Сергей Градировский: Репатриация и трудовая миграция в России

Сергей Градировский

Этот доклад не поднимает вечный вопрос о необходимости миграции. В нем нет цифр, демонстрирующих «демографическую яму», на крутом склоне которой столь беспечно стоит Россия. В докладе не приводятся аргументы в защиту миграции, не развивается мысль о том, насколько важна для России эта популяционная составляющая, — об этом много и подробно говорилось в других докладах, аналитических записках и научных статьях, в том числе, в докладе «Политика иммиграции и натурализации: состояние дел и направления развития», который автор со своими коллегами выпустили в 2005 году.

Этот доклад посвящен политике. Политике, проводимой российской властью в двух важнейших направлениях миграции — трудовой и репатриации. В докладе рассказывается об этапах этих политик; что власти декларировали в качестве целей, и что в результате у них получалось. В докладе также говорится о трудностях принятия ответственных решений (без которых невозможно нормальное функционирование механизма регулирования) в ситуации постоянной политизации темы миграции.

Чужеземцев, приезжавших в Спарту, раз в несколько лет изгоняли поголовно особым указом — чтобы спартанцы не научились плохому, а иноземцы — хорошему.
Гаспаров. Занимательная Греция

Оглавление доклада

1. Методология исследования
2. Материалы исследования

2.1. Таблица этапов миграционной политики Российской Федерации в области трудовой миграции
2.2. Этапы миграционной политики России в области трудовой миграции и их содержание
2.3. Таблица этапов миграционной политики Российской Федерации в области репатриации
2.4. Этапы миграционной политики России в области репатриации и их содержание

3. Выводы исследования

3.1. Достоинства, недостатки и проблемные узлы российской регулирующей системы
3.2. Резюмирующие положения о предлагаемых уполномоченными органами мерах по решению проблем (устранению недостатков), и о трудностях на пути их осуществления и становления рассматриваемых политик
3.3. Общий взгляд на процесс формирования единого миграционного пространства

Приложение. Основные проблемы, с которыми сталкиваются трудовые мигранты стран-доноров в Российской Федерации

Автор доклада сердечно благодарит

• Матина Холматова и Судхаршана Канагараджа (Всемирный банк) за понимание и поддержку в процессе замысла и проработки доклада;
• Вячеслава Поставнина и Наталью Власову (фонд «Миграция XXI век») за надежное и приятное во всех смыслах сотрудничество;
• Ольгу Выхованец (Министерство регионального развития РФ) за предоставленное право использовать материалы ее исследования «Трансформация миграционной политики России: девять лет поисков и ошибок» и за неоценимые консультации на всем протяжении подготовки доклада;
• Нелю Есипову (Институт Гэллапа) за многолетнее сотрудничество, в частности, на ниве исследований миграции на постсоветском пространстве;
• многочисленных коллег и друзей за все замечания, поспособствовавшие улучшению текста доклада, в том числе Евгению Малахову за редакторскую правку.

Автор доклада Градировский Сергей Николаевич — Председатель Общественного совета Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Senior Scientist Gallup, преподаватель Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.

В прошлом — руководитель Лаборатории социально-демографической политики Института демографии ГУ Высшей школы экономики; директор Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа.

Соавтор работ, руководитель авторского коллектива:

• Доклад Центра стратегических исследований ПФО «Канальная форма организации политики иммиграции и натурализации (Иммиграционная политика в перспективе инженерно-технологического подхода)». Москва, 2007 г.
• Концепция Иркутской агломерации: полюса роста национального уровня (народонаселенческий аспект). Иркутск-Москва, 2007 г.
• Доклад Центра стратегических исследований ПФО и фонда «Наследие Евразии» «Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития». Москва, 2005 г.
• Монография «Ключевые проблемы в области миграционной политики Российской Федерации». Москва, 2004 г.
• Доклад Центра стратегических исследований ПФО «Государство. Антропоток, или Развитие государственности в ситуации демографической трансформации» (доклад Полномочному представителю Президента РФ в Приволжском федеральном округе), Нижний Новгород, 2003 г.

Используемые в докладе сокращения

• ВНЖ — вид на жительство
• ГД — Государственная Дума
• МВД — Министерство внутренних дел [Российской Федерации]
• МЗСР — Министерство здравоохранения и социального развития [РФ]
• ННГ — новые независимые государства
• ПМЖ — постоянное место жительства
• РВП — разрешение на временное проживание
• РФ — Российская Федерация
• СНГ — Содружество независимых государств
• СФ — Совет Федерации
• ФЗ — федеральный закон
• ФМС— Федеральная миграционная служба [России]

наверх

Методология исследования

Есть две важные для России темы в области механического трансграничного движения населения — трудовая миграция и репатриация. Мы являемся свидетелями того, как первая тема выстраивается преимущественно вокруг тупикового направления квот, а вторая — медленно «разогреваемой» Госпрограммы содействия переселению соотечественников.

Проводимое исследование прорабатывало обе темы согласно единой методике. Выработанный алгоритм предполагал анализ не только тех компонент, которые уже задействованы в нормативной, институциональной и информационной составляющих действующих политик, но и тех, которые еще даже не присутствуют, но необходимы для повышения эффективности политики репатриации и трудовой миграции.

Данное исследование нацелено показать, как эти две политики в области миграции переплетаются, как одна из них выдается за другую, как они порой взаимообусловливают друг друга.

Методическая база проведенного исследования строилась на теории канальной формы организации тройной политики «миграции-интеграции-натурализации». Данная теория разрабатывалась автором доклада с группой единомышленников в середине 2000-х в рамках проектных и программных работ Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа.

Перечислим шаги, обусловленные используемой методикой.

1. На первом шаге каждая из политик (в области наемного иностранного труда и репатриации) разбивается на этапы, затем составляется таблица, в которой кратко фиксируются результаты анализа:

Этап	Предпосылки этапа	Содержание этапа	Основные решения этапа	Итоги этапа	Лоббисты

Ячейки таблицы заполняются путем отслеживания следующих параметров:

• нормативные проблемы и их решения;
• институциональные и организационные вызовы и их решения (особо прослеживается судьба ФМС и Правительственной комиссии по миграции — основных регуляторов, к тому же претерпевших множество реорганизаций, закрытий и вновь открытий);
• инструментальные новации и развитие специфических инструментов (в частности, такие как квота, доля, патент);
• концептуальные документы (Концепция демполитики, Концепция регулирования миграционных процессов, Концепция рынка труда, Концепция национальной безопасности);
• международные участники, их проблемы, требования, компромиссы и решения (МОМ, МОТ, Всемирный банк, правительства стран-постоянных-доноров трудовой миграции);
• бизнес и все его требования относительно найма, заявочных кампаний и общей мобильности рабочей силы (в частности, предложения и замечания РСПП и «Деловой России»);
• регионы РФ: их инициативы, решения и действия.

В предпосылках этапа также уделяется внимание общей экономической динамики.

2. Далее следует подробное описание названных этапов в виде отдельных глав (этапы миграционной политики России в области трудовой миграции и репатриации).

3. Третий шаг представляет собой сведение представленного материала с целью аналитической фиксации ситуации. Этот шаг осуществляется на аналитической матрице, состоящей из трех ортогональных полей:

• А. Достоинства, недостатки, проблематика, контекст, меры и т.д.
• Б. Структура конкретного канала миграции (иммиграции);
• В. Компоненты анализа.

Раскроем подробно каждое поле:

Поле А.

• Достоинства действующей политики;
• Недостатки действующей политики;
• Проблематика политики (здесь ставится задача ухватить проблемы и описать их как именно проблемы, а не что-то другое);
• Социально-экономический и образовательно-демографический контекст анализируемых проблем;
• Предлагаемые правительством и уполномоченными органами меры по решению названных проблем (или устранению недостатков);
• Целесообразные меры (с точки зрения авторской экспертизы) по решению названных проблем;
• Трудности («подводные камни») на пути осуществления указанных мер и становления рассматриваемых политик.

Поле Б. Структура канала

В зависимости от анализируемой политики применяется одна их двух схем — структура временного миграционного канала или постоянного иммиграционно-натурализационного канала. Приведем в качестве иллюстрации схему канала постоянной миграции:

Поле В. Компоненты анализа

• Система управления миграционным потоком (канальность, селективность, интегрированность);
• Системы обеспечения: ресурсное, правовое, информационное, кадровое, инфраструктурное обеспечение управляющих структур;
• Система учета движения потока (трудового и репатриационного);
• Система информирования о возможностях включения и правилах функционирования канала потенциальных и действующих акторов процесса (прозрачность, доступность информации на всех стадиях миграционного процесса);
• Компетентность управляющих структур (оценка подготовленности людей, степень информированности ответственных лиц, научно-исследовательской поддержки);
• Безопасность принимающего сообщества (рынка труда, эпидемиологическая безопасность, любая другая, в частности, геополитическая продуманность рассматриваемой политики);
• Соблюдение прав человека (конкретного мигранта и принимающего сообщества в целом);
• Выгоды принимающего сообщества (экономическая, демографическая, общественная сообразность данной политики).

наверх

Материалы исследования

Таблица этапов миграционной политики Российской Федерации в области трудовой миграции

Этап	Предпосылки этапа	Содержание этапа
97/99-2002 гг. Подготовительный этап	Распад Союза и формирование ННГ. Рост разрыва в социально-экономической ситуации РФ и других стран СНГ.	Первое столкновение с проблемой, попытки формирования законодательства, поиск консенсуса властей, начало разработки политики.
2002-2006 гг. Этап 1: Новый порядок	Начало десятилетнего экономического роста (с 1999 г.). Формирование феномена экономической миграции; выход этого вида миграции на первое место. Новый президент формирует новую систему управления.	Разработка нормативно-правового обеспечения трудовой миграции. Поиск адекватных институциональных форм.
2007-2009 гг. Этап 2: «Либеральная революция» А. докризисный 2007 г. Б. кризисные 2008-2009 гг.	Очевидная неспособность решать миграционные проблемы преимущественно силовыми методами. Продолжающийся экономический рост. Существенный рост числа недокументированных трудовых мигрантов. Растущее недовольство стран-миграционных партнеров РФ.	А. Борьба во властных структурах за степень открытости рынка труда. Б. Сокращения допуска ИГ на рынок труда в рамках антикризисных мер.
2010 г.-н.в. Этап 3: Дифференцированный подход	Огромный теневой сектор в области найма ИГ физическими лицами. Запрос экономических агентов на высоко-квалифицированную рабочую силу и осложнение ее найма. Нарастающее требование модернизации экономики России.	[на начало этапа] Развитие дифференцированного подхода Частичный демонтаж квотной системы. Разработка нового механизма привлечения ИГ альтернативного квотному.

Этап	Основные решения этапа	Итоги этапа	Лоббисты
97/99-2002 гг. Подгото- вительный этап	Подготовлены проекты нормативных актов (Закон о правовом положении иностранных граждан, Закон о гражданстве, Закон о порядке выезда и въезда в РФ). Произведена неудачная попытка выстраивания институ- циональной системы (создана и затем ликвидирована Правительственная комиссия по миграционной политике, отклонен проект Федеральной миграционной программы на 2002–04 гг., ликвидировано министерство, в состав которого входили подразделения, реализующие функции миграционной службы). Начато строительство новых институ- циональных структур (образована межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершен- ствованию миграционного законодательства РФ под руководством В.П.Иванова). Принята Концепция демографического развития РФ на период до 2015 г., которая определила принципы регулирования миграционных процессов.	Начато формирование потоков трудовой миграции стран СНГ, где аккреционным центром выступила Россия. Обращено внимание президента Путина к теме, назначен человек президента для решения вопроса. Сформирована нормативная база новой политики: Закон о правовом положении иностранных граждан, Закон о гражданстве, Закон о порядке выезда из РФ и въезда в РФ.	ФМС, Фракция компартии в ГД, В.П.Иванов, заместитель Руководителя Администрации Президента РФ.
2002-2006 гг. Этап 1: Новый порядок	Ужесточены правила найма: введены трудовые квоты для визовиков. Воссоздана и вторично ликвидирована Правительственная комиссия (июнь 2002 — апрель 2004 гг. под руководством В.Ю.Зорина). Упразднена межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершен- ствованию миграционного законодательства РФ под руководством В.П.Иванова (октябрь.2004 г.) Произведены неоднократные реорганизации ФМС, уточнены и расширены ее полномочия (2002, 2004, 2005 гг.). Заключены двух и многосторонние соглашения в сфере трудовой миграции между странами СНГ. Принята Концепция регулирования миграционных процессов в РФ. Введена новая система виз, в том числе, «обыкновенная рабочая виза». Принята Концепция регулирования миграционных процессов в РФ.	Получен первый опыт регулирования трудовой миграции. Произошел рост сектора незаконной занятости, сектора теневого бизнеса на мигрантах и всплеск коррупции. К концу этапа Президентом провозглашен курс на либерализацию и прагматизацию миграционной политики.	В.П.Иванов, с 26.03.04 — помощник Президента по кадровым вопросам, вопросам государственной службы и защиты конституционных прав граждан.
2007-2009 гг. Этап 2: «Либеральная революция» А. докризис- ный 2007 г. Б. кризисные 2008-2009 гг.	А. Упрощен процесс найма и регистрации для безвизовиков: введена регистрация через почтовые отделения; работодателя работник ищет самостоятельно, работодателю разрешение на привлечение иностранца не требуется. Введены трудовые квоты для безвизовиков. Утвержден новый инструмент — допустимая доля ИГ в некоторых отраслях экономики. Б. Ужесточены временные требования к найму. Сокращены квоты. Введено требование к наемному работнику указывать при получении разрешения конкретного работодателя, при этом работодатель может осуществлять найм только при условии участия в квотной заявочной кампании. Воссоздана правительственная Комиссия по миграции (под рукв. К.О.Ромода- новского). Принята Концепция действий на рынке труда на 2008-2010 гг.	Активизирована работа уполномоченных ведомств со странами-донорами миграции. А. Значительно сократилась доля незаконной занятости в секторе найма у юрлиц. Сокращен теневой бизнес миграционных услуг (только в 2007 г.). Сдвинут фокус ответственности за незаконный найм на работодателя. Б. По мере осознания кризиса произошел возврат к «ручному» регулированию. Зафиксирована частичная переориентация трудового потока с центральных областей России на Урал, Сибирь и Дальний Восток.	Правительства и уполномоченные ведомства стран-доноров миграции. А. В.Н.Плигин, глава Комитета по конституционному законодательству ГД РФ. Б. МЗСР, правительство Москвы
2010 г.-н.в. Этап 3: Дифферен- цированный подход	[на начало этапа] Введен новый инструмент — патент на трудоустройство у физлиц. Из-под квотирования выведены две группы трудовых мигрантов: высококвали- фицированные и работающие на физлиц. Полного отказа от квот не произошло: новые механизмы управления трудовым потоком разрабатываются без отказа от скомпроме- тировавшего себя инструмента, путем формирования зон свободных от квот. Нормативно выделены пять способов выхода на российский рынок труда: в рамках квоты, вне квоты согласно утвержденному списку специальностей, по патенту при трудоустройстве у частного лица, в качестве высококвали- фицированного специалиста по приглашению работодателя и в соответствии с утвержденным законом списком лиц, которым разрешение на работу не требуется. Введена обязательная государственная дактилоско- пическая регистрация для ИГ, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы, при выдаче разрешения на работу (вступает в силу с 01.01.2013 г.).	[предварительная гипотеза] Сокращена доля незаконной занятости за счет легализации в секторе найма у физлиц. Упрощен порядок найма высококвали- фицированной рабочей силы (если предложенная редакция закона, устанавливающая чрезмерно высокий финансовый ценз, парализующий возможность найма, будет пересмотрена). Сформирован канал высококвали- фицированной миграции (формирование особого канала деловой миграции по-прежнему не осознается как управленческая задача). Достигнут новый уровень формализации отношений со странами-ключевыми донорами трудовой миграции.	Группа предприни- мателей, в т.ч. иностранных — РСПП. Группа сенатора Слуцкера — ФМС России.

Этапы миграционной политики России в области трудовой миграции и их содержание

1997/99-2002 гг. Подготовительный этап

Во второй половине 90-х место вынужденных переселенцев в миграционном потоке постепенно стали занимать экономические мигранты, и Россия на постсоветском пространстве стала ключевым центром притяжения трудовых ресурсов. Этому благоприятствовала экономическая ситуация: Россия в это время явно превосходила по экономической привлекательности все страны СНГ.

Экономическое доминирование России — одна из важнейших предпосылок феномена масштабной экономической миграции, особенно с 1999 года, когда в России начинался десятилетний экономический рост. В эти годы на постсоветском пространстве формировались миграционные потоки, центром притяжения которых стала Россия.

В новых условиях действующее законодательство оказалось сильно устаревшим. При фактическом увеличении объема трудового потока в несколько раз, по-прежнему применялись нормативные правовые акты СССР, в частности, закон о правовом положении иностранных граждан 1981 г. [1], к которому в 1994 году добавился указ Президента о правилах привлечения иностранной рабочей силы, регулирующий приезд на заработки из стран дальнего зарубежья. Этот поток был невелик, структурирован и целенаправлен: люди ехали не «на авось», привлечение шло в рамках организованного набора (например, строительных бригад) или приглашения конкретных специалистов на конкретные предприятия.

В докладе выделяется «подготовительный этап» с 1997/1999 по 2002 гг., в течение которого была начата политика в отношении трудовой миграции. Как и в начале любой политики, необходимо было найти консенсус во власти, определить ориентиры, цели и задачи нового направления работы со странами СНГ, а по сути — нового отношения к бывшим согражданам.

Разработка законодательства в области привлечения и использования трудовых ресурсов из стран СНГ началась в 1996-1997 гг. Правительством был внесен в ГД проект федерального закона о привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан. В этом законопроекте впервые появился инструмент квот как «барьер на пути чрезмерного использования иностранной рабочей силы». Но законопроект Госдумой был отклонен. Можно предположить, что законодатели решили, что настало время оформить миграционную политику в целом, а не в частности по отношению к трудовым мигрантам. Поэтому вопросы трудовой миграции вошли составной частью в другой законопроект, который призван был кардинальным образом изменить всю правовую основу пребывания иностранцев в России. Но и этот законопроект постигла неудача. В том же 1997 г. из-за возражений Правительства и профсоюзов законопроект был отклонен и направлен на доработку. Согласия найдено не было.

Попытки поиска решения в сфере миграции и степень интереса властных структур к этой теме хорошо иллюстрируется историей создания и работы Правительственной комиссии по миграционной политике. Комиссия была создана в июне 1998 г. под руководством первого заместителя председателя правительства О.Н. Сысуева. Последующий дефолт и те проблемы, которые необходимо было решать, оказались более значимы, чем миграционная политика. Действующего президента Б.Н. Ельцина миграционные проблемы интересовали далеко не в первую очередь. Тем более, что трудовой поток из безвизовых стран по-прежнему состоял из людей, знающих русский язык, с «советским» образом мышления, не считающих Россию заграницей. И в этом смысле никаких этнокультурных или национальных проблем, связанных с интеграцией и адаптацией приезжих, не возникало. В октябре 1999 г. О.Н. Сысуева сменил заместитель председателя правительства Н.Е. Аксененко, а в апреле 2000 г. ему на смену пришел другой заместитель — С.К. Шойгу. Ни для кого из этих трех руководителей тема миграции не была ключевой. Неудивительно, что, несмотря на существующие проблемы, заседала комиссия всего несколько раз, никаких значимых решений не приняла и в январе 2001 г. была ликвидирована. А полузабытый с 1997 г. закон о правовом положении иностранных граждан дорабатывался вплоть до 2002 г., в общей сложности 5(!) лет.

С 2000 г. началась эпоха Путина, характеризуемая пересмотром концептуальных основ миграционной политики: ликвидацией Правительственной комиссии по миграционной политике, отказом от кое как действующей Федеральной миграционной программы. Все это, плюс принятый курс на снижение числа вынужденных переселенцев совокупно показали, что исполнительная власть готовится к смене приоритетов. Создание уже к концу 2001 г. новых институтов это подтвердило. Так, в декабре 2001 г. была образована Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства РФ под руководством Виктора Иванова — доверенного лица президента, ключевой фигуры миграционной политики на несколько лет вперед. Группа была сформирована из представителей министерств и ведомств. Представители бизнеса, НПО, экспертного сообщества приглашены не были.

Вопросы миграционной политики вошли составной частью в Концепцию демографического развития РФ на период до 2015 г., которая определила принципы регулирования миграционных процессов. Именно — регулирования. «Политика» из лексики законодательных актов исчезает вплоть до 2010 г., оставаясь в риторике и воплощаясь в законодательных и (особенно) подзаконных актах, противоречивость которых хорошо иллюстрирует противоречивость отношения к мигрантам в России, сохраняющуюся до сегодняшнего дня.

Забегая вперед, процитируем первого заместителя директора ФМС России В.А.Каланду: «Мы [Служба] ушли от создания концепции [миграционной политики] <…> Нужна она или не нужна — это вопрос дискуссионный. Но вот то, что нам нужен с вами комплексный план организации правовой работы, который предусматривал бы нашу деятельность не только на год, а имея перспективу трехлетнюю и пятилетнюю, это действительно так». Из выступления на расширенном заседании коллегии ФМС, 31 января 2008 г.

Таким образом, демонтаж к 2002 году старой системы управления и сосредоточение полномочий по решению проблем в миграционной сфере в руках доверенного лица президента, создали достаточные предпосылки для принятия институциональных и правовых решений, которые открыли первый этап политики трудовой миграции. [2]

2002-2007 гг. Этап 1: Новый порядок

Как уже отмечалось, российский экономический рост и разница в развитии социально-экономического положения России и остальных стран СНГ послужили одной из предпосылок для кардинального изменения характера миграции в Россию: трудовой поток оформился и занял значительную часть в общем миграционном потоке. При этом миграционная политика не претерпела адекватного изменения. Назрела необходимость создания новой законодательной, нормативной и правовой базы, отвечающей новой цели в области миграции, а именно: регулировать и контролировать трудовой поток. К этому и свелась де-факто новая миграционная политика страны.

Новый президент начал с выстраивания институтов управления, способных в новых условиях формировать миграционную политику государства. В феврале 2002 года Федеральная миграционная служба стала частью МВД России [3], по определению структуры силовой, что неизбежно привело к большей закрытости для представителей НПО, научного и экспертного сообщества. Большая часть категорий мигрантов осталась вне зоны внимания ведомства, а работа была сосредоточенна на том, что лежало на поверхности, казалось очевидным и резонировало с идеологией силового ведомства: проблемы трудовой миграции, которую стали воспринимать почти как синоним нелегальной. В связи с тем, что в привилегированном положении оказались «люди в погонах», служба потеряла кадровый состав, обеспечивающий ее работу с момента основания. Опыт и профессионализм государственных гражданских служащих оказались слабо востребованными. Начался процесс вымывания гражданских специалистов, что не могло не привести к ослаблению аналитической и научной основы работы ФМС.

Бесконечные реформы предшествующих лет, крайне негативно сказывающиеся на работе ведомства, были прекращены. Впервые появилась возможность заняться разработкой новой нормативно-правовой базы. Не хватало только документа, определяющего основные цели и задачи такой политики. И такой документ появился в марте 2003 года. [4] Однако получилось как всегда: политика сама по себе — концепция сама по себе. В частности, в дальнейшем разрабатываемое законодательство не полностью учитывало положения концепции, да и уровень ее институционализации был занижен: вместо указа президента — распоряжение правительства.

Так или иначе, к лету 2002 года все было готово для принятия законов, демонстрирующих кардинальные изменения в отношении России к своей исторической периферии. Было принято два основополагающих закона: «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан» [5].

Жесткость (многие тогда говорили и «жестокость») закона о гражданстве потрясла не только самих мигрантов и правозащитников, но и общество в целом, не готовое так резко рвать социальные связи с соседними странами, в которых еще оставалось достаточно большое количество русских, русскоязычных, родственников и друзей. Борьба за смягчение закона шла вплоть до конца 2003 года и вступившие в силу в декабре поправки вернули соотечественникам право упрощенного получения российского гражданства [6] и открыли еще два возможных способа быстро получить гражданство: через образование и службу в российской армии.

Закон о правовом положении иностранных граждан был разработан на основе проекта, обсуждаемого с 1997 года. Закон ввел натурализационные статусы «вид на жительство» (ВНЖ) и «временное проживание» (РВП), а количество иностранцев на рынке труда было предложено регулировать квотами. Работодатели стали активнее оформлять разрешения на привлечение иностранных работников: за три последующих года (2003-2005) объемы легального привлечения возросли в 2,5-3 раза. Однако, поскольку процедура привлечения к трудовой деятельности осталась слишком сложной (она была взята из старой модели, действовавшей до 2002 г., — указа 1994 г. о правилах привлечения иностранной рабочей силы), на снижении объемов нелегальной занятости это сказалось крайне слабо. Общий поток в страну рос куда быстрей.

В это время межведомственная рабочая группа в качестве альтернативы рассматривала законопроект «О миграции», подготовленный законодателями Краснодарского края и Республики Адыгея. Однако этот законопроект, еще более сырой и одиозный, мог стать реальной альтернативой только в случае отклонения Думой проекта закона «О правовом положении…» [7]

Принятие нового закона происходило на фоне двух негативных явлений: а) неосознанного правового нигилизма бывших граждан СССР (когда население стран СНГ видело в России все тот же Советский Союз и не всегда считало нужным знать и соблюдать новое российское законодательство) и б) формирования рынка теневых услуг в миграционной сфере.

По новому закону трудиться на территории РФ иностранный гражданин мог на основании двух разрешений: (1) разрешения на наем иностранной рабочей силы, которое должен иметь работодатель, и (2) разрешения на осуществление трудовой деятельности, выдаваемого непосредственно иностранному гражданину. Процедура получения разрешений была одинакова для всех временно пребывающих и вплоть до 2007 года не предполагала каких-либо преференций для жителей стран СНГ.

В ситуации жесткого регулирования экономической миграции на основе закона 2002 г. число легально занятых в экономике составляло по большинству экспертных оценок не более 10-15% всей трудовой миграции. Остальные пополняли собой сектор незаконной занятости и неурегулированного пребывания.

Сказанное подтверждается официальными документами. Сошлемся на итоги проверки соблюдения законодательства в сфере миграционных правоотношений Генеральной прокуратуры РФ и ее документ «О состоянии законности в сфере миграционных правоотношений», который полон самых неутешительных выводов, в том числе: «по имеющимся данным, лишь 10% иностранных работников в России легально осуществляют свою трудовую деятельность»; «повсеместно иностранными гражданами, въехавшими по туристическим и учебным визам либо в безвизовом порядке, осуществляется незаконная предпринимательская деятельность в сфере торговли и трудовая деятельность» [8] и т.д.

Существенный рост числа недокументированных трудовых мигрантов был на руку теневым структурам. Именно в эти годы произошло становление сектора незаконной занятости и расцвет бизнеса на мигрантах, в первую очередь посреднических услуг по оформлению регистрации и разрешений на работу. Надо учесть, что этот бизнес мог в полной мере реализоваться только при нарушении законодательства самими чиновниками, отвечающими за выдачу разрешений на работу и регистрацию (оформление необходимых разрешений за мзду, «левые» миграционные карты, регистрация без имеющихся на то оснований и т.п.). Т.е. ограничительные меры привели не к «наведению порядка», а к росту коррупции.

Поиски адекватной институциональной формы для реализации миграционной политики продолжались в течение трех последующих лет: была воссоздана и вторично ликвидирована Правительственная комиссия по миграционной политике (июнь 2002 — апрель 2004 гг. под руководством министра национальности В.Ю.Зорина); в октябре 2004 г. упразднена межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства РФ под руководством В.П.Иванова (которая действовала параллельно с комиссией и имела явно больший вес при принятии решений); произведены неоднократные реорганизации ФМС, уточнены и расширены ее полномочия (2002, 2004, 2005 гг.). В итоге именно ФМС — силовое ведомство — стало определять всю правоприменительную практику и через нее, по факту, миграционную политику страны. Разумеется, все решения так или иначе должны были получить предварительное одобрение Администрации Президента в лице В.П. Иванова, который с марта 2004 года являлся помощником Президента и курировал миграционное направление вплоть до мая 2008 г. [9]

Однако рост сектора незаконной занятости, теневого бизнеса на мигрантах (регистрация, найм, миграционные карты, медицинские справки), рост коррупции заставили сделать давно напрашивающийся вывод: жесткие запретительные меры в ситуации, когда даже самый законопослушный иностранец не может выполнить требований закона (яркий пример — зарегистрироваться в три дня) могут в дальнейшем привести только к ухудшению ситуации. [10] И в марте 2005 года Президент РФ провозгласил курс на либерализацию и прагматизацию миграционной политики.

«С учетом этого нам необходимо в сжатые сроки скорректировать стратегию действий в миграционной сфере. И превратить период вынужденных издержек в наше видимое преимущество. Мы можем с вами это сделать. Для этого, во-первых, необходимо совершенствовать государственную миграционную политику и, во-вторых, теснее увязать ее с насущными задачами социально-экономического развития страны. … Перед нами сейчас стоит задача сформировать новые дополнительные условия для привлечения в Россию людей, способных внести позитивный вклад в развитие нашей страны. Есть люди, которые вынужденно и во многом по нашей с вами вине оказываются в теневом секторе. … Основная причина — это пресловутые административные барьеры, которые непреодолимой преградой стоят на пути людей, желающих законным, хочу это подчеркнуть, образом оформить свое пребывание или право на трудовую деятельность в России. Многие наши хронические бюрократические болезни бьют по мигрантам особенно остро…мы просто таким невниманием к людям, которые у нас здесь миллионами находятся и проживают, выталкиваем их в криминальную среду. … Еще одна проблема — это отсутствие достоверной и точной статистики о миграционных процессах. … Хотел бы также отметить, что миграционная политика — это еще и мощный рычаг консолидации между странами Содружества Независимых Государств. Для нас это самый естественный способ пополнения наших трудовых ресурсов… Важно, что практически все эти люди — носители русского языка, русской культуры. Они легко, без всяких проблем, адаптируются к российской жизни. И это, конечно, огромное преимущество, которого нет в других странах… И мы этим не пользуемся». Из выступления В.Путина на Заседании Совета безопасности РФ 17 марта 2005 г.

Последствия заявлений Президента оказались очень благоприятными: в течение года было разработано новое законодательство в области трудовой миграции и в сфере статистического учета. Законы принимались в июле 2006 года и вступили в действие с 15 января 2007 г., знаменуя собой начало очередного этапа миграционной политики.

2007-2010 гг. Этап 2: «Либеральная революция»

Начало этого этапа приходится на докризисный период, период продолжающегося экономического подъема российской экономики, который существенно упрочил место России как центра притяжения трудовых потоков на постсоветском пространстве.

К 2006 году стало очевидно, что решение миграционных проблем преимущественно силовыми методами заводит ситуацию в тупик. Экономике требовались рабочие руки и умные головы, а действующее законодательство этому желанию явно не способствовало. Однако, несмотря на всю очевидность необходимости реформ, принятие закона, адекватного ситуации, вызвало жесткую борьбу во властных структурах за степень открытости рынка труда. И эта борьба началась сразу, еще до вступления закона в силу — широко известная история [11] «поправок к поправкам»: уже в январе 2007 г. была продемонстрирована зависимость политики от сиюминутной победы в верхах той или иной властной группировки. В июле победили сторонники либерализации миграции, в январе — противники миграции как таковой.

Поправки к закону, еще не успевшему вступить в силу, были следующими:

• вернули квотирование разрешения на труд для лиц с безвизовым въездом;
• ужесточили политику по отношению к категории иностранцев, которая никогда не привлекала особого внимания — временно проживающим;
• вернули квотирование РВП для въезжающих в безвизовом режиме;
• ввели требование к временно проживающим получать разрешение на работу;
• ввели норму, разрешающую аннулировать разрешение на временное проживание при изменении квоты на следующий год (это положение было отменено только в июне 2009 г.).

Так или иначе, законодательство, принятое в июле 2006 г. (и вступившее в силу с 15 января 2007 г.) существенно изменило правовое положение трудовых мигрантов, приехавших в Россию «в порядке, не требующем получения визы» (под это определение подпадают гастарбайтеры из всех стран СНГ кроме Грузии и Туркменистана). Т.е. именно той категории мигрантов, из которой и формировалась большая часть нелегального сектора — как пребывания, так и занятости.

Основополагающие изменения, которые существенно повлияли на экономическую миграцию в Россию, представлены в следующей таблице. [12]

Таблица 02-1. Основные положения миграционного законодательства Российской Федерации, вступившего в силу 15 января 2007 г.

На кого рассчитана поправка	Старые правила	Новые правила
Въезжающие в безвизовом режиме	Разрешение оформляет работодатель	Разрешение оформляет сам работник
	Работодатель должен иметь разрешение на трудоустройство иностранцев	Работодатель не должен иметь разрешение на трудоустройство иностранцев
	Разрешение на работу выдается без квот	Разрешение на работу квотируется
Въезжающие в визовом режиме	Количество работающих определяется только квотой	Дополнительно определяется допустимая доля иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами
Временно пребывающие	Могут работать только в том субъекте РФ, где получили разрешение на работу	С учетом особенностей региональных экономических связей предусмотрена возможность изменения правил
Временно проживающие	Могут работать только в том субъекте РФ, где получили разрешение на временное проживание
	Разрешение на работу не требуется	Разрешение на работу требуется
Все иностранные граждане	Регистрация по месту пребывания только в жилом помещении	Учет по месту пребывания, которым может быть жилое или иное помещение, а также учреждение или организация
	Регистрация по месту пребывания только в органах власти	Учет по месту пребывания в уведомительном порядке возможен через почтовое отделение

Из нового инструментария, введенного в действие в 2007 г. надо отметить «допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами». Новый инструмент управления «доля» дополнил уже существующую «квоту» и был введен сразу в предельно жестоком виде: по всей стране иностранцам было запрещено заниматься розничной торговлей в палатках и на рынках. Де факто установление «доли» привело к росту коррупции и массовой «покупке паспортов». Переход от закрытия рынков и исхода иностранцев к восстановлению прежнего порядка (с учетом некоторых положений закона) прошел очень быстро. Но власть этого «не увидела». Доля по-прежнему устанавливается «нуль», иностранцы по-прежнему торгуют, а российские граждане по-прежнему не торопятся занимать нишу тяжелого, грязного, неквалифицированного труда.

Поправки, существенно облегчающие трудоустройство иностранных граждан из стран с безвизовым въездом, были уравновешены серьезным ужесточением санкций за использование нелегального иностранного труда, что многим экспертам представлялось вполне оправданным и своевременным решением. Максимальный штраф за незаконный найм достиг 800 тыс. руб. за каждого нелегала. Фискальная угроза, нависшая над работодателем, была вполне осязаема и реальна — ФМС активно организовывала проверочные рейды по рынкам и стройкам, где особенно велика доля незаконно занятых мигрантов, тем самым активно пополняя государственный бюджет. Курс переноса ответственности с мигранта на работодателя был сохранен и в последующем.

Итоги первого года действия нового законодательства продемонстрировали сокращение сектора нелегального пребывания (благодаря предельно легкой процедуре регистрации через почтовое отделение) и незаконной занятости у юрлиц (благодаря упрощенной процедуре получения разрешения на работу), а также сокращение теневого бизнеса (т.к. спрос на услуги по регистрации существенно сократился, а найм в условиях 6-ти миллионной «квоты-с-огромным-запасом» сложностей не представлял).

Директор ФМС России Константин Ромодановский: «Я приведу цифры. По всей России за 9 месяцев стали на миграционный учет 6,3 миллиона мигрантов, а за соответствующий период прошлого года — 3,9 миллиона. Новое законодательство позволило увеличить прозрачность миграционных потоков более чем в полтора раза. Это немало. И теперь можно хотя бы оценить объем миграции. … Приезжая в Россию, иностранец должен в течение трех дней встать на миграционный учет по месту пребывания, потом сам же идет получать разрешение на работу. … следующий этап легализации уже зависит полностью от работодателя». Интервью Российской газете

Однако, несмотря на общепризнанные успехи нового курса, уже к концу 2007 г. начался откат к рестриктивной политике. В декабре принимается квота на разрешение занятия трудовой деятельностью на следующий 2008 год меньшая, чем легально трудилось на тот момент в стране иностранных граждан. Уже тогда просматривалось несколько очевидных сценариев развития событий, один из которых и реализовался в полной мере весной 2008 года, когда квоты закончились еще до начала массового приезда мигрантов. [13] В выигрыше оказался теневой бизнес, который быстро восстановил утраченные позиции.

В срочном порядке работодатели стали писать заявки, в надежде получить требуемых работников, региональные власти начали слать запросы в курирующее Министерство здравоохранения и социального развития с просьбами увеличить квоту, которую просто нельзя было быстро скорректировать в силу прописанных и утвержденных правил ее формирования и изменения.

Квоту увеличили только в начале октября. Но к этому времени уже начали проявляться кризисные явления. Что будет с экономикой, никто предсказывать не брался, и кому, сколько и каких работников понадобится в новом году никто не знал, включая и тех работодателей, которые еще несколько месяцев назад обивали пороги ФМС.

Подмосковье — один из самых притягательных регионов для мигрантов: много работы и неплохие зарплаты. Да и области без них не обойтись: например, возводить самое большое в стране количество жилья она может, только привлекая иностранную рабочую силу. Чем обернулось для области введение квоты для трудовых мигрантов? На этот и другие вопросы корреспондента «РГ» ответил Олег Молодиевский, начальник Управления Федеральной миграционной службы по Московской области. Российская газета: Олег Аполлонович, сейчас иностранный работник может получить разрешение на работу в Подмосковье? Олег Молодиевский: На 2008 год для Московской области квота выделялась дважды. Первый раз — в начале года на 105 147 человек, второй раз — в июне на 104 952 человека. Она закончилась в начале сентября. Для многих предприятий это стало серьезной проблемой. Например, на Красногорском «Зените» срок разрешения на работу закончился у 40 высококлассных специалистов с Украины. По словам директора завода, под ударом оказался весь процесс производства. Таких примеров немало. Однако есть обнадеживающая информация: до конца года область получит дополнительную квоту примерно на 40 тысяч человек. Источник

Чехарда с изменением квоты под давлением реального спроса на труд отражена в таблице.

Таблица 02-2. Квотирование внешней трудовой миграции в Россию

Год	Первоначальная квота (полная / без учета резерва), человек	Корректировки квоты, человек	Оконча- тельная квота без учета резерва, человек	Количество выданных разрешений на работу, шт.
2006	Из визовых стран: 329 300 / 300 486	14.11.06: + 4 930 из резерва	305 416	583 400***
2007	Из безвизовых стран 6 000 000	—	6 000 000	1 899 776
	Из визовых стран: 308 842 / 297 256	26.07.07: + 200 из резерва 24.10.07: + 21 296	318 752	312 422
2008	Общая* 1 828 245 / 1 335 657	02.06.08: + 233 014 из резерва 30.06.08: + 259 574 из резерва 16.10.08: + 688705 (новая квота без учета резерва) 26.12.08: + 103 из резерва	2 516 950	1 683 091
	Из визовых стран** 672 304 / 500 189	02.06.08: + 39 022 из резерва 30.06.08: + 57 800 из резерва 03.10.08: + 213 469 (новая квота без учета резерва) 26.12.08: + 103 из резерва	810 583	375 330
2009	Общая* 3 976 747 / 1 988 374	30.03.09: — 6705 15.06.09: — 47021 06.10.09: — 131924	1 802 724	1 430 785
	Из визовых стран** 1 250 769 / 625 385	30.03.09: + 584 из резерва 15.06.09: — 5539 06.10.09: — 21801	598 629	249 457
2010	Общая* 1 944 356 / 1 361 049	24.03.2010: + 422 из резерва 18.06.2010: + 17721 из резерва 26.08.2010: + 19401 из резерва 20.09.2010: + 18956 из резерва	1 417 549	на 01.09.10 813 006
	Из визовых стран** 611 080 / 427 756	24.03.2010: + 1484 из резерва 18.06.2010: + 6502 из резерва 26.08.2010: + 6553 из резерва 20.09.2010: + 1283 из резерва	443 578	на 01.09.10 148 376

* — общая квота
** — квота для работников из визовых стран входит в общую квоту
*** — общее количество для работников из визовых и безвизовых стран
Источник: данные ФМС России, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Расчеты выполнены О. Выхованец.

В конце 2008 г. на рынке труда полностью проявились последствия кризиса, которые послужили основанием для усиления позиций противников трудовой миграции. Фактически, двумя приказами ФМС (один — декабрьский[14], другой — февральский [15]) нивелировался один из основных принципов, заложенных в законе 2007 года, — принцип свободного рынка труда: в результате кардинального изменения порядка трудоустройства безвизовиков они опять оказались в жесткой зависимости от работодателя. В заявлении и форме разрешения на работу появилась графа «Реквизиты работодателя (заполняется при продлении срока действия данного разрешения)». Теперь первоначальное разрешение на работу дается только на 3 месяца. Затем — продлевается, если мигрант нашел себе место работы и заключил контракт. Причем продлевается уже вне квоты, но зато с еще раз уплаченной пошлиной (которая, кстати сказать, составляет 2000 руб.). Если же работа не найдена, то разрешение теряет силу, регистрация — тоже, и из страны надо уехать.

Сам по себе этот механизм внутренне не противоречив, особенно в ситуации кризиса, если бы не одно «но». Механизм квотирования при введении описанного новшества остался неизменным: т.е., мигрант, получив первоначальное разрешение в рамках квоты и покинув страну, так квоту и не выработав (ex. не пройдя испытательный срок), лишает работодателя возможности нанять другого, поскольку квота уже оказывается выбранной. Непонятно с какой целью регулятор снизил рыночную мобильность иностранной рабочей силы, ведь при продлении разрешения мигрант теряет возможность легкого перехода к другому работодателю.

Основные аргументы в защиту нового порядка лежат в системе учета работающих иностранцев: работодатели не уведомляют о приеме на работу и об увольнении, оперативных баз данных по аннулированным разрешениям на работу и снятию с регистрационного учета по юридическому адресу работодателя нет, а, следовательно, проверить, где находится мигрант и чем он занимается — невозможно.

Аргументы критики не выдерживают, поскольку после получения «вторичного» разрешения на работу и продления регистрации на год, мигрант оказывается ровно в том же положении, что и до введения этого механизма, за исключением возникающих сложностей со сменой работодателя, что неминуемо ведет к росту нелегального сектора. К тому же статистика ФМС говорит о совсем неплохой динамике роста числа уведомлений от работодателей. Если в 2007 году уведомления присылали не больше 50% работодателей, то уже в 2008-м — 70%, а в 2009-ом этот показатель составил 97%. То есть ради усиления призрачного контроля над физическим лицом, законодатель в который раз пожертвовал экономической эффективностью!

Критикуют систему квотирования не только эксперты, правозащитники и работодатели, но даже представители уполномоченных ведомств — ФМС и МЗСР — организаций, отвечающих за осуществление квотной кампании (сбор заявок с работодателей, определение размера общей квоты, распределение и корректировка квот по субъектам Российской Федерации и т.д.). Мы имеем странную ситуацию, когда все не в восторге от квотного механизма, но он упорно сохраняется, ведь для принятия решения об отказе квотирования иностранного труда уполномоченным ведомствам не хватает политической и управленческой смелости.

На полях отметим: закон 2007 года, вводя квоты, вовсе не делал их обязательными(!), в нем не предписывалось применение квот в отношении всей страны. Закон в этом смысле давал гораздо больше свобод и предоставлял право расчетливого решения. Но на практике квоты стали инструментом тотальным, и когда обнаружилась явная несостоятельность квот, заменить их иным инструментом никому не удалось.

В 2009 году МЗСР разработало альтернативный механизм регулирования трудовой миграции, основанный на том, что работодатель должен доказать целесообразность привлечения иностранной рабочей силы, в то время как в отношении наемного работника применяется временной ценз.

Но даже очевидное дублирование новым механизмом старого, не заставило отказаться от практики квотирования — квоты остались, как «нашлепка» над всей системой определения потребности в иностранном труде. Более того, при попытке обсудить данный законопроект на очередном заседании Правительственной комиссии по миграционной политике, неожиданно выяснилось, что под эгидой администрации Президента начала работать комиссия по определению эффективности квотного механизма и до окончания ее работы никаких изменений в этой сфере не предполагается. Но вопрос в том, хватит ли административного мужества отказаться от самой идеи квотирования, даже имея ему достойную замену? Аргумент, что и ограничительную политику в области низкоквалифицированного иностранного труда менять не торопятся потому, что во время кризиса и нарастания безработицы среди местного населения на первое место в приоритетах миграционной политики выходит внутренняя трудовая миграция, — принять невозможно.

В такой ситуации влиять на процесс найма можно исключительно на местном уровне. В 2009 году под влиянием кризисных явлений стали раздаваться настойчивые требования субъектов усилить их роль и влияние при формировании квот. Самые настойчивые дошли до разработки нужного документа. Так, по инициативе Калининграда, в мае 2009 г. в Думу был внесен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”». Суть предложений — квоты устанавливаются субъектом Российской Федерации, с учетом ситуации на его рынке труда, демографической ситуации и возможностей по обустройству иностранных граждан, а за центральной властью остается право установленную квоту изменять. К сентябрю законопроект дошел до первого чтения и был благополучно отклонен [16]. Что, в общем-то, неудивительно, учитывая курс на снижение иностранной рабочей силы.

Интересно отметить, что никаких законодательных ограничений и запретов для работодателей по найму иностранца-безвизовика, имеющего разрешение на работу, нет. Даже если работодателю отказали и его заявка в квоту не попала, но законопослушного иностранца он принял, то наказывать его, в общем-то, и нельзя. А сокращение квоты на основе «заявок работодателя» и вовсе бессмыслица: если работник не нужен, его просто не берут. И при чем тут квота? Однако, если нельзя, но очень хочется, то … можно приказом ведомства изменить действие закона. Что и произошло, когда разрешение на работу запретили выдавать тем мигрантам, которые устраивались к работодателю, не участвовавшему в заявительной квотной кампании.

В кризис, как известно, кто-то разоряется, а кто-то начинает новое дело и пытается занять открывшиеся рыночные ниши. Власти региона это чувствуют остро в отличие от федеральных структур. Поэтому сегодня субъекты федерации (например, Краснодарский край, Тверская область) всерьез просят(!) федеральные власти разрешить им использовать выделенную квоту для трудоустройства там, где требуются рабочие руки, не меняя при этом ни количества мест, ни их квалификационный состав.

Из интервью начальника Управления внешней трудовой миграции Алексея Ломкина: Что сейчас происходит. Центральный и Южный федеральные округа остаются наиболее привлекательными для въезда иностранных граждан, прибывающих в страну впервые, из-за их географического положения и развитой инфраструктуры. Это подтверждается показателями опроса иностранных граждан, следующих в Россию через международные пункты пропуска. В дальнейшем, не найдя работу в указанных округах, иностранные граждане либо переориентируются на трудонедостаточные регионы России, либо уезжают из страны. Что мы сделали для начала. Определив регионы, где есть недостаток рабочей силы, мы направили письма в миграционные органы стран СНГ, в частности, в Киргизию, Узбекистан, Таджикистан, чтобы трудовые мигранты поехали туда, где для них найдется работа. И уже сейчас видим, что примерно половина из перемещающихся внутри страны трудовых мигрантов едет на Дальний Восток. То есть они приезжают, например, в Центральный регион, встают на учет, видят, что работы здесь нет, и переезжают туда, где смогут трудоустроиться... Мы ужесточили в соответствии с законом выдачу разрешений на работу. Раньше такие разрешения выдавались на срок до года. Сейчас мы выдаем разрешения на работу до 90 суток. Если же иностранец приносит с собой проект трудового договора, то выдаем разрешение на год… — Кто устанавливает связи со странами СНГ: регионы, диаспоры или работодатели? Есть несколько путей. Во-первых, руководители нашей службы встречаются с представителями стран СНГ и обсуждают эти проблемы. Во-вторых, диаспоры сейчас активно работают в этом направлении, создавая на территории страны центры информирования своих граждан о вакансиях по конкретным специальностям. По количеству работающих наиболее активны выходцы из Узбекистана, Украины и Таджикистана. В Россию приезжают процентов 60-70 тех иностранных граждан, которые уже здесь трудились. С ними легче. Это, как правило, люди со специальностями, они знают российские законы, адаптированы к нашей жизни. Источник.Материал опубликован в журнале «Земляки» № 8, 2009 года.

Заметим, что еще в августе 2008 года Правительством Российской Федерации одобряется Концепция действий на рынке труда на 2008-2010 гг., положения которой определили новые ориентиры в области занятости населения, сформулированные с учетом позитивных тенденций экономического развития, наблюдаемых в предшествующие годы. Особое внимание в новой Концепции было уделено вопросам регулирования привлечения иностранной рабочей силы: «Приоритетными направлениями государственной политики в области регулирования рынка труда являются: …оптимизация привлечения иностранной рабочей силы». К сожалению, Концепция разрабатывалась в докризисные времена и в ситуации быстрых изменений оказалась набором благих пожеланий и общих фраз, мало соотносимых с действительностью.

Впрочем, если дело касается проектов федерального масштаба, а слишком жесткие меры, принятые по регулированию трудовой миграции входят в противоречие с реальностью жизни, то правила игры на миграционном поле легко меняются. Так для обеспечения олимпийского строительства было принято специальное постановление Правительства Российской Федерации «Об ускоренной и упрощенной выдаче разрешений на работу иностранным гражданам, заключившим трудовые или гражданско-правовые договоры с автономной некоммерческой организацией «организационный комитет XXII олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи и прибывшим на территорию российской Федерации в период организации и проведения XXII олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи». И другое важное мероприятие — форум «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» — было подкреплено соответствующим Постановлением Правительства РФ «Об утверждении положения об ускоренной и упрощенной выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников и разрешений на работу иностранным гражданам, привлекаемым к трудовой деятельности юридическими или физическими лицами, заключившими гражданско-правовые договоры на строительство объектов, необходимых для проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году».

В области институционального обеспечения в анализируемый период власть приняла два знаковых решения: изменила статус ФМС и воссоздала Правительственную комиссию по миграционной политике.

Важное изменение статуса ФМС произошло в марте 2007 года. После нескольких лет периодического реформирования, парализующего работу ведомства, принято решение существенно усилить его роль, наделяя полномочиями полноценного министерства. Указом Президента РФ «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики» разграничены полномочия МВД России и ФМС России в сфере миграции.

Многомесячные напрасные усилия по принятию Концепции миграционной политики, желание наконец-то на деле, реально сосредоточить всю миграционную политику в одних руках и вывести ее из силового блока (желание, озвученное и поддержанное неоднократно не только властью, но и НПО, и бизнесом) — вот некоторые предпосылки к принятию Указа. Отныне Министерство внутренних дел осуществляет сугубо выработку государственной политики в сфере миграции. Все функции по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию переданы ФМС России.

Служба получила право разрабатывать и представлять Президенту и в Правительство РФ проекты законов и иных нормативно-правовых актов, с последующим уведомлением МВД России, а так же самой принимать нормативные правовые акты. ФМС дано право координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере миграции. Существенно расширены полномочия руководителя ФМС России: теперь он имеет право образовывать территориальные органы ФМС России и иные входящие в систему ФМС России организации и подразделения, осуществлять их реорганизацию и ликвидацию, определять порядок образования и ликвидации временных структур в системе ФМС России; назначать на должность и освобождать от должности руководителей территориальных органов ФМС России, их заместителей, других сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников ФМС России, вносить в Минфин России предложения по финансированию Службы.

Что касается правительственной комиссии миграции: ее воссоздание лоббировалось ФМС и возглавил ее, соответственно, директор службы К.О. Ромодановский. В планах работы комиссии — все, что только можно помыслить в области миграционной политики: от разработки концепции миграционной политики и подготовки предложений по повышению эффективности механизма определения потребности в привлечении иностранной рабочей силы до вопросов предоставления в электронном виде государственных услуг. Надо отметить, что ряд рабочих групп, образованных при комиссии активно привлекает к работе представителей науки, экспертов, правозащитников. Однако нельзя не отметить и то, что бюрократический статус этого важнейшего для миграционной политики межведомственного органа из года в год снижается: если первую комиссию (1998-2001 гг.) возглавлял заместитель председателя правительства РФ, то вторую (2002-2004 гг.) — министр, а третью (2010-н.в.) — директор профильной службы.

С 2010 г. по настоящее время. Этап 3: Дифференцированный подход

На рубеже 2009-10 гг. начался новый этап миграционной политики в сфере трудовой миграции. Предпосылками его явилось нарастающее противоречие между (а) реализацией антикризисного комплекса мер по защите рынка труда «от избыточной иностранной рабочей силы», в рамках которого и происходило сокращение квот на занятие трудовой деятельностью и ужесточение процедуры получения разрешения на работу, и (б) модернизацией экономики России, которая диктует потребность в иностранном труде, преимущественно высококвалифицированном.

Трудовая миграция до сих пор рассматривалась властью как текущий в страну неструктурированный поток. Регулирование осуществлялось не путем отбора лиц нужной рынку квалификации, а путем прямого запрета на труд для иностранцев в некоторых секторах экономики (торговля спиртными напитками, лекарствами, розничная торговля, «прочая деятельность в области спорта» [17]) и определением закрытого списка [18] тех категорий иностранных лиц, которым разрешение на работу оформлять не надо (дипломаты, участники Госпрограммы переселения, преподаватели вузов, журналисты и т.д.). Все не вошедшие в закрытый список должны были получать разрешение на занятие трудовой деятельностью на территории РФ. Правила были едины для таджикского строителя, американского топ-менеджера и тренера сборной России по футболу. Сложная процедура получения разрешения на работу в РФ применялась ко всем без разбора, включая инженерный состав, редких специалистов, инвесторов и даже руководителей лидерских компаний. По факту штучная бизнес-миграция по маршруту «Париж — Москва — Лондон — Токио — Москва» регулировалась ровно таким же институциональным и нормативным набором инструментов, что и массовая миграция «Душанбе, Ош, Самарканд — Екатеринбург, Омск, Москва». И это несмотря на многократно признанный факт острой нехватки высококвалифицированных кадров. Ведь прошлые годы работодатели, особенно промышленники и отраслевые НИИ, с большим трудом наскребали кадры советской инженерной школы по всему пространству СНГ. И сегодня этот исчезающий редкий вид специалиста просто некем заменить.

Заместитель директора ФМС России Е.Ю. Егорова: «Примером [вышесказанного — авт.] может служить недостаток специалистов по инженерному проектированию турбин для атомных электростанций. В Российской Федерации таких специалистов всего трое, двое из которых находятся в пенсионном возрасте. <…> Прогнозируется увеличение потребности в уникальных для России специалистах в связи с планируемыми мероприятиями в рамках Саммита АТЭС в 2012 г. в Приморье и Олимпийских и Паралимпийских игр в Сочи в 2014 г.» Из доклада на расширенном заседании коллегии ФМС «Итоги деятельности ФМС России в 2009 г.

Вплоть до 2010 года основным действием, предпринимаемым с целью обеспечения дифференцированного подхода к разным категориям трудовых мигрантов при допуске их на рынок труда, было ежегодное утверждение списка профессий (специальностей) иностранных граждан, на которые квоты не распространяются. В первом варианте такого списка на 2008 год 15 позиций — это директора различных категорий, а еще 4 позиции — это инженеры. В аналогичных списках на 2009 и 2010 год директоров еще больше, а инженеров осталось всего два вида специалистов: защита информации (какое доверие иностранцам!) и автоматизация производственных процессов. Т.е. речь идет не о перечне профессий или специальностей, а фактически о перечне должностей. К сожалению, механизм формирования указанного списка недоступен экспертному сообществу и не обсуждается на межведомственном уровне.

Заметим, что власти такой подход называют селективным, подчеркивая, что высокообразованные и высокопрофессиональные трудовые мигранты суть благо для России. Автор доклада считает, что реализацию упрощенного допуска на рынок труда иностранцев, занимающих некоторые должности «селекцией» назвать ну никак нельзя. Это проявление дифференцированного подхода к трудовой миграции, который является этапом, безусловно, важным, но предваряющим селективный этап.

Налицо управленческий парадокс. Руководство страны, первые лица соответствующих министерств и ведомств согласны, что стране нужны высококвалифицированные мигранты. Особенно на фоне существующего малообразованного и низкоквалифицированного массового потока. Но желанные профессионалы преимущественно живут и работают в странах, с которыми у РФ визовый режим, а значит более сложное регулирование. Парадокс в том, что доступ к рынку труда более ценной рабочей силы регулируется и более затратным способом. Это с неизбежностью приводит к тому, что неквалифицированную рабочую силу из стран Средней Азии статистическому российскому работодателю заполучить проще, чем квалифицированного работника из определенной страны Запада.

Попытки изменить ситуацию предпринимались неоднократно. И сейчас в Госдуме лежит на рассмотрении очередной законопроект [19], который предусматривает возможность работать без оформления разрешения на работу (а, следовательно, вне квоты) иностранным гражданам, «являющимся работниками представительств иностранных юридических лиц в пределах их численности, согласованной при аккредитации указанных представительств уполномоченным аккредитующим органом» и «являющихся участниками и организаторами международных выставок, проводимых на территории Российской Федерации». Законопроект не дошел даже до первого чтения, однако положение, касающееся работников представительств иностранных юридических лиц вошло в закон, принятый 19 мая 2010 г. [20], о котором речь пойдет ниже.

В 2009 году был подготовлен законопроект, предусматривающий вычленение из общего потока двух категорий трудящихся-мигрантов: работающих по найму у физических лиц и высококвалифицированных специалистов. 19 мая 2010 г. федеральный закон № 86-ФЗ был принят и вступил в силу 1 июля 2010 года.

Согласно закону, высококвалифицированные мигранты смогут, приехав в Россию по приглашению работодателя, оформить разрешение на работу вне квоты, причем сразу на три года. Затем можно продлевать разрешение неограниченное число раз. Если работа предполагается на территории нескольких субъектов федерации, то и разрешение выдается с правом работы в этих субъектах. Это серьезная преференция, поскольку всем остальным иностранцам работать можно только в том субъекте, где получено разрешение, и даже в том случае, если работа носит разъездной характер, возможность находиться на территории другого региона сильно ограничена.

Можно выделить еще несколько важных положений закона. Если договор расторгнут, то еще месяц можно искать себе нового работодателя — разрешение на работу, виза и вид на жительство все это время будут действительными. Из всех медицинских справок нужен только сертификат об отсутствии заболевания, вызванного ВИЧ-инфекцией (для получения визы на срок свыше 3 месяцев). Если контракт заключен более чем на полгода, то уже с первого дня работник считается налоговым резидентом и платит соответственно не 30%, а 13% подоходного налога.

При желании можно сразу же получить вид на жительство, со всеми вытекающими из этого правами, который будет действовать весь срок контракта. Более того, вид на жительство (на тот же ограниченный контрактом срок) получает и члены семьи специалиста.

Предусмотрен порядок, при котором специалист может заявить о себе сам и въехать в страну, получив для этого визу в упрощенном порядке на основании письменного предложения потенциального работодателя о проведении соответствующих переговоров. Главное, зарплата специалиста должна быть не меньше, чем два миллиона рублей в год (примерно 64,5 тыс. USD в год по текущему курсу — представляется, что столь высокий финансовый барьер не позволит рассматриваемой части трудового потока стать более или менее значимым). Кроме того, помимо высокой зарплаты, работодатель обязан обеспечить работнику и его семье полный социальный пакет, включая медицинскую страховку[21].

Для работодателя при этой, в общем-то, затратной ситуации имеются свои плюсы: он освобождается от необходимости получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а приглашение на въезд в РФ нужного работника может оформить вне установленной квоты.

Еще одним аспектом трудовой миграции, который проявился давно и стал значим для власти в последние годы, стала занятость иностранных граждан у частных лиц. Отсутствие законодательных процедур, регулирующих этот сектор занятости, привел к тому, что, по оценкам ФМС, он достиг 40-50% всего трудового потока и практически весь является условно теневым. Эти люди, как правило, имеют регистрацию, получают разрешения на работу, но далее с неизбежностью выпадают из поля зрения контролирующих и учетных органов, поскольку никаких процедур, регламентирующих их занятость в частных домохозяйствах в качестве нянь, садовников, строителей и просто «работников на пару жарких дней» не разработано. Также эти трудовые мигранты, получая зарплату от физических лиц наличными и не имея индивидуального налогового номера, даже при желании не могут заплатить подоходный налог.

Еще два года назад (в 2008 году) предложения по внедрению механизма патентного регулирования сферы занятости у физических лиц были разработаны экспертной группой при сенаторе В.Слуцкере. Суть предложений заключалась в том, что гражданин РФ, нанимая иностранца на работу для личных нужд, покупает специальное разрешение (патент) в стоимость которого входят все необходимые платежи, страховки и т.п. Как вариант, разрешение покупает себе сам иностранец, а затем ищет работодателя. Количество разрешений на труд у физических лиц не квотируется, а сама процедура покупки патента максимально упрощается и делается предельно доступной. Такой порядок позволяет не только учесть занятость в качестве домашней прислуги, няни, сиделки или подсобного рабочего, но и сосредоточить внимание на реальных потребностях бизнеса, для которого (в отличие от домохозяйств) квотирование пока отменять не собираются.

Через два года идеи, вынесенные на обсуждение группой СФ в сотрудничестве со специалистами ФМС России, воплотились в закон. Стоимость патента определили в 1000 рублей в месяц (насколько точно была выбрана сумма — покажет ближайшее будущее [22]). Срок действия патента продлевается автоматически после пересылки по почте квитанции об очередной оплате через банк. То есть по факту установлен уведомительный, а не разрешительный порядок работы по патенту. В связи с чем данную новацию можно отнести к либеральному курсу, взятому некоторыми ответственными лицами еще в 2006 году (когда готовились ФЗ, вступившие в силу с 15 января 2007 г.), направленному в т.ч. против коррупции регулирующих структур.

Таким образом, в 2010 году в миграционной политике России реализован принцип дифференциации трудового потока. И сегодня можно говорить о пяти возможных путях выхода иностранца на рынок труда России:

1. иностранцы, которым получать разрешение на труд не надо (легкий найм, отсутствие жестких временных сроков на трудоустройство, отсутствие социальных гарантий [23]);
2. высококвалифицированные работники, получающие разрешение на работу вне квоты (максимальные преференции работнику и его семье, полные социальные гарантии);
3. работники у частных лиц, покупающие патент без квот (легкий найм, жесткие временные сроки, отсутствие социальных гарантий);
4. работники, которые трудоустраиваются в пределах установленной квоты (сложный найм, жесткие временные сроки, отсутствие социальных гарантий);
5. работники, трудоустраивающиеся по специальностям (на должности) по специальному списку вне квот (легкий найм, жесткие временные сроки, отсутствие социальных гарантий).

Для каждой из составляющих трудового потока определены свои правила найма и процедуры продления разрешения на работу и регистрацию (права иностранных граждан в зависимости от пути выхода на рынок труда см. в Таблице Права международных трудовых мигрантов по способу входа на российский рынок труда).

Закон вступает в силу с 1 июля 2010 г. К этому времени должны быть приняты все необходимые подзаконные акты, которые и покажут, что на самом деле изменится в миграционной политике. Некоторые нормы закона начнут действовать позже. В частности, введение обязательной государственной дактилоскопической регистрации для прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы, при выдаче разрешения на работу, вступит в силу только с 1 января 2013 г. [24]

Трудовая миграция — движение по внешнему временному каналу

	Иностранные граждане, имеющие право работать без получения разрешения на работу1	Работники, получающие разрешение на работу в пределах установленной квоты
Общая характеристика вариантов выхода на рынок труда	● легкий найм3, ● отсутствие временных сроков для трудоустройства, ● отсутствие социальных гарантий4	● сложный найм3, ● жесткие временные сроки для трудоустройства, ● отсутствие социальных гарантий4
Рекрутинг	Нет	Через: ● бизнес-структуры, ● диаспоры, ● «сарафанное радио». Госструктуры обсуждают возможность оргнабора
Инклюзия	При соответствии установленным требованиям	При наличии квоты
Трансферт	Самостоятельно Участникам Госпрограммы оплачивается государством	Самостоятельно Для визовых стран — обязательно наличие приглашения от работодателя
Пребывание	Трудовая деятельность кратковременная (кроме участников Госпрограммы) Обустройство самостоятельно или при помощи работодателя Участникам Госпрограммы оказывается государственная поддержка	На срок действия разрешения на работу Обустройство самостоятельно или при помощи работодателя
Седиментация	Редко	Часто
Аллокация	Возможна для некоторых категорий лиц Востребована для участников Госпрограммы и студентов	Затруднена Не востребована
Выезд	Обязателен за некоторыми исключениями, например, для участников Госпрограммы, студентов	Обязателен

	Работники, получающие разрешение на работу вне квоты по специальному списку специальностей, должностей2	Высококвали- фицированные работники, получающие разрешение на работу вне квоты	Работники у частных лиц, покупающие патент (только для безвизовых стран)
Общая характеристика вариантов выхода на рынок труда	● легкий найм3, ● жесткие временные сроки для трудоустройства, ● отсутствие социальных гарантий4	● легкий найм3, ● увеличенный временной срок для трудоустройства, ● максимальные преференции работнику и его семье, полные социальные гарантии4	● легкий найм3, ● жесткие временные сроки для трудоустройства, ● отсутствие социальных гарантий4
Рекрутинг	Через бизнес-структуры	Через: ● бизнес-структуры, ● создание государственных открытых баз данных вакансий	Через «сарафанное радио»
Инклюзия	При соответствии установленным требованиям	При соответствии установленным требованиям	При покупке патента
Трансферт	Самостоятельно Для визовых стран — обязательно наличие приглашения от работодателя	Самостоятельно Для визовых стран — обязательно наличие приглашения от работодателя	Самостоятельно
Пребывание	На срок действия разрешения на работу Обустройство самостоятельно или при помощи работодателя	На срок действия разрешения на работу Обустройство при помощи работодателя	На срок действия патента Обустройство самостоятельно или при помощи работодателя
Седиментация	Практически невозможна	Практически невозможна	Часто
Аллокация	Затруднена Не востребована	Максимально облегчена Востребована	Затруднена Не востребована
Выезд	Обязателен	Не обязателен в течение трех лет	Обязателен

Примечания: 1 — согласно п. 4 ст. 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ
2 — ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации
3 — имеются в виду бюрократические процедуры
4 — социальные гарантии: медицинское обслуживание, пособия по временной нетрудоспособности, и т.д. Могут предоставляться только на усмотрение работодателя в соответствии с заключенным трудовым договором.
Источник: законодательство Российской Федерации, экспертный анализ авторов. Таблица составлена О. Выхованец. Таблица этапов миграционной политики Российской Федерации в области репатриации

Этап	Предпосылки этапа	Содержание этапа
1992-1994 Этап 1: Первая волна репатриации	Распад Союза «Парад суверенитетов», гонения на русских (русскоязычных) в новообразованных государствах Массовое возвращение русских и русскоязычных на Родину	Первое столкновение с проблемой беженцев и вынужденных переселенцев Начало разработки политики в форс-мажорной ситуации необходимости немедленного решения проблемы Первые попытки обустроить этническую репатриацию (ex. татары)
1995-2001 Этап 2: Поиск решения	Постепенная нормализация обстановки Снижение числа репатриантов	Поиск институциональных и правовых решений в миграционной сфере Начало рестриктивной политики
2002-2005 Этап 3: Смена курса	Правительственный курс на ужесточение миграционного режима для всех категорий мигрантов Силовой курс на дальнейшее снижение числа репатриантов из стран бывшего Союза	Борьба за возврат политики наибольшего благоприятствования для бывших сограждан Усиление правоохранительной направленности политики
2006-2010 Этап 4: Первая версия Госпрограммы	Осознание последствий демографического кризиса («катастрофы» — на алармистском языке Решение покрыть дефицит рабочей силы за счет соотечественников Необходимость новой волны переселений	Разработка новой политики в отношении соотечественников Попытка превращения репатриации в экономическую миграцию
2011-и далее Этап 5: Прогнозный этап	Ничтожное число переселенцев Сопротивление регионов РФ в реализации Госпрограммы существующей версии Выявление недоработок и просчетов действующей Госпрограммы	Разработка концепции модернизации Госпрограммы [как возможное] Активизация работы с регионами Принятие удобоваримой версии модернизированной Госпрограммы

Этап	Основные решения этапа	Итоги этапа	Лоббисты
1992-1994 Этап 1: Первая волна репатриации	Создана ФМС России Приняты основополагающие Законы о беженцах и о вынужденных переселенцах Приняты международные соглашения (со странами СНГ) по вопросам добровольного переселения и защиты прав переселенцев Принята «Федеральная миграционная программа» на 1994-2002 гг. Введен иммиграционный учет и контроль	Упорядочена большая часть потока вынужденных переселенцев Разработана система помощи и гарантий, обладающая хоть и низкой, но определенной эффективностью Образовалась сеть НПО в области работы с переселенцами (Форум переселенческих организаций Графовой, правозащитный центр «Мемориал» Ганнушкиной)	Действие в чрезвычайной ситуации
1995-2001 Этап 2: Поиск решения	Подстраивание Закона о гражданстве под текущую ситуацию Неоднократное реформирование ФМС, парализующее работу ведомства	Завершена политика патернализма в отношении переселенцев Ужесточены требования натурализации	Действие по инерции
2002-2005 Этап 3: Смена курса	Принятие чрезвычайно жесткого нового Закона о гражданстве и его вынужденное последующее смягчение ФМС становится силовым ведомством, частично утрачивается кадровый состав, имеющий опыт работы с вынужденными переселенцами	Смягчены требования натурализации для репатриантов первой волны и соотечественников из СНГ Выстроены новые натурализационные каналы для соотечественников из СНГ (образовательный, армейский), оказавшиеся крайне не эффективными	Силовой блок РФ
2006-2010 Этап 4: Первая версия Госпрограммы	Принятие Госпрограммы (Указ № 637) и необходимых для ее функционирования нормативно-правовых актов Разработка и защита в Москве переселенческих программ субъектами Федерации	Выстроен канал репатриации: все части канала присутствуют, но канал остается по-прежнему малоэффективным Усилена работа с потенциальными переселенцами за рубежом Регионы включены в процесс подготовки и защиты репатриационных программ Провалена первая версия Госпрограммы	Прямое указание Президента РФ
2011-и далее Этап 5: Прогнозный этап	[как возможные] Принятие модернизированной версии Госпрограммы Или непринятие	[как возможные] Существенный рост числа репатриантов. Появление многочисленных категорий репатриантов Участие в госпрограмме большего числа регионов РФ Стабилизация численности населения ряда проблемных регионов Или сворачивание госпрограммы, полная неудача репатриационной политики	Инициатива Минрегиона России

Этапы миграционной политики России в области репатриации и их содержание

1992-1994 Этап 1: Первая волна репатриации

После распада СССР, в условиях рухнувшей системы управления и образовавшегося правового вакуума, Россия впервые столкнулась с проблемой массовой иммиграции. На постсоветском пространстве проявился феномен «миграции на месте», когда десятки миллионов человек в одночасье оказались гражданами разных стран, причем сотни тысяч из них гражданами стран с враждебным по отношению к ним титульным населением. Закономерным следствием этого явились миллионные потоки некогда бывших сограждан, идущие через границы новых независимых государств (ННГ). Преимущественно эти потоки устремились в Россию, что позволило на тот момент объявить ее второй страной в мире по объему внешней миграции.

При этом количество мигрантов, прибывающих в страну в начале 1990-х из ННГ не слишком отличалось от того показателя, который был характерен для миграционного обмена РСФСР с другими республиками Союза за последние четверть века — около 900 тысяч человек в год.

Таблица 03-1. Объемы прибытия, чел.

Пятилетки	Прибыло в среднем за год чел.
1971-1975	897653
1976-1980	896987
1981-1985	886206
1986-1990	898378
1991-1995	905710

Источник: расчеты Ж. Зайончковской

Просто данная ситуация была связана с растерянностью, ужасом распада и насилием в некоторых бывших братских республиках по отношению к этническим меньшинствам. Поэтому перед Москвой встала главная проблема беженцев и вынужденных переселенцев, потребовавшая определения новой государственной политики в области миграции и, в частности, разработки соответствующего законодательства, которое не заставило себя долго ждать. Так, в 1993 году были приняты законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», которые положили начало работе с «соотечественниками» (это понятие стало ключевым, хотя так и не было строго очерчено, ведь до сих пор продолжаются споры, кого именно следует считать «соотечественниками»).

Надо отметить, что в начале 1990-х Россия заключила с одиннадцатью ННГ международные соглашения по вопросам добровольного переселения и защиты прав переселенцев (три межгосударственных соглашения — с Таджикистаном, Туркменистаном, Украиной и восемь межправительственных соглашений — с Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Латвией и Эстонией). Некоторые из них так и не были ратифицированы, действие других давно прекращено. В настоящее время фактически применяются соглашения с Латвией, Киргизией и Туркменистаном с учетом прилагаемых к ним протоколов о порядке реализации. [25] Статус переселенца позволял беспошлинно перевезти багаж и получить натурализационный статус (разрешение на временное проживание — РВП) вне квоты при наличии жилья. Никаких мер по привлечению соотечественников в рамках данных соглашений, а тем более по принятию на себя каких-либо обязательств по их обустройству государство не предполагало.

Для решения возникших миграционных проблем необходимо было создать ведомство, ответственное за миграционную политику. В результате уже в июне 1992 года была образована Федеральная миграционная служба, одной из основных задач которой стало решение вопросов, связанных с вынужденной миграцией — беженцами и вынужденными переселенцами из стран ННГ. В первые годы существования ФМС проблема обустройства бежавших в Россию людей стала практически единственной, заслонив собой все остальные, которые по идее должно было бы решать миграционное ведомство. Такие виды миграции, как трудовая, рекреационная, учебная, продолжали регулироваться законами СССР, на что указывала правовая формула «до принятия соответствующего закона Российской Федерации». В этот период меры миграционной политики применялись почти исключительно в отношении тех людей, которые получили статус беженца или вынужденного переселенца; те, кто такой статус получить не смог или не захотел, остались за пределами внимания. Никаких действий по учету расселения, экономической деятельности, процессов интеграции лиц, как остающихся гражданами СССР, так и ставших гражданами РФ, не проводилось и не планировалось.

На эти же годы приходится создание и становление сетей НПО в области работы с переселенцами. По масштабу деятельности первое место в списке, безусловно, занимал Форум переселенческих организаций (лидер и бессменный председатель — Л.И. Графова). Форум был создан в 1996 году при содействии Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев. К тому времени в России уже было множество разрозненных переселенческих общин. Форум создавался для более эффективной защиты прав вынужденных мигрантов, для обмена опытом выживания. Активно действующее переселенческое движение в середине и конце 90-х насчитывало более сотни организаций в 47 регионах страны.

Что касается экономической составляющей репатриационного потока, то вплоть до второй половины 90-х прибывшие в Россию иностранные граждане, получив по упрощенной процедуре гражданство Российской Федерации, «растворялись» на рынке труда, не принося ощутимых проблем.

1995-2002 Этап 2: Поиск решения

Курс на поддержку беженцев и переселенцев был закреплен в Федеральной миграционной программе, действовавшей с 1996 по 2001 гг., а также в федеральной целевой программе «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», действовавшей с 1996 по 2000 гг. в рамках президентской программы «Дети России». Но это была не долгосрочная спланированная политика репатриации, а вынужденная политика реагирования на фактически сложившуюся ситуацию и порожденные ей проблемы.

К концу 90-х стало понятно, что в области миграции проблемы существуют не только с вынужденными переселенцами, а поток состоит не только из людей, переезжающих в Россию из стран бывшего Союза на постоянное место жительства. Эти годы характеризуются началом формирования потоков трудовой миграции стран СНГ с центром в России. Политика в области трудовой миграции, которая к 2002 году приобрела явно рестриктивный характер, не могла не затронуть репатриационный поток. Проводить одновременно две разнонаправленные политики: рестриктивную в отношении трудовой миграции и гостеприимную в отношении соотечественников, которые также выходят на рынок труда — было невозможно. Молодая миграционной политика была неспособна разделить потоки, ведь их источником была одна и та же территория бывшей общей страны.

Положение усугубляло слабое финансовое обеспечение вынужденных переселенцев обещанным жильем. Неспособность государства выполнить свои обещания питало настроения по снижению числа лиц, имеющих право на помощь. Эти настроения вылились в административные решения: количество вынужденных переселенцев стало резко снижаться. Если в 1995 году на учете состояло 109 566 семей, то уже в 2000 году — только 26 779. Однако заметим, что резкое снижение нетто-миграции в 1995-96 гг. было обусловлено не только проводимой миграционной политикой, но и внутриполитической обстановкой, в первую очередь — событиями в Чечне. Семьи, в которых росли юноши призывного возраста, отказались от переезда в Россию из-за гипотетической опасности призыва в «горячую точку».

Из основных событий, серьезно повлиявших на миграционную ситуацию и отразившихся на судьбах тысяч переселенцев, можно отметить принятие 22 августа 2000 г. инструкции МВД №1/15651 «О документировании видами на жительство». Инструкция регламентировала обязательное получение вида на жительство для граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Российской Федерации и документально не подтвердивших свою принадлежность к гражданству какого-либо государства-участника СНГ, и граждан государств-участников СНГ. Инструкция вводилась в действие с 1 октября 2000 года. На иммигрантов из стран СНГ — неграждан России — была распространена процедура получения вида на жительство, которая должна предшествовать регистрации по месту проживания. Ранее такой порядок распространялся только на иммигрантов, прибывших из-за пределов СНГ. Процедура была введена без предоставления населению открытой информации о порядке и стоимости ее прохождения. На практике это поставило вне закона людей, давно проживающих на территории России.

Незамедлительной реакцией на новые правила, регламентирующие пребывание на территории РФ, стало снижение регистрируемых объемов иммиграции: в октябре 2000 года число прибывших составило на 84% меньше по отношению к сентябрю, в ноябре — на 61%, в декабре — 54,5%, т.е. сократилось почти вполовину.

В 1999 году был принят основополагающий документ, регулирующий взаимоотношения с соотечественниками, оставшимися за пределами России — федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». [26] Закон давал определение понятию «соотечественник» и, какие бы споры ни вызывало это определение, сегодня соотечественники — это лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств, а также их потомки — то есть практически все население бывшего СССР. При этом «признание своей принадлежности к соотечественникам <…> должно быть актом свободного выбора» (ст. 3, п. 2) [27].

Цели государственной политики РФ были определены в ст. 5 закона и заключались в «оказании государственной поддержки и помощи соотечественникам в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также с учетом законодательства иностранных государств в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права <…> на возвращение в Российскую Федерацию». Последнее упоминание — касательно возможной репатриации — не было подкреплено нормативными документами, предусматривающими какую-либо поддержку соотечественников при переселении в Россию. Также не был выработан механизм реализации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации [28] в части, касающейся оказания содействия в получении соотечественниками необходимой информации для переселения в Российскую Федерацию, заключения и реализация соответствующих международных договоров с государствами СНГ и Балтии.

2002-2005 Этап 3: Смена курса

Вплоть до середины 2000-х гг. вынужденные переселенцы оставались единственной категорией соотечественников, в отношении которых была сформирована законодательная база (хоть и не всегда действенная на практике), озвучена позиция правозащитных и диаспоральных организаций, существовала внятная политика российских властей (направленная на сокращение числа имеющих право требовать обещанную помощь).

23 февраля 2002 года Миграционная служба стала частью силового ведомства — со всеми вытекающими позитивными и негативными последствиями. Приоритетными для нее стали вопросы учета и контроля, а одним из основных направлений деятельности — борьба с нелегальной миграцией. Главный показатель отчетности МВД — количество пресеченных правонарушений — был распространен на миграционную сферу, что неизбежно вошло в противоречие с задачами иммиграционной политики.

Взятый в 2002 году курс на ужесточение миграционного режима для всех категорий мигрантов в целом и на снижение числа репатриантов из стран бывшего Союза в частности, именно в отношении соотечественников требовал своего объяснения. Все-таки для еще слишком многих русских и русскоязычных жителей ННГ вопрос о дальнейшем устройстве своей жизни и жизни детей стоял остро, а единственным решением представлялось переселение в Россию. К этому моменту, так или иначе, отношение к русским определилось, курс и режим ННГ был понятен, люди были готовы принимать решения. Можно предположить, что если бы не начавшаяся политика сдерживания миграции, то Россию ожидал бы второй вал переселения. Только, в отличие от первого, когда люди просто бежали от насилия и оскорблений, бросив все нажитое, в этот раз переселялись бы осознанно, рассчитывая на свои силы, а не на государство, оставляя «мосты» в странах исхода. Лозунг, выдвинутый властью, — «Все кому было нужно — уже приехали!» — разрушил эти планы и погасил потенциальную переселенческую волну.

Жесткие законы 2002 года «О гражданстве Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ударили не только по еще не приехавшим соотечественникам, но и по тем, кто уже жил в стране. В соответствии с этими законами (в версии 2002 г.) люди, которые по разным причинам в разные годы приехали в РФ, одномоментно и неожиданно стали нелегальными мигрантами. Большинство из них спокойно жили на территории РФ и считали себя ее гражданами, поскольку имели собственные квартиры и дома, были зарегистрированы по месту жительства, работали, служили в армии и платили налоги. Но при попытке обмена советских паспортов на новые, российские, им заявляли, что, имея паспорта, выданные Азербайджанской, Казахской, Таджикской ССР и другими советскими республиками, они для Москвы являются иностранными гражданами! И потому в срок до 90 суток должны определиться: либо покинуть Россию, либо обратится в соответствующие госструктуры с ходатайством о получении вида на жительство или приобретении российского гражданства.

Политика репатриации по определению тесно увязана с политикой в области натурализации. Напомним, что первым событием в этой области было принятие закона «О гражданстве РСФСР» 28 ноября 1991 г. Этот закон был не просто полностью адекватен текущим событиям — он их предвосхищал. Принятый за 10 дней до распада СССР, закон полностью учитывал правовые последствия изменения гражданского статуса для жителей распадающегося государства. Особенно важными были статьи 13 «Признание гражданства Российской Федерации» [29], действие которой было отменено законодательно только при принятии нового закона «О гражданстве» в 2002 г., а фактически перестало действовать намного раньше, и статьи 18 «Приобретение гражданства в порядке регистрации», которая давала возможность получить гражданство России всем гражданам бывшего СССР в заявительном порядке [30].

Резкая реакция общества на закон «О гражданстве» привело к принятию новой версии (11 ноября 2003 г.), в которой были установлены преференции для некоторой категории лиц. Однако переломить сложившуюся тенденцию сокращения миграционного потока это уже не помогло: миграционный прирост продолжал неуклонно снижаться. Влияние принятых законов заметно на динамике приема в гражданство. По данным МВД, в 2002 г. (на территории страны) в гражданство было принято 272,7 тысяч человек, затем, после начала действия закона в 2003 г., всего 38,1 тысяч (sic!), а после принятия поправок в 2004 г. количество новых граждан вновь возросло до 334 тысяч человек.

24 декабря 2002 г. приостанавливается выдача ссуд [31] вынужденным переселенцам. Закон «О вынужденных переселенцах» практически перестает действовать [32]. Благое намерение навести порядок с учетом и контролем привело к резкому падению иммиграционной привлекательности России, в первую очередь в глазах жителей ближнего зарубежья и, конечно же, соотечественников.

Не спасло положения и предпринятая попытка выстроить (через систему преференций) канал натурализации через образование и службу в вооруженных силах для молодых, образованных и прошедших определенную социокультурную переработку лиц из стран СНГ. Эффект от введения в действие этих положений до сих пор мизерен: за 2009 год из числа бывших студентов гражданство РФ приняло 12 человек; за несколько месяцев 2010 года — 21; а из отслуживших в российской армии за последние два года — ни один человек.

Ситуация стала меняться в 2005 году. В апреле Госдума РФ обсудила концепцию закона «О репатриации в РФ», предложенную Институтом стран СНГ. Принятие такого закона было объявлено актом национального самоутверждения России. В концепции к закону инициаторы нормативного акта предложили следующее ключевое определение: «Репатрианты — российские соотечественники, вынужденно оставшиеся за пределами России после Гражданской, Великой Отечественной войн и распада СССР, а также соотечественники, чьи предки либо они сами были репрессированы и высланы за пределы России и которые по причинам экономического, социального или личного характера добровольно заявили о желании переселиться в Российскую Федерацию — страну своего гражданства или происхождения — с целью постоянного проживания». При этом концепция определила репатриацию как «процесс добровольного, организованного возвращения в Россию российских соотечественников, оказавшихся за её пределами в результате Гражданской и Великой Отечественной войн, распада СССР, а также вынужденных эмигрантов с восстановлением в правах российских граждан».

Цели закона «О репатриации в Российскую Федерацию», указанные в концепции звучали следующим образом:

• создание предпосылок и гарантий для добровольного возвращения российских соотечественников, родившихся на территории нынешней России, и их предков на свою историческую родину;
• сохранение национального (этнического) ядра России;
• предотвращение ассимиляции соотечественников в государствах постсоветского пространства, исповедующих идеи строительства моноэтнических государств.

Законопроектом предлагаемая концепция закона не стала. Однако уже в мае 2005 года были озвучены поручения правительству в целях реализации послания президента РФ Федеральному Собранию. Одним из поручений было «до 1 декабря разработать комплекс мер по поддержке российских соотечественников за рубежом и содействию их добровольному переселению в Российскую Федерацию». Практически сразу были приняты два документа, которые можно считать поворотными для политики репатриации:

1. Программа мер организационного, правового, административного, социально-экономического характера, направленных на долгосрочное стимулирование добровольного переселения в Россию соотечественников из-за рубежа, утвержденная правительством Российской Федерации 18 июня 2005 г. (№МФ-П12-2990) и являющаяся составляющей частью комплекса мер по поддержке российских соотечественников за рубежом и содействию их добровольному переселению в РФ. Программа предусматривала: совершенствование государственной миграционной политики Российской Федерации; разработку миграционного законодательства по долгосрочному стимулированию миграции; экономическое стимулирование процесса добровольного переселения в Россию соотечественников из-за рубежа; упорядочение информационно-пропагандистского обеспечения и оказание консультационно-методической помощи переселенцам.
2. Комплекс мер по поддержке российских соотечественников за рубежом и содействию их добровольному переселению в Российскую Федерацию, утвержденный правительством РФ 8 июля 2005 г. (№МФ-П2-3405). Меры, предусмотренные данным документом, касались в основном соотечественников за рубежом. Однако среди них есть и «Меры по добровольному переселению в виде “Программы мер”», куда вошли предложения МВД по инициированию разработки государственной программы, призванной обеспечить создание системы добровольного переселения соотечественников, включающей: первоначальный отбор переселенцев за пределами Российской Федерации, содействие им в пересечении российской границы, беспошлинный провоз багажа и имущества, оформление соответствующего правового статуса, расселение соотечественников, их трудоустройство, жилищное обустройство, доступ к социальной инфраструктуре.

Таким образом, к 2006 году сложились все предпосылки для кардинального изменения политики в области репатриации. «Русские за рубежом» — единственная категория иностранцев, относительно которой и в обществе, и среди всех властных структур наблюдалось единство взглядов: никто не был против их переезда в Россию. Более того, никто не был против политики их привлечения: казалось, что риски переселения существуют только для самих переселенцев, а для государства будут сплошные выгоды в виде улучшенной половозрастной, этнической и квалификационной структуры населения, «купленные» невеликими затратами, большая часть из которых, к тому же, будет оплачена регионами и муниципалитетами, а не федеральным бюджетом.

2006-2010 Этап 4 Первая версия Госпрограммы

К 2006 году демографические проблемы России стали настолько болезненными и повсеместно обсуждаемыми, что требовались кардинальные меры для их решения. Меры, которые позволили бы достичь стабилизации численности населения, повышения рождаемости (преимущественно вторых и последующих детей), снижения смертности (особенно в трудоспособном возрасте), а в перспективе привести к популяционному приросту.

Свою роль сыграло экономическое лобби, требовавшее увеличения притока рабочей силы. Из всех возможных вариантов ответов на вопрос «кого привлекать?» был выбран самый безопасный и компромиссный — «соотечественников». Пусть лучше они займут предназначенные для мигрантов места, чем иноэтнические приезжие, — говорили осторожные политики и коммерсанты.

Результатом такого подхода стала подмена понятий: экономическая миграция была закамуфлирована под репатриацию [33].

Так или иначе, при полном согласии всех акторов и стейкхолдеров процесса миграции, разработка политики по привлечению соотечественников продолжилась, причем на принципиально новом уровне.

В феврале 2006 года Владимир Путин (на тот момент президент РФ) учредил специальную межведомственную рабочую группу, которая уже к 1 июня т.г. должна была представить план «по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». [34] Научное и экспертное сообщество, наученное горьким опытом прошлых лет, сдержанно восприняло такие сроки, высказывая сомнения в возможности реализации столь масштабного проекта столь быстро и опасаясь полной дискредитации самой идеи репатриации. Однако государственная машина заработала, сроки были выдержаны, и в июне президент действительно подписал указ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» [35].

Указ не содержал ограничений на участие в переселении: содействие должно быть оказано всем, кто подпадает под определение «соотечественник» [36]. Целью программы репатриации было названо решение демографических проблем: «…Компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное жительство в Российскую Федерацию…» При этом к территориям вселения категории «А» отнесены «преимущественно стратегически важные для России приграничные территории, характеризующиеся сокращением численности населения».

Ярко проявилась направленность указа на стимулирование именно трудовой иммиграции, связываемой с решением экономических проблем страны: «Проект переселения — система мер по преобразованию социально-экономической ситуации на территории вселения, формирующая, в том числе, потребность в рабочей силе».

Экономические соображения лежат в основании выделения двух из трех категорий территорий вселения:

• «К территориям вселения категории «Б» относятся территории, где реализуются крупные инвестиционные проекты, требующие массового привлечения переселенцев в связи с отсутствием соответствующего предложения рабочей силы на территориальном рынке труда»*.

  * Сразу отметим сомнительность данного предположения в отношении крупных инвестиционных проектов, нуждающихся в строго определенных квалификациях на относительно краткий период их разворачивания. После выхода проектов в режим функционирования потребность в привлечении рабочей силы резко падает и стабилизируется. Подгонять под этот цикл репатриацию — затея неудачная по сути.

• «К территориям вселения категории «В» относятся территории с устойчивым социально-экономическим развитием, на которых в течение последних трех и более лет наблюдаются сокращение общей численности населения и (или) миграционный отток»**.

  ** Здесь сомнительна сама формулировка: из-за невнятности определения «устойчивого развития» и применения союза «и/или». Так, например, республики Северного Кавказа устойчиво развиваются (попробуйте доказать обратное, особенно в присутствии их элит!) и испытывают постоянный миграционный отток (правда, от избытка населения, что впрочем не исключает их из приведенной формулировки).

Деление территорий вселения на три категории определило степень патернализма государства, отражая дифференцированный подход по вопросу финансовой поддержки репатриантов.

Тем не менее, можно говорить о первой в миграционной истории новой России попытке формирования полноценного иммиграционного канала. Ключевые положения указа, позволяющие в этом убедиться, таковы:

1. В указе прямо названы приоритеты, которые должны быть учтены при отборе репатриантов: «воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком и не желающие терять связь с Россией».
2. Отдельные части указа рассматривают каждый этап функционирования канала: работу с соотечественниками за рубежом (рекрутинг), информирование, документирование и наделение переселенца правовым статусом (инклюзия), переезд репатрианта в РФ (трансферт), работу с переселенцами на территориях вселения (интеграция). Определены ключевые институты, ответственные за реализацию программы.
3. Достаточно детально описаны организационные аспекты работы канала: как порядок действий переселенца, так и порядок действий принимающей стороны.
4. Учтены властные уровни принятия решений и финансового обеспечения мероприятий — федеральный, региональный, местный.
5. Жестко определены требования к содержанию региональных программ переселения.
6. Существенное внимание уделено информационной поддержке программы репатриации и документированию переселенца, в т.ч. наделению его и членов его семьи необходимыми правовыми статусами вплоть до гражданства (тем самым, можно констатировать, что был выстроен натурализационный коридор).

Однако именно не публичный характер превращения репатриации в экономическую миграцию привел к провалу первой версии Государственной программы.

Расплывчатое определение целевой аудитории, непродуманность потенциальных рисков, малозначимые суммы помощи, неподготовленность территорий вселения, неудовлетворительное качество предлагаемых соотечественникам рабочих мест, узкий перечень территорий вселения — вот список основных претензий к Госпрограмме. Особо тревожным фактом был тот, что запуск Госпрограммы происходил на фоне так и нерешенных проблем переселенцев-соотечественников прошлых лет.

Подтверждением справедливости критики качества программы обычно считают мизерное, по сравнению с заявленными планами, число переселенцев.

И действительно, вначале общественность услышала следующие ориентировочные цифры: в 2007 году будут переселены в Россию 50 тыс. человек, в 2008-м — 100 тыс., в 2009-м — 150 тыс. человек. Три года — триста тысяч, таким виделись объемы новой Госпрограммы. Затем, в 2007 году прозвучали уточненные плановые показатели по приему соотечественников (в 2007 году ничего с переселением не произошло, и потому год списали, назвав его «подготовительным»): на 2008 г. — 85 тыс. человек, на 2009 г. — 110 тыс., а на 2010 год — 115 тыс. человек. Реально, по данным ФМС, за 2008 год в Россию переехало около 9 тысяч участников и членов их семей. За 2009 год чуть меньше. В 2010 году на начало осени — 4 тыс. