Превосходство парламентаризма

Сегодняшняя украинская общественная полемика о том, какое разделение власти должно быть в Украине, является своевременной и полезной. Многочисленные политические кризисы в Украине за предыдущие 15 лет наглядно продемонстрировали, что украинская Конституция нуждается в пересмотре. Однако сегодняшняя дискуссия относительно конституционной реформы почти полностью игнорирует исследования политической науки о пригодности тех или иных форм демократического правления для постсоветских переходных государств. По этой причине большинство общественных дебатов последнего времени о разделении власти в Украине не затрагивают подлинно насущной проблемы. Споры ведутся в основном о прерогативах, которыми должен владеть более или менее могущественный Президент, необходимость в котором для страны многими воспринимается как данность. Таким образом, многие дебаты не выходят за рамки сравнения между «кучмизмом» 1996-2004гг. и двоевластием 2006-2010гг. – хотя ни один из этих периодов нельзя назвать удачной фазой новейшей политической истории Украины. В чем страна на самом деле нуждается, так это в серьезной дискуссии о диапазоне и структуре прерогатив парламента. Принятая в результате таких дебатов реформа украинской политической системы должна привести к созданию политической системы со слабым выборным президентом, в которой бы де факто доминировала Верховная Рада. Или же глубокая реформа образовала бы де юре парламентскую республику с невыборным, номинальным Президентом.

Между Сциллой и Харибдой: президентская и полупрезидентская системы

Большинство дискуссий о модификации Конституции, которые на сегодняшний день транслируются украинскими телеканалами, касаются того, должна ли Украина иметь президентско-парламентскую или парламентско-президентскую форму правления. Необходимость одного из этих двух вариантов президентства большинством участников дискуссии считается сама собой разумеющейся. Первый, президентско-парламентский вариант, восходит к первоначальной версии Конституции Украины от 1996 года. Он подразумевает фактически суперпрезидентскую систему, в которой роль премьер-министра сводится к должности ассистента главы государства, его козла отпущения и мальчика для битья. Второй вариант, парламентско-президентская республика, берет за основу передел правительственной власти, вступивший в силу 1 января 2006 года. С тех пор государственные полномочия исполнительной власти были на самом деле разделены между Президентом и Премьер-министром. Только с 2006 года термин «полупрезидентсво» для определения украинской политической системы приобрел свой истинный смысл. До этого, власть Президента в Украине была ближе к полноценной и сильной президентской системе правления, чем к разделению полномочий исполнительной власти по примеру политической системы сегодняшней Франции.

Проблема горячо дискутируемых «за» и «против» обеих политических систем заключается в том, что и та, и другая позиция игнорируют исследования политологов, специализирующихся на сравнении посткоммунистических политических режимов. Эта ситуация, конечно же, всего лишь отдельное проявление общего отсутствия серьезной политологии в украинских политических дебатах. В конституцинных спорах сегодняшней Украины доминируют политики, политтехнологи и журналисты, которые по разным причинам плохо подготовлены к выдвижению конструктивных аргументов в дебатах о том, какая политическая система требуется Украине. Многие политики (зачастую глубоко заблуждаясь) исходят из того, что одна конституционная рокировка будет для них более выгодной, нежели другая. Хотя самонадеянные политики иногда высказывают полезные аргументы, они делают это по сомнительным причинам. То же самое касается и большинства политически ангажированных аналитиков (иногда инностранных), которые заполонили украинские СМИ и которым платят не за предоставление объективного анализа, а за псевдоаналитическое публичное лоббирование интересов тех или иных политических сил. Большинство же журналистов, комментирующих полупрезидентсво, делают это, может быть, и с лучшими намерениями, но часто эти комментаторы не располагают достаточными знаниями в областях сравнительной политологии, эмпирической социологии или конституционной инженерии. В подобных дебатах порой участвуют даже артисты, писатели и другие интеллектуалы, которые не прочь высказаться относительно современной украинской внутренней политики, но при этом выходят далеко за пределы своей профессиональной компетенции.

