Кормление как система

«Троицкий вариант» уже неоднократно обращался к вопросу эффективности расходования средств в рамках конкурсов Минобрнауки. Среди разнообразия лотов есть особенно интересная группа, на которую хочется обратить внимание в этой статье — лоты, выделяемые, по сути, на обслуживание потребностей управляющих органов. Это, в первую очередь научно-методические и информационно-аналитические работы в интересах Минобрнауки, создание интернет-порталов, информационных систем и баз данных, осуществление мониторинга, создание организационной инфраструктуры для инноваций, организационно-методическое сопровождение мероприятий по повышению квалификации управленческих кадров, проведение в СМИ кампаний по пропаганде федеральных целевых программ и т.д. Сколько средств расходуется на эту деятельность и насколько она результативна?

Никаких официальных данных на этот счет мне найти не удалось, пришлось добывать их самостоятельно. Для этого я воспользовался одним из результатов этой работы — информационной системой «Конкурсы Минобрнауки России» , где можно найти информацию о лотах, выставленных на конкурс с 2005 г. по настоящее время, а также об участниках и победителях конкурсов. Надо сказать, что информация, представленная в этой системе, не всегда точна: по многим лотам указана только начальная цена, а не цена, зафиксированная в государственном контракте, поэтому нередко приходилось обращаться непосредственно к приказам о выделении ассигнований на выполнение конкретных госконтрактов или протоколам конкурсных комиссий, если такие удавалось найти (для «старых» лотов это не всегда оказывалосьвозможным). Я просмотрел информацию обо всех лотах по различным федеральным целевым программам за 2005 и 2008 гг., выделил те из них, которые можно отнести к интересующей меня категории (для краткости буду назвать их «лотами на научно-методическое обеспечение»), и подсчитал, сколько на них израсходовано средств.

«Ты помнишь, как все начиналось?»

Замечательные, полезные работы велись в рамках государственного заказа в 2005 г.! Например, на работы по лоту 2005-РИ-14.0/008 «Мониторинг и анализ мероприятий, направленных на повышение эффективности финансирования научно-технической деятельности за счет средств федерального бюджета. Разработка организационных и правовых мер по выявлению и минимизации негативных последствий конфликтов интересов, возникающих в процессе выполнения финансируемой из бюджета научно-технической деятельности и реализации получаемых результатов» было ассигновано 8 млн. руб. (в т.ч. 3 млн. — в 2005 г.). На работы по лоту 2005-РИ-42.0/001 «Проведение мониторинга научной и инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации, в том числе разработка системы статистических показателей инновационного развития» было выделено 5 млн. руб., а на лот 2005-РИ- 37.0/001 «Разработка научно-методических основ для формирования национального информационно- аналитического центра по мониторингу деятельности в области индустрии наносистем и материалов» ушло 5 млн. руб.

Живя в век информационных технологий, чиновники не могли не следовать новым тенденциям, и выделили 80 млн. руб. (в т.ч. 40 млн. руб. — в 2005 г.) на работы по лоту 2005-РИ-00.0/001 «Разработка федерального Интернет-портала по научной и инновационной деятельности, создание механизмов его наполнения и постоянного обновления за счет существующих в этой сфере государственных и негосударственных информационных ресурсов». Не была проигнорирована и важнейшая проблема востребованности научно-технических разработок — 40 млн. руб. (в т.ч. 20 млн. руб. — в 2005 г.) было ассигновано на работы по лоту 2005-РИ-46.0/001 «Создание и поддержку системы информирования потенциальных инвесторов и общественности о перспективных технологиях, создаваемых и внедряемых в рамках Программы».

Всего в 2005 г. на научно-методическое обеспечение было выделено примерно 750 млн. руб. Сумма немалая, но разве можно сомневаться, что подведение прочной информационно-аналитической базы под принятие грамотных, научно-обоснованных решений органов власти того стоит?

Больше лотов хороших и разных, особенно — разных

Шли годы, до кризиса расходы на исследования и разработки росли. Финансирование РФФИ, составляющее 6 % от расходов на гражданские исследования и разработки, выросло с 3.36 млрд. руб. в 2005 г. до 6.6 млрд. руб. в 2008 г., т.е. почти в два раза. Естественно было ожидать, что к 2008 г. увеличится и финансирование научно-методической деятельности, однако результат превзошел все ожидания: в прошлом году на эту деятельность было выделено около 4.2 млрд. руб., т.е. за три года ее финансирование выросло в 5.6 раз! Его объем практически не уступал объему финансирования инициативных проектов РФФИ по всем конкурсам, включая международные, региональные и ориентированных фундаментальных исследований (4.7 млрд. руб.). Нужно отметить, что в приведенной цифре не учтены расходы на разработку конкретных образовательных курсов и стандартов, электронных образовательных ресурсов по конкретным предметам, обеспечение проведения ЕГЭ, оплату экспертизы заявок, автоматизацию бухгалтерской деятельности Федеральных агентств, а также проведение научных конференций, совещаний, симпозиумов, форумов, выставок и прочих мероприятий, иногда носящих вполне «эзотерический» характер. А на пдобные мероприятия выделяют порой очень немалые деньги. Так, уже в кризисном 2009 г. в рамках Федеральной целевой программы развития образования 20 млн. руб. было выделено на «Мероприятия по формированию и подготовке национальных российских команд, представляющих Россию на форумах «Юношеской восьмерки» и подготовка российской команды на встречу «Юношеской восьмерки» в рамках проведения в 2009 году саммита «Группы восьми» на о. Сардиния (Италия)».

На что же уходят такие огромные средства? Ответ прост: в нынешнем виде распределение лотов на научно-методическое обеспечение является в первую очередь системой кормления разных форм собственности «приближенных» организаций. «Приближенность» может иметь различную природу: иногда это выделенный (даже официально) статус организации, обычно сочетающийся с наличием прочных связей в высших эшелонах власти, иногда — хорошие связи с конкретными чиновниками, иногда — участие представителей этих организаций в рабочих группах, ведающих определением тематики лотов. Итог один: приближенность дает возможность откусить больший или меньший кусок бюджетного пирога или хотя бы полакомиться его крошками. Оценка действительной необходимости проведения тех или иных работ и забота о качестве их выполнения в таких условиях часто оказывается не на первом месте.

У наиболее статусных и влиятельных организаций и достижения в области освоения бюджетных средств наиболее солидные. Высшая школа экономики и Академия народного хозяйства при правительстве РФ с 2005 г. получили госконтрактов на общую сумму более 600 и 400 млн. руб., соответственно, госконтракты в области информатизации на сотни миллионов рублей получило и подведомственное Минобрнауки ФГУП ГНИИ ИТТ «Информика», создавшее, в частности, Информационную систему «Конкурсы Минобрнауки России». Немного отстают от лидеров специально созданные государством для «обеспечивающей» деятельности организации. Так, Национальный фонд подготовки кадров получил госконтрактов на сумму более чем на 300 млн. руб., а принадлежащее государству ОАО «Межведомственный аналитический центр» успешно выиграло все 19 конкурсов, в которых участвовало, и получило госконтракты на сумму более 250 млн. руб. Непобедимость этой организации неудивительна: в числе членов совета директоров ОАО (по крайней мере, в 2007 г.) значились министр образования и науки А.А.Фурсенко и заместитель руководителя Роснауки И.П.Биленкина. Вероятно, они не успели еще внедрить в практику Минобрнауки наработки по лоту 2005-РИ-14.0/008 в части предотвращения конфликта интересов.

Но кормление кормлением, однако напрямую формулировать так названия работ никто не будет. Посмотрим на тематику лотов. Одно из любимых занятий чиновников — мониторинг: на него в 2008 году было выделено более 10 % от общего финансирования научно-методического обеспечения (если считать только те лоты, в названии которых слово «мониторинг» прописано явно). Что же является объектом мониторинга? Да практически все, начиная с рутинного мониторинга выполнения работ по различным направлениям ФЦП и заканчивая мониторингом участия российских вузов в Болонском процессе. Вот названия некоторых работ: «Мониторинг принятия административных решений на всех уровнях управления в процессе реализации приоритетного национального проекта «Образование» и разработка моделей снижения соответствующих рисков» (5.2 млн. руб.), «Мониторинг формирования общероссийской системы оценки качества образования» (7 млн. руб.), «Внедрение системы мониторинга текущего состояния системы образования по основным направлениям развития системы образования» (10 млн. руб.), «Внедрение системы мониторинга качества образовательных услуг, оказываемых инновационными учреждениями образования» (12 млн. руб.), «Мониторинг экономики образования» (19.5 млн. руб.), «Создание системы мониторинга исследований и разработок в области нанотехнологий и наноматериалов» (145 млн. руб., в т.ч. 65 млн. руб. в 2008 г.). Традиционно серьезные деньги идут на создание и развитие информационных систем и порталов. Ведется работа с общественностью: «Информационно-разъяснительная кампания модернизации и развития российского образования, Федеральной целевой программы развития образования» обойдется бюджету в 63 млн. руб. (из них 21 млн. руб. — в 2008 г.), а «Общественное продвижение Федеральной целевой программы развития образования (2006-2010) в 2008-2010 гг.» — в 132.9 млн. руб. (из них 36.2 млн. руб. — в 2008 г.).

Ну и, конечно, ведутся собственно научно-методические и аналитические работы — настоящий Клондайк как для «китов», так и для разного рода АНО, ОАО, ЗАО и прочих рядовых фронта освоения бюджетных средств. Как и в случае мониторинга, тематика поражает разнообразием: стройными рядами идут лоты вроде Ф-135-08 (2) «Разработка концептуальных подходов к проектированию на компетентностной основе стандартов нового поколения в профессиональной подготовке управленческих кадров системы общего образования» (3 млн. руб.), Ф-152-08 (1) «Повышение эффективности различных форм ученического и студенческого самоуправления в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования» (4.2 млн. руб.), Ф-208-08 (1) «Разработка методики внешней экспертизы результатов самообследования учреждений высшего профессионального образования» (4.4 млн. руб.), Ф-127-08 (1) «Разработка организационно-методического обеспечения создания и внедрения перспективных моделей деятельности органов управления образованием на региональном уровне в условиях реализации масштабных образовательных проектов» (9.8 млн. руб.), Ф-30-08 (1) «Апробация комплекса инновационных программ и технологий формирования социальной компетентности педагогических кадров, повышающих эффективность внедрения государственных стандартов общего образования» (7.37 млн. руб.).

«При всем богатстве выбора другой альтернативы нет»

Последняя из упомянутых работ выполнялась АНО «Научно-практический центр психологической помощи «Гратис». Этот центр 6 раз участвовал в конкурсах Минобрнауки и 6 раз оказывался победителем. Интересно отметить, что в 2007 г. «Гратис» проводил работы по лоту 2007-Ф-213 (1) «Комплекс инновационных программ и технологий, обеспечивающих формирование социальной компетентности педагогических кадров в системе непрерывного образования» (5.5 млн. руб.), а в 2006 г. — по лоту Ф-42 (1) «Разработка и реализация комплекса психолого-педагогических программ и технологий, обеспечивающих формирование социальной компетентности управленческих кадров в системе образования» (4 млн. руб.).

Центр психологической помощи, да еще постоянно работающий по миллионным государственным контрактам, — наверное, офис такой организации должен быть заметен. В информационной системе указаны адреса организаций-исполнителей госзаказа (также указан адрес и на сайте организации ). Как оказалось, офис «Гратиса» расположен в обычном жилом доме на юго-западе Москвы (ул. Академика Анохина, д.12, корп.3). Найти офис не составило труда, однако оказался он «мертвым»: за пыльной закрытой дверью виднеется опечатанное помещение с опознавательными знаками Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев. Никаких вывесок, свидетельствующих о присутствии здесь АНО «Гратис», не видно. Конечно, сейчас сезон отпусков, а может, активная работа тут шла еще в прошлом году, а теперь центр переехал или ликвидирован в связи с тяжелыми кризисными условиями. Вполне возможно, однако, что на смену одной конторы для работы по госконтрактам придет другая, а коллектив исполнителей работ, в основном, сотрудников МГУ и Центра методологии вариативного образования РАО, останется тем же.

Пример такой трансформации можно видеть на примере ЗАО «Институт социального конструирования» . Эта организация стала участвовать в конкурсах Минобрнауки в 2008 г. (на тот момент у нее еще не было своего сайта, он появился весной 2009 г.) — и успешно, выиграв в 5 случаях из 5 и получив в прошедшем году из бюджета 35 млн. руб. Вот тематика работ: лот Ф-19-08 (1) «Внедрение комплекса программ, обеспечивающих формирование гражданской идентичности в системе общего образования» (8.14 млн. руб.), лот Ф-318-08 (1) «Разработка и апробация психолого-педагогических технологий формирования общей одаренности как условие выбора индивидуальной траектории обучения» (5.5 млн. руб.), лот Ф-364-08 (1) «Разработка, апробация и внедрение комплекса требований к выбору игровых, развивающих ресурсов, в том числе компьютерных игр, для детей старшего дошкольного возраста» (7 млн. руб.)… Как указано на сайте ЗАО, «Спектр деятельности Института социального конструирования достаточно широк, однако одним из основных направлений его работы является реализация проектов Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы.»

Как же только что сформировавшаяся организация добилась столь значительных успехов на ниве госзаказа? Дело, видимо, в хорошо проверенном коллективе. Президент ЗАО «Институт социального конструирования», академик РАО, профессор А.Г.Асмолов является научным руководителем ФГУ «Межведомственный аналитический центр социальных инноваций». Этот центр в 2006 — 2007 гг. 9 раз участвовал в конкурсах ФЦПРО и всегда оказывался победителем, а в 2008 г. «вдруг» потерял интерес к конкурсам… Тематика работ ФГУ и ЗАО не слишком сильно различается, к примеру, в 2007 г. ФГУ выполняло работу по лоту 2007-Ф-120 (1) «Создание методов комплексной диагностики и формирования общей одаренности обучающихся как условия повышения мобильности личности и выбора профиля обучения» (4.6 млн. руб.).

Очевидно, не более чем случайностью является и тот факт, что две постоянно выигрывающие конкурсы ФЦПРО организации — АНО «Гратис» и ЗАО «Институт социального конструирования» (в обеих своих ипостасях) — возглавляются сотрудниками кафедры психологии личности психологического факультета МГУ: профессором кафедры Г.В.Солдатовой и заведующим кафедрой А.Г.Асмоловым, соответственно. Любопытно отметить, что структуры, связанные с заведующим кафедрой, участвуют в конкурсах в 2.5 раза активнее.

Доход по осени считают

Пришло время отметить одну важную особенность технологии освоения бюджетных средств. Когда я пишу «в 2008 г. была выполнена такая-то работа на такую-то сумму», у неискушенного читателя может создаться впечатление, что коллектив организации весь год напряженно трудился над выполнением госконтракта. Это, в общем случае, не так: конкурсы объявляются в течение всего года и кто-то получает лоты в начале года, а кто-то — в конце. Так, решение по упомянутому выше лоту Ф-364-08 (1) было принято на основании протокола рассмотрения единственной заявки на участие в открытом конкурсе от 11.11.2008 г., т.е. ЗАО «Институт социального конструирования» получило 7 млн. руб. на «разработку методов и принципов отбора игр и игрушек…», «разработку методических рекомендаций для специалистов…» и т.д. при том, что на выполнение работ у него было менее двух месяцев. И это совершенно типичная ситуация: при том, что до конца года остается 2-4 месяца, организации получают лоты и по 10, 20, 30 млн. руб.

В таком режиме достаточно сложно обеспечить высокое качество, но оно и не особенно беспокоит заказчиков: зачем же обижать уважаемых постоянных партнеров и исполнителей, деньги-то не из своего кармана выплачиваются? При постоянном доступе к кормушке можно не слишком заботиться о качестве выполняемых работ даже при наличии достаточного времени (см., к примеру, статью в Троицком варианте N 19 , посвященную результатам имевших многомиллионное финансирование работ по научно- техническому прогнозированию).

«Знания у нас глубокие: доставать трудно будет»

Мало того, что осмысленность и практическая полезность, возможность хоть как-то повлиять на реальную повседневную жизнь учреждений науки и образования, многих выставляемых на конкурс лотов на научно-методическое обеспечение вызывает сомнение, мало того, что рассмотрение итогов конкурсов наводит на мысль о существовании устойчивых «мафий», мало того, что цены работ часто являются совершенно неадекватными качеству и объему работ, вдобавок, использовать результаты этих работ заказчики не спешат.

Насколько идут в ход результаты информационно-аналитической и мониторинговой деятельности, можно видеть хотя бы на примере некоторых лотов ФЦП «Развитие инфраструктуры наноиндустрии». В рамках этой программы в конце прошлого года было заключено несколько десятков государственных контрактов со стандартной формулировкой «Методическое, технологическое и организационное обеспечение работ, связанных с патентно-лицензионной деятельностью в государственном научно- образовательном секторе и организациях, образующих национальную нанотехнологическую сеть по…» (далее указывалось название региона). Интересным здесь является то, что выделяемое финансирование (10.5 млн. руб. на три года — по 3.5 млн. руб. в год) было одинаковым для всех областей, независимо от их научно-технического потенциала: Новосибирск и Амурская область шли в одну цену. Исключение было сделано только для Москвы и Санкт-Петербурга с Ленинградской областью, которым выдали по три стандартных порции (тремя лотами на три группы организаций: государственных научных организаций, государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования и организаций национальной нанотехнологической сети). Казалось бы, еще с 2005 г. начались работы по мониторингу положения дел в области наноиндустрии и мониторингу инновационного потенциала регионов (см. названия лотов в начале статьи), и ведутся они интенсивно (за 2005 — 2007 гг. были заключены десятки госконтрактов по этой тематике), так что должны быть какие-то основания для дифференцированного подхода к регионам. Ан нет, то ли по выполненным работам «гранаты не той системы» получились, то ли просто чиновникам недосуг горы бумаг перелопачивать и действовали они по принципу «А что тут думать? Трясти надо!», т.е. спешить осваивать средства в конце года.

Резюмируя, можно сказать, что в последние годы под видом системы как бы информационно- аналитической, мониторинговой и научно-методической работы по обеспечению деятельности руководящих органов Минобрнауки выросла мощная система кормления приближенных к власть предержащим организаций и групп лиц. Расходы на эту (по большей части) имитацию полезной деятельности растут как раковая опухоль, и идут эти деньги в значительной степени в карман участвующих в бизнесе по освоению бюджетных средств «профессиональных экспертов» и, надо полагать, части чиновников. О последнем свидетельствует периодически появляющаяся в печати информация; последний пример из этой серии — статья «Оборотень в хоромах» в номере «Московского комсомольца» от 12 августа 2009 г., где рассказывается о трудящемся в структурах Минобрнауки скромном чиновнике, имеющем роскошную квартиру в Москве и виллу с бассейном на Кипре. При этом четкой и детальной картины происходящего в научно-образовательной сфере у руководящих инстанций как не было, так и нет, зато создается видимость большой проводимой работы. Что, в свою очередь, ведет к непродуманному расходованию средств на исследования и разработки вообще.