобывающих автономных округов) – с середины 1990-х годов непрерывно растет и в 2006-м достигла 35% суммарного ВРП. Понятно, что огромная доля Москвы (23%) во многом искусственна, поскольку в столице размещены штаб-квартиры крупнейших российских компаний (Газпром, РАО ЕЭС, Роснефть, ЛУКойл и др.), которые собирают экономический «урожай» со всей страны, а отчитываются по месту прописки. Доля остальных крупных регионов первой десятки стабильна и, вместе с двумя лидерами, составляет 57% ВРП всей страны; 43% приходится на остальные 73 региона. Но это долевые показатели, которые зависят от размера и заселенности территории, а для оценки неравенства важны показатели на душу населения.

Лидерами по душевому ВРП были и остаются три нефтегазодобывающих автономных округа – Ханты-Мансийский, Ненецкий и Ямало-Ненецкий. Если пересчитать их показатели в долларах по паритету покупательной способности (ППС), то они уже давно опередили мировых лидеров – Люксембург, Норвегию и Исландию. Но это сравнение некорректно. Ведь, в отличие от стран, регионы существуют как открытые экономические системы, и очень большая часть произведенного ими продукта перераспределяется государством (при этом кое-что перепадает и «материнским» областям — Тюменской и Архангельской). В результате из всего объема произведенного здесь продукта жителям нефтегазовых округов остается не более 20% их ВРП. Так что до Люксембурга им очень далеко.

Следом за «кормильцами» страны идет Москва, где душевой ВРП в 1,8–1,9 раза выше среднего по стране (с корректировкой на ценовые различия, без которой отрыв был бы еще больше). Остальные 10–12 относительно развитых регионов страны имеют показатели, близкие к среднероссийским или не намного выше.

Почему так получается? Средний ВРП по России – это «средняя температура по больнице». Почти две трети регионов России имеют душевой ВРП на 10–40% ниже среднего по стране. Это и есть реальная середина (медианная группа), за которой следует «хвост» из примерно 15–20 регионов-аутсайдеров с показателями менее половины от средних. Они делятся на две группы – слаборазвитые (республики и автономные округа) и депрессивные (несколько областей со структурными проблемами развития). После недавнего объединения нескольких слаборазвитых автономных округов с их «материнскими» регионами аутсайдеров стало на шесть меньше. Такой незатейливый способ решения проблемы регионального неравенства очень эффективен с точки зрения статистики: нет региона — нет проблемы. Но от этих административных манипуляций проблемы округов никуда не делись.

Описанная выше «диспозиция» сложилась еще в 1990-е годы. В путинской восьмилетке можно выделить три главных тренда.

Первый — незначительное подтягивание отдельных наименее развитых регионов (Дагестана, Тывы и некоторых других республик юга) благодаря возросшей федеральной помощи.

Второй – незначительное сближение явных аутсайдеров с группой «медианных» регионов, чьи ресурсы недостаточны для ускоренного роста, но им, в отличие от аутсайдеров, центр помогал существенно меньше. Поэтому дистанция между этими регионами и аутсайдерами сократилась.

Третий – ускоренное развитие регионов с возросшими в 2000-е годы конкурентными преимуществами: агломерационными (Московская, Ленинградская и Свердловская области), географическими (Ленинградская, Калининградская области и Краснодарский край) и ресурсными (резко возросшая добыча нефти и газа на Сахалине и в Ненецком АО). Так что законы региональной экономики в России работают.

Более развитые регионы пытались сохранить свой отрыв, но не слишком успешно, поскольку большинство этих регионов – доноры федерального бюджета. Федеральный центр изымает у них значительные налоговые ресурсы, мало чем делясь при последующем перераспределении. Это означает, что их бюджетная обеспеченность выше средней по стране, поэтому они не получают дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР)[7].

Инвестиции из федерального бюджета поступали в основном в Санкт-Петербург (10% за 2004–2006 годы), Москву (9%), в Ленинградскую и Московскую области (по 4–5%). В 2004 году к ним прибавился Татарстан (6%), которому под празднование тысячелетия Казани оказывалась особая поддержка. В 2006 году его сменил Краснодарский край (6% — но сейчас уже больше, скоро Олимпиада!).

Если суммировать, то для экономического развития регионов путинская восьмилетка означала следующее. Беднейшим помогали, но приоритетными были политически нестабильные регионы. К находящейся на особом положении Москве добавили прозябавший Санкт-Петербург и начали развивать инфраструктуру обеих агломераций. Стали изымать еще больше доходов нефтедобывающих регионов путем почти полного перевода на федеральный уровень налога на добычу полезных ископаемых. Убрали с глаз долой (из статистики) самые слабые и малочисленные автономные округа, присоединив их к соседям. Большинство регионов развивались как могли, по-прежнему получая трансферты по формуле перераспределения ФФПР8, но все же число регионов-доноров выросло почти в два раза – с 11–12 до 19–20. Высокие цены на нефть и металлы делают свое дело.

Но, пожалуй, самое главное: в 2000-х годах доля ФФПР, ответственного за пространственное выравнивание, в объеме всех трансфертов регионам неуклонно сокращалась. В 2007 году она составила 33% (в 2003 году — 58%). Остальные бюджетные ресурсы, перераспределяемые федеральным центром, шли в основном на социальные выплаты населению и социальную инфраструктуру (Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и др.), а также на инвестиции (Федеральная адресная инвестиционная программа), т. е. не преследовали напрямую цели пространственного выравнивания.

Из этой пестрой картины становится понятным, что однозначного ответа на вопрос, растет ли экономическое неравенство регионов в России, нет. По расчетам авторов готовящегося к публикации доклада Мирового банка по России, который посвящен пространственному развитию, тенденций дальнейшего роста экономического неравенства нет. По расчетам, сделанным в Независимом институте социальной политики с использованием коэффициента Джини[8], региональное неравенство устойчиво росло до 2006 года, а его некоторое снижение в 2006 году обусловлено исключительно тем, что после проведенного укрупнения из статистики выпали слаборазвитые автономные округа. На наш взгляд, при столь неоднозначной картине динамики экономического развития регионов, имеющей к тому же немалую политическую составляющую, вряд ли стоит рассчитывать на ощутимые сдвиги в развитии социального пространства.

Социальная карта России в период экономического роста, политической стабильности и построения вертикали власти

Удалось ли в России смягчить социальные различия между регионами в период, когда экономические ресурсы и политические возможности государства устойчиво росли благодаря сверхвысоким ценам на нефть Социальное неравенство регионов можно протестировать на важнейших индикаторах: уровне занятости, доходах населения и уровне бедности, а также ожидаемой продолжительности жизни. Еще один очень важный индикатор – это выбор людьми места жительства, который, хотя и не очень точно, можно выявить с помощью статистики миграций. «Голосование ногами», если оно не насильственно-вынужденное, больше говорит о социальных преимуществах и проблемах территории, чем любая статистика. В этой статье речь идет об основных тенденциях. С более детальным анализом можно познакомиться на сайте Независимого института социальной политики, посмотрев «Социальный атлас российских регионов»[9].

Первые годы экономического роста сопровождались позитивными изменениями на рынке труда, однако показатели уровня безработицы в различных регионах сильно различались, поскольку в проблемных регионах ситуация улучшалась медленней, чем в экономически развитых. Это типично не только для России и не только в период экономического роста. Оценивая динамику уровня безработицы в различных регионах, необходимо учитывать циклические процессы в экономике. При ухудшении экономической ситуации безработица в развитых регионах растет быстрее, чем в слаборазвитых, где она и так высока. Тем самым региональное неравенство сокращается. Так, в 1998 году, когда безработица в стране была максимальной, десять регионов с лучшими и худшими показателями различались в 2,9 раза. В более благополучном 2002-м эта разница составляла 5 раз, а в 2006-м – 6,4 раза.

Однако устойчивый рост региональных различий в уровне безработицы нельзя объяснить только цикличностью экономики. Здесь действует целый комплекс причин. Первая из них – недостоверность данных по безработице в республиках Северного Кавказа с высокой теневой занятостью. Наибольшее влияние на увеличение разрыва между передовыми и отстающими регионами оказала Ингушетия, где за первую половину 2000-х годов уровень безработицы вырос с 30% до более чем 50%. Но даже если не учитывать Ингушетию при сравнении лидеров и аутсайдеров, преимущество первых все равно увеличивается (с 4,3 раза в 2002 году до 5 раз в 2006-м).

Вторая причина – воздействие демографических факторов. Сдвиг подавляющего большинства регионов в зону низких значений безработицы обусловлен реальным экономическим ростом и созданием новых рабочих мест. Однако в последние годы наблюдается сокращение притока молодежи на рынки труда, сопровождающееся увеличением количества пенсионеров. Такое соотношение обусловлено демографической «волной»: на рынок труда выходят малочисленные поколения, рожденные в конце перестройки, а поколения, появившиеся на свет в годы послевоенного беби-бума, покидают его. В последующие пять-семь лет эта разница будет только увеличиваться. В слаборазвитых республиках с незавершенным демографическим переходом (более молодой возрастной структурой) ситуация иная – приток молодежи растет, но из-за многочисленных институциональных и прочих барьеров новых легальных рабочих мест создается мало. Циклические колебания занятости здесь ни при чем, иначе за девять лет экономического роста региональные различия в уровне безработицы уже перестали бы расти. Но они, наоборот, усугубляются демографическими факторами (возрастной структурой) и несовершенством статистики.

Смягчает ситуацию мобильность населения слаборазвитых республик российского юга, растущая естественным путем. Трудовые мигранты едут, как правило, в крупные агломерации и ведущие нефтегазовые регионы, где находят работу в секторе услуг городов (часто без официального оформления трудовых отношений). Благодаря тесным родственным связям трудовые миграции жителей южных республик позволяют повысить доходы семей, остающихся в регионах. Однако государство никак не поддерживает этот механизм балансирования спроса и предложения на региональных рынках труда. Скорее, можно говорить о противодействии трудовым миграциям со стороны властей принимающих регионов и недовольства ими местных сообществ.

Переселение на постоянное место жительства в основном идет в края и области России, соседствующие с республиками Северного Кавказа, и преимущественно в сельскую местность. Основным источником дохода становится аграрная самозанятость и немалые доходы от развитого ЛПХ (личного подсобного хозяйства).

Ближние миграции (в соседние регионы) смягчают проблему малоземелья в сельской местности республик юга, но в принимающих регионах возникают свои проблемы. Описание этих процессов дала Татьяна Нефедова[10]. Целенаправленной политики государства в этой сфере не существует, хотя она необходима: ведь сокращение численности трудоспособного населения в России еще более ускорит трудовую миграцию из республик Северного Кавказа.

В отличие от занятости, различия в уровне заработной платы между пятью регионами-лидерами и регионами-аутсайдерами устойчиво сокращаются: в 2001–2007 годах с 4,3 до 2,6 раза (с корректировкой на стоимость жизни). Это прямое следствие политики государства и бизнеса, причем разной. Государство неоднократно повышало заработную плату бюджетникам, составляющим в слаборазвитых регионах самую большую группу занятых. Наоборот, политика бизнеса по снижению издержек, которую раньше других начали проводить крупные сырьевые компании, привела к сокращению занятости и более медленному росту достаточно высокой заработной платы в ресурсодобывающих отраслях. В регионах, специализирующихся на добыче ресурсов, средняя заработная плата растет медленнее, поскольку динамика заработков занятых в сырьевых отраслях сильно влияет на общие показатели. Но нужно понимать, что региональные различия выявляются только для легальной заработной платы, которая, по оценкам Росстата, лишь наполовину превышает скрытую. Тенденции в легальном секторе экономики (в основном, это промышленная и бюджетная занятость) – это видимая часть «айсберга». Об остальном можно только догадываться.

В отличие от легальной заработной платы, доходы населения измеряются не по отчетности предприятий и организаций, а по выборочным обследованиям бюджетов домохозяйств с последующей корректировкой данных. Сопоставление пяти регионов-лидеров и аутсайдеров по среднедушевым денежным доходам (с корректировкой на стоимость жизни в регионах) показывает, что различия здесь сокращаются медленно (с 4,1 до 3,6 раза за 1999–2007 годы), а для десятки регионов-лидеров и аутсайдеров эта тенденция почти не просматривается. Измерения регионального неравенства с помощью коэффициента Джини также показывают незначительное сокращение различий в доходах, начавшееся только в 2005–2006 годах.

Разница в доходах на душу населения значительнее, чем разница в легальной заработной плате. Это также связано с демографическим фактором, поскольку в бедных регионах иждивенческая нагрузка на работающих выше. Однако дело здесь не только в демографии, но и в перераспределительной политике государства, которая должна смягчать региональные различия в доходах населения с помощью социальных выплат. Однако, если верить статистике, эффект от подобных выплат далеко не очевиден.

Среди слаборазвитых республик юга только в Калмыкии и Адыгее доля социальных трансфертов в доходах населения существенно выше средней по стране (21–23%). Такую же долю имеют далеко не самые бедные Орловская, Тульская и Владимирская области, еще выше этот показатель в депрессивной Ивановской (26%). География социальных выплат объясняется просто: 69% из них — это пенсии, а доля пожилых больше всего в сильно постаревших областях Центра и Северо-Запада.

К сожалению, на основании не вполне достоверной статистики сделать вывод о том, насколько существенна роль социальных трансфертов в смягчении регионального неравенства, невозможно. Судя по статистике, для самых бедных республик она невелика. Ведь здесь значительную часть реципиентов составляют получатели мизерных детских пособий, а адресные программы помощи бедным развиты слабо. Наиболее эффективный рост доходов населения южных республик происходит за счет роста заработной платы в бюджетной сфере, а также масштабных теневых доходов.

Зато в самых богатых регионах из-за меньшей доли малоимущих доля социальных трансфертов в доходах населения минимальна (5–7%), что в какой-то степени способствует межрегиональному выравниванию по среднедушевым доходам. Но здесь сохраняется другая проблема – огромная разница в доходах разных социальных групп, которая год от года растет.

Из всех социальных выплат наименьшее влияние на региональные различия оказывают пенсии: разница среднего уровня пенсий в различных регионах не превышает двух раз (без корректировки на стоимость жизни, с корректировкой она сокращается до полутора раз), причем лидерами становятся регионы с самой низкой стоимостью жизни. Но вряд ли такое уравнивание «в бедности» является благом для пожилого населения российских регионов.

Не вполне ожидаемые тенденции показывает и динамика реальных денежных доходов за весь период экономического роста. Сокращение разницы в доходах населения различных регионов возможно только при их опережающем росте в наиболее бедных. Нужно также учитывать эффект низкой базы: при более низких исходных показателях одинаковый прирост в процентах достигается меньшим увеличением объема доходов. Расчеты показывают более быстрый рост доходов в слаборазвитых регионах, однако далеко не во всех. Максимальными были темпы роста реальных доходов населения Дагестана (в 5,2 раза за 1999–2007 годы — с учетом инфляции), но это следствие статистических дооценок скрытой оплаты труда, и этим данным вряд ли стоит слепо верить. Социальные трансферты играли в этом феноменальном росте несущественную роль — их доля в доходах населения снизилась с 17 до 10%.

Совсем по другой причине резко выросли доходы населения Агинского Бурятского округа. На его территории «прописались» структуры одной из крупных российских нефтяных компаний. Благодаря ее налогам резко выросли доходы окружного бюджета и, вследствие этого, заработки в бюджетном секторе, а также дотации местным сельхозпроизводителям (две самые большие группы занятых в округе). Но нефтяную компанию пришлось продать другим собственникам, и счастье закончилось. Примерно такая же история случилась на Чукотке в первой половине 2000-х годов.

Успехи, достигнутые, в том числе, подобными оригинальными способами, перемежаются примерами консервации проблем отставания. За восемь лет экономического роста слаборазвитые Адыгея и Калмыкия показали крайне низкие темпы роста реальных доходов (в 1,8–1,9 раз), а в некоторых удаленных регионах востока страны этот рост еще меньше (1,5–1,8 раз).

Если верить статистике, в России не существует системной федеральной поддержки наиболее проблемных регионов (слаборазвитых и удаленных), иначе она бы проявлялась в опережающем росте доходов их населения. Приходится признать, что выбор приоритетных регионов для поддержки диктуется не задачей сокращения региональных различий, а какими-то иными критериями. Например, в Приволжском федеральном округе лидерами роста реальных доходов населения стали две наиболее экономически развитые республики – Татарстан и Башкортостан, чье успешное развитие в немалой степени обусловлено значительными трансфертами и инвестициями из федерального центра, полученными в 2000-е годы.

Когда дело касается чисто экономических факторов, картина совершенно иная – четкая и вполне объяснимая. Доходы населения росли опережающими темпами там, где активно использовались конкурентные преимущества «первой природы»: резко выросла добыча нефти (Ненецкий АО), быстро расширялась зона влияния крупнейшей столичной агломерации (Московская область), в условиях экономического подъема заработал эффект более выгодного географического положения (приморские Калининградская и Ленинградская области). Но и для этих регионов высокие темпы роста отчасти обусловлены эффектом низкой базы.

Не менее трудно сказать, что происходит с уровнем бедности, поскольку базовым фактором для его определения являются именно доходы. В подавляющем большинстве регионов прослеживается устойчивая позитивная тенденция сокращения уровня бедности, но различия остаются очень высокими. Минимальная доля бедных в 2006 году зафиксирована в нефтегазовых округах Тюменской области (7–8%), а максимальная — в уже упоминавшихся Ингушетии (57%) и Калмыкии (49%), хотя точно оценить доходы населения этих республик очень трудно. Наиболее проблемные регионы вообще исчезли из статистики после их укрупнения: в 2004 году уровень бедности в Усть-Ордынском Бурятском АО составлял 76% населения, в Коми-Пермяцком – 55%. Измерения с помощью коэффициента Джини также не дают однозначной тенденции. Но с уверенностью можно сказать, что, несмотря на рост доходов населения страны, региональные различия в доходах и уровне бедности существенно не меняются.

Иначе и быть не могло, ведь факторы опережающего роста доходов населения и снижения уровня бедности чрезвычайно разнообразны. Экономический фактор обеспечивает ускоренный рост доходов населения в регионах с естественными конкурентными преимуществами. В большинстве слаборазвитых регионов рост доходов происходит за счет перераспределительной социальной политики федерального центра. Политический фактор проявляется в особой поддержке некоторых регионов (Татарстан, Дагестан и др.), никак не связанной с уровнем их развития. Институциональный фактор в виде особых отношений региона с крупным бизнесом увеличивает доходы бюджета и, соответственно, населения, но эти отношения уходят в прошлое (исключение составляет Санкт-Петербург, куда бизнес переводится «по разнарядке»). Есть и другие факторы, в том числе виртуальный — статистические дооценки доходов. Зависимость уровня доходов населения от столь разнообразных факторов не позволяет определить, сокращается ли региональное неравенство в доходах и уровне бедности или, наоборот, растет.

Рост занятости и доходов населения должны сопровождаться позитивными изменениями качества жизни и постепенным выравниванием регионов по этим показателям. Обратимся к важнейшим социально-демографическим индикаторам качества жизни – ожидаемой продолжительности жизни и младенческой смертности. Они являются интегрирующими индикаторами состояния здоровья населения, качества и доступности медицинских услуг, качества питания и экологических условий, образа жизни и даже уровня образования населения (исследования Е. Андреева и В. Школьникова показали, что на каждый дополнительный год образования ожидаемая продолжительность жизни возрастает на 0,7 года[11]).

В первые годы экономического роста ожидаемая продолжительность жизни в России сокращалась (с 67 до 64,8 года за 1998–2003 годы). Этот феномен пока недостаточно исследован, но, скорее всего, он обусловлен накопившимися трудностями адаптации к переменам, своего рода «усталостью». С начала 2000-х годов все сильнее расходятся траектории ожидаемой продолжительности жизни в регионах. Рост поляризации демонстрируют 5% регионов с худшими и лучшими показателями (данные взвешены на численность населения): в 2000 году разница между лидерами и аутсайдерами составляла пять лет, в 2005–2006 годах – 10 лет.

В начале 2000-х годов наиболее высокие показатели, благодаря лучшим климатическим условиям и меньшему употреблению алкоголя, были в республиках Северного Кавказа, хотя из-за неполного учета младенческой смертности показатель ожидаемой продолжительности жизни здесь сильно завышен. Все эти особенности южных республик сохранились, однако состав регионов-лидеров изменился. К ним добавились или приближаются наиболее развитые субъекты РФ. Именно здесь быстрее меняется отношение населения к своему здоровью — оно превращается в экономический ресурс, помогающий бороться за лучшие рабочие места на рынке труда. Например, в Москве ожидаемая продолжительность жизни в 2006 году достигла 71,8 года (в среднем по стране – 66,6 года), а в нефтегазовых округах Тюменской области приближается к 69 годам, хотя это зона Севера с неблагоприятным климатом. Вторая причина – в богатых регионах и бюджетное финансирование здравоохранения выше.

Наоборот, в тех регионах, где качество населения ниже и на рынке труда все еще мало привлекательных рабочих мест, отношение к собственному здоровью остается иррациональным. Здесь региональные различия определяются распространенностью асоциального образа жизни (степенью алкоголизации) и климатом. В России сформировались зоны сверхнизкой ожидаемой продолжительности жизни мужчин и явной социальной деградации. Наиболее неблагополучной в этом отношении является республика Тыва и районы проживания малочисленных народов Севера. Здесь, вследствие массового алкоголизма, ожидаемая продолжительность жизни мужчин (как и в советское время) не превышает 46–50 лет. Немногим лучше положение на юге Сибири и во многих областях Европейского Северо-Запада и Центра с сильной маргинализацией населения, особенно сельского. Проблема снижения качества населения здесь стоит не менее остро, чем сокращение его численности. Но это застарелая проблема России.

Политика государства, в том числе затраты на нацпроект «Здоровье», дала пока только один осязаемый результат – даже в самых проблемных регионах ожидаемая продолжительность жизни начала расти. В целом по стране за 2005–2006 годы она выросла на 1,3 года, что немало. Этот позитивный сдвиг очень важен для социального развития страны, но говорить о каком-либо смягчении регионального неравенства по качеству населения пока преждевременно.

На уровень и динамику второго важнейшего индикатора – младенческой смертности — воздействует не менее сложный комплекс факторов, но результаты этого воздействия оказались более позитивными. Снижение младенческой смертности началось с середины 1990-х, когда до подъема экономики было еще далеко. Это свидетельствует о важной особенности социальных трансформаций в России: устойчивое улучшение достигается в том случае, если поведение населения подкрепляется усилиями государства. Сокращение рождаемости в 1990-е годы сопровождалось более осознанным планированием семьи, снижение нагрузки на роддома позволило уделять больше внимания роженицам, к тому же в последние годы государство стало вкладывать больше средств в диагностику и родовспоможение. В результате совпадение интересов граждан и государства дало мультипликативный эффект, но экономический рост здесь оказался не исходным «толчком», а поддерживающим фактором. И хотя показатели ожидаемой рождаемости в различных регионах существенно расходятся (это обусловлено фундаментальной проблемой жизненных ценностей и мотиваций), общая тенденция к снижению детской смертности позволила сократить разницу между регионами по этому показателю.

Однако расчет коэффициента Джини показывает, что с 2005 года тенденция выравнивания сменилась на противоположную. Небольшой отрезок времени (всего два года) не позволяет делать серьезных выводов, но очень вероятно, что это следствие новой политики поддержки рождаемости с помощью «материнского капитала». Демографы неоднократно предупреждали, что такое стимулирование приводит к росту рождаемости прежде всего в маргинальных и низкодоходных группах населения, где риск смертности новорожденных заведомо выше. А такие «группы риска» распределены по территории страны неравномерно, что приводит к увеличению региональных различий. Разница в показателях младенческой смертности пяти лучших и пяти худших регионов за 2004–2006 годы увеличилась с 2,9 до 3,8 раза. Фактически политика государства, нацеленная на решение одних социальных задач, усложняет решение других.

В решении социальных проблем вообще нет простых рецептов. Например, чтобы снизить младенческую и материнскую смертность, в Якутии был создан специализированный роддом для матерей, страдающих алкоголизмом. Показатели улучшились, но выросла детская инвалидность. Дальнейшее снижение младенческой и материнской смертности потребует не только медицинских мер, но и изменения базовых ценностей и образа жизни семей, особенно в слаборазвитых и депрессивных регионах.

Принято считать, что корень социальных проблем – в низких доходах, а с ростом доходов повысится и качество населения. В долгосрочной перспективе такая взаимосвязь существует, но нельзя забывать о роли социокультурной среды, которая крайне важна для России. Многие регионы и города страны плохо приспособлены для полноценной жизни, а рост доходов без модернизации образа жизни может привести к снижению качества населения. Например, проблема СПИДа и наркомании как основного канала распространения инфекции наиболее сильна в богатых регионах и городах (особенно ресурсодобывающих) без достаточно развитой социальной среды, таких как Иркутская, Самарская, Свердловская области, Ханты-Мансийский АО и др. Это проблема «потерянного» поколения – молодежи из небедных семей, но без развитых потребностей и мотиваций. Темпы роста численности инфицированных остаются высокими, география расширяется, поэтому качество молодого населения даже в богатых регионах может снижаться.

В результате получается, что социальная карта России четко прорисована, а динамика социальных неравенств в пространстве, наоборот, размыта. Различия между регионами в уровне безработицы растут из-за неравномерного экономического развития; различия в качестве населения, измеряемые продолжительностью жизни, растут из-за социальной поляризации населения (модернизации или деградации); для индикаторов доходов и уровня бедности явной закономерности вывести не удается. Тенденции меняются под воздействием многих факторов, в том числе и политики федеральных властей. Примером может служить начавшийся рост региональных различий в уровне младенческой смертности.

Социальная политика: что есть и что нужно

Пространственное развитие чрезвычайно инерционно. Социальная деградация российских деревень и малых городов началась не при Путине. И серьезное увеличение финансовых ресурсов федерального бюджета, которые позволили увеличить объем перераспределения и социальных выплат, тоже не от Кремля зависит. Оно обеспечено ростом мировых цен на российские нефть, газ и другие природные ресурсы.

Оценивать нужно то, за что отвечают власти. Во-первых, это социальная политика федеральных властей в регионах. Монетизация льгот и сбрасывание почти половины льготников на плечи регионов, в том числе беднейших, не дают основания назвать ее до конца продуманной. Но все же, насколько успешно и системно государство смягчает провалы рынка

Политика перераспределения средств для поддержки уязвимых групп населения и менее развитых регионов действительно препятствует увеличению разрыва между регионами в среднедушевых показателях доходов, но ведь это средние показатели. А неравенство социальных групп растет: коэффициент фондов (соотношение доходов 10% наиболее обеспеченного населения и 10% наименее обеспеченного) за 2000–2007 годы увеличился с 13 до 16 раз, в Москве он превышает 42 раза. В регионах с самым быстрым ростом доходов населения неравенство растет опережающими темпами: в родном для наших президентов Санкт-Петербурге коэффициент фондов за 2000–2006 годы вырос с 11 до почти 18 раз.

Во-вторых, это инвестиции в человеческий капитал, в том числе в создание качественных систем здравоохранения и образования, которые делают работника конкурентоспособным, а значит, социально и территориально мобильным. Для оценки ситуации необходимо найти ответ на два вопроса. Изменилось ли что-нибудь в медицинском обслуживании после того, как, благодаря нацпроекту «Здоровье», к бюджетным расходам регионов на эту отрасль в 2006–2007 годах было добавлено еще 14% (К расходам на образование было добавлено лишь 5%, поэтому здесь аналогичный вопрос задавать не имеет смысла.) И улучшилось ли качество обучения после того, как путем объединения под одной крышей полудюжины разношерстных вузов было создано нескольких федеральных университетов, например в Красноярске (Про второстепенные провинциальные вузы даже не вспоминаем, хотя они обязаны проходить процедуру государственного лицензирования — и проходят, к сожалению.) Ответ прост: для изменений, нацеленных на системное решение социальных проблем России, годы правления Путина стали периодом упущенных возможностей.

Население это чувствует и, послушно голосуя на выборах за нынешнюю власть, в реальной жизни по-прежнему «голосует ногами», двигаясь туда, где можно обеспечить себе более высокие доходы. Если посмотреть на карту миграций, можно увидеть две зоны притяжения — агломерации федеральных городов, причем Московская столичная агломерация сильнее (а ведь статистика не учитывает многочисленных трудовых мигрантов).

После завершения периода стрессовых миграций 1990-х годов, связанных с распадом СССР, когда основной поток мигрантов из СНГ и северо-востока России перемещался в более близкие или дешевые для переселения южные и западные регионы страны, восстановился центро-периферийный вектор миграций, типичный для предыдущих десятилетий. Население покидает отдаленные и менее развитые регионы и концентрируется в крупнейших агломерациях. Возвращение миграционных потоков в привычное русло означает, что их направления устойчивы и сохранятся в обозримом будущем. По оценкам Ж. А. Зайончковской[12], миграции будут компенсировать естественную убыль населения только в Московской агломерации. Даже на Санкт-Петербург миграционных ресурсов уже не хватит. Отток из северных и восточных регионов сохранится, но на более низком уровне. Даже при стимулирующей политике государства (правда, пиара в ней больше, чем реальных стимулов) не удается заманить людей в плохо обустроенные восточные регионы. В конкурентной борьбе за дефицитные демографические ресурсы побеждают крупные агломерации и пара южных регионов с лучшими условиями жизни. Это означает, что распределение населения по территории страны будет еще более неравномерным.

Насколько федеральная власть понимает объективно складывающуюся перспективу и способна ли она адаптировать к ней свою политику Решения, принятые в годы правления Путина, показывают, что далеко не всё понимает и уж точно не готова адаптироваться. Иначе не было бы стимулирующей демографической политики, фактически направленной на поддержку рождаемости в малообеспеченных и маргинальных семьях (только их можно стимулировать выплатами в 15 тыс. долларов), а не на улучшение условий для работающих матерей (ликвидация двух-трехлетних очередей в детские сады, законодательное внедрение гибкого графика работы и т. д). Как не было бы и не реализуемой в принципе программы заселения соотечественниками из СНГ периферийных и удаленных территорий России. К 2008 году целый министерский департамент, которому выплачивается немалая зарплата, успешно переселил аж четыре тысячи семей!

Неверных решений было немало, но самое главное – не принимались необходимые и назревшие меры, в первую очередь институциональные, для формирования эффективной системы социальной поддержки, обеспечивающей рост человеческого капитала. Возникает ощущение, что где-то во второй половине 2000-х годов российская власть устала от нудного и неблагодарного занятия — перераспределения средств в пользу бедных (и людей, и регионов) — и захотела «творить». Оказались востребованными большие амбициозные проекты, такие как олимпийский Сочи или модернизация Санкт-Петербурга. Скоро появится большая промышленная стройка на востоке страны. В региональной политике задача смягчения территориальных различий явно уходит на второй план, а в социальной такой проекции никогда и не было. В России в очередной раз срабатывает принцип «маятника» – из одной крайности (выравнивание всего и вся) в другую (государственное строительство «точек роста» в экономике).

Но если страна хочет устойчиво развиваться, задачу смягчения социальных различий между регионами рано или поздно придется решать. В отличие от экономического неравенства, здесь некоторое сглаживание возможно. В большинстве развитых стран континентальной Европы это уже произошло. Основным механизмом стала политика масштабного перераспределения социальных трансфертов более бедным слоям населения[13], которая дала дополнительный эффект в виде некоторого сглаживания региональных различий в доходах. То есть ключом к решению проблемы неравенства доходов оказалась не региональная, а социальная политика, значительная по масштабу и эффективная.

Чтобы идти путем континентальной Европы, России нужны два условия – достаточно высокий уровень экономического развития, которого страна вполне способна достичь (хотя из-за гигантского и плохо обустроенного пространства ресурсов для перераспределения потребуется значительно больше, чем в странах ЕС), и эффективная социальная политика, которой пока нет и неясно, когда она появится. Именно социальная, а не региональная политика способна смягчить пространственное неравенство.

Есть и иной путь, англосаксонский – не создавать столь масштабной системы перераспределения, помогая только наиболее уязвимым слоям населения, а вкладывать больше ресурсов в человеческий капитал, чтобы мобильные и конкурентоспособные люди сами выбирали, где жить. Но для этого нужна институциональная реформа, и не только в сфере образования и здравоохранения, но и на рынках жилья и т. д. Возможны варианты, но суть остается неизменной – в политике сглаживания социальных контрастов люди важнее регионов. И это уважаемым читателям говорит профессиональный регионалист.

[1] № 6, 2002.

[2] Krugman P. R. Geography and Trade. Cambridge, MA: MIT Press, 1991.

[3] Различия в стоимости затрат, связанные с климатическими условиями, удаленностью, горным рельефом и др.

[4] Мера экономического развития для регионов, как для страны – ВВП.

[5] С учетом социальных и экологических последствий экономического роста.

[6] Цены в регионах различаются в 3,5 раза, поэтому просто в рублях измерять ничего нельзя, нужно корректировать на ценовые различия.

[7] Это единственный фонд, который нацелен именно на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

[8] Коэффициент Джини показывает степень отклонения фактического объема распределения доходов населения от линии их равномерного распределения. Для равномерного распределения он равен «0», для абсолютного неравенства он равен «1». Рост коэффициента Джини свидетельствует о нарушениях воспроизводственного процесса в сфере распределения и перераспределения валовой добавленной стоимости.

[9] www.socpol.ru

[10] Нефедова Т., Пеллот Д.. Неизвестное сельское хозяйство, или зачем нужна корова М.: Новое издательство, 2006.

[11] Неравенство и смертность в России: Колл. монография / Под ред. В. Школьникова, Е. Андреева, Т. Малевой; Моск. Центр Карнеги. М.: Сигнал, 2000.

[12] Зайончковская Ж. А. Прогноз миграций в России // Российское экспертное обозрение. 2007. № 1–2.

[13] В отличие от преобладающей в России категориальной помощи (разным группам населения, независимо от уровня доходов получателя), это помощь адресная.