Современные украинские дебаты можно сравнить с гипотетической общественной дискуссией по поводу постройки нового моста, конструирование которого базировалось бы на мнении водителей, пешеходов и рыбаков, которые будут регулярно пользоваться этим мостом. Привлечение инженеров и архитекторов для участия в таком проекте считалось бы лишней тратой времени, так как эти эксперты составили бы лишь незначительную часть тех, кто будет пользоваться мостом. Кроме того, такие профессионалы наверняка начали бы выражаться сложными терминами, использовать высшую математику и выдвигать замысловатые идеи. Неспециалисты же сочли бы подобные вмешательства непонятными, утомительными и претенциозными. Мосты должны строить те, кому они необходимы, а не посторонние очкарики, у которых нет патриотических чувств к объекту строительства! Подобный способ мышления, возможно, ответствен за нынешнее отсутствие специалистов по сравнительной политологии и конституционной инженерии в украинских дебатах по поводу реформы политической системы. Это еще более удивительно в виду того, что реконструкция основного закона Украины – задача, возможно, более значимая, и не менее сложная, чем строительство нового моста.

Сотношение ветвей власти в юном государстве и успех его демократизации

Два основополагающих недавних политологических исследования Восточной Европы и постсоветского пространства, независимо друг от друга и на базе разной методологии, пришли к похожим ответам на вопрос, какие политические режимы наиболее способствуют демократизации посткоммунистических переходных обществ. В 2006 году Стивен Фиш представил фундаментальное исследование, базирующееся на квантитативном сравнительном анализе с выразительным названием «Чем сильнее легислатуры, тем сильнее демократии» во влиятельном Journal of Democracy («Журнал демократии», т.17, №1), который публикует Национальный фонд в поддержку демократии. В 2008 году Роберт Элги и Софи Мёструп опубликовали сборник Semipresidentialism in Central and Eastern Europe («Полупрезидентство в Центральной и Восточной Европе») вышедший в Манчестерском университетском издательстве. Выводы, к которым пришли Фиш, Элги и Мёструп предоставляют в чем-то отличающиеся, но одинаково четкие критерии для оценки влияния на демократизацию различных форм полупрезидентства, которые существовали в Украине с 1991 года.

Оба анализа различных форм разделения власти приходят к схожим выводам относительно шансов на успех демократизации: как президентско-парламентская, так и парламентско-президентская системы являются проблематичными для молодых посткоммунистических демократий. Суммируя результаты исследования 16 авторов своего сборника двенадцати центрально- и восточноевропейских государств, Элги и Мёструп приходят к выводу, что особенно те вариации полупрезидентства, в которых прерогативы президента являются средними или обширными, создают больше проблем, чем решают. Только полупрезидентские режимы с относительно слабым, но, тем не менее, всенародно избираемым президентом не имеют значительных пагубных последствий для уровня демократии юного посткоммунистического государства.

Элги и Мёструп делают заключение, что «чаще всего влияние полупрезидентства на демократизационный процесс было негативным или не полезным… Отрицательное влияние полупрезидентства было очевидно, в частности, в случае в высокой степени президентского полупрезидентства [режим Украины до конца 2005 года - А.У.], как и в случае сбалансированного президентско-парламентского полупрезидентсва [как в Украине с начала 2006 года - А.У.]." В конце своей книги оба эксперта-политолога советуют восточноевропейским конституционным инженерам: «если демократия еще слабая, то лучше всего избегать любых форм полупрезидентства».

Стивен Фиш использует несколько иной подход в своем статистическом анализе двадцати пяти посткоммунистических стран. Он не исследует президентство, полупрезидентство или парламентризм как таковые, а измеряет, с одной стороны, относительную политическую силу парламента и, с другой, демократизационный успех страны. Фиш обнаруживает неожиданно отчетливую связь между этими двумя показателями. Мера прерогатив законодательной власти посткоммунистической страны, установленная в ее Конституции, имеет значительное влияние на качество демократии политического режима данной страны. В момент, когда рассматриваемые Фишем страны принимали свои Конституции в 1990-х, заметная взаимосвязь между качеством демократии и разделением власти еще не прослеживалась. Но спустя несколько лет, в новом столетии, те страны, которые ранее создали относительно сильный законодательный орган, были в значительной степени более демократичными, нежели те страны, в которых был относительно слабый парламент.

Исходя из этого, Фиш приходит к еще более определенному выводу, чем Элги и Мёструп, относительно переходных государств Центральной и Восточной Европы, а также бывших советских республик. Его заключение гласит: «Полученные данные наглядно показывают, что сильная законодательная власть – это однозначное благословение для демократизации». Относительно глубины взаимосвязи между мощью парламента и степенью демократизации, Фиш отмечает: «Корреляция очень высока. Сила национальной законодательной власти – это значимый, а может, и самый главный институциональный ключ к демократизации». Исходя из этого, Фиш рекомендует: «Практический вывод из полученных результатов очевиден. Те политики, которые хотят демократизировать свою страну, должны сфокусироваться на создании сильного законодательного органа. В политических системах со слабыми парламентами главным приоритетом демократов должно быть проведение конституционных реформ, направленных на укрепление законодательной ветви власти».

Следует напомнить, что результаты исследований как Елги и Мёструп, так и Стивена Фиша базируются на эмпирических исследованиях, т.е. на реальном опыте сопоставимых с Украиной стран. Большинство же из того, что можно услышать в современных украинских общественных дебатах, напротив, базируется на размытых политических умозаключениях, неуместных межкультурных сравнениях (например, с США) или смелых контрафактических догадках. Иногда то или иное конституционное регулирование даже оправдывается историческими спекуляциями или метафизическими рассуждениями.

По какому пути пойдет Украина?

На фоне этих находок экспертов главный вопрос следующих недель будет состоять в следующем: а хотят ли новые правители Украины успеха демократизации? Действительно ли они готовы связать себя этой целью? Или они попытаются внедрить некий альтернативный план действий, который будет сфокусирован исключительно на экономической регенерации, политической стабильности и административных реформах? Поведение нынешнего Президента Украины Януковича во время "оранжевой революции", как и недавние действия его правительства и Партии Регионов скорее указывают на последнее предположение. Но проблема такого подхода заключается в том, что демократия – это важная предпосылка для продолжительной политической стабильности, рационального управления экономикой и эффективного общественного администрирования. В противоположность широко распространенному убеждению в постсоветском мире, парламентская политическая система наделяет главу исполнительной власти, т.е. премьер-министра, большей властью, нежели полупрезидентская система – Президента. Прерогативы в последнем случае разделены и тем самым распыляют как политическую систему, в целом, так и исполнительную ветвь власти в частности.

Кроме того, в случае Украины консолидированная демократия представляется вдвойне важной для будущего этой нации. Во-первых, она предоставляет механизм разрешения конфликтов между ненасытными экономическими элитами страны, а также между культурно разделенным населением запада и центра страны, с одной стороны, и юга и востока, с другой. Во-вторых, демократизация – это и ключ к долгосрочным перспективам Украины на международной арене, а именно - к более быстрому продвижению в сторону членства Украины в ЕС. Европейская интеграция с окончательной целью вступления в Евросоюз, в свою очередь, представляет собой важную объединительную идею, которая сводит к общему знаменателю в других отношениях противоборствующие политические лагери и социальные группы востока и запада страны. Все вышесказанное свидетельствует о том, что создание или слабой полупрезидентской системы с доминирующей властью Верховной Рады или же чисто парламентской республики стало бы важным шагом в направлении стабилизации украинского государства, его будущего политического развития и интеграции в международное сообщество демократических стран.

Графики

График 1: Парламентские прерогативы и уровень демократии на момент принятия конституцийИсточник: Fish M. S. Stronger Legislatures, Stronger Democracies // Journal of Democracy. 2006. Vol. 17. No. 1. 5-20.График 2: Демократизация и власть парламентаИсточник: Fish M. S. Stronger Legislatures, Stronger Democracies // Journal of Democracy. 2006. Vol. 17. No. 1. 5-20.
Украинская версия статьи публикуется в журнале "Український тиждень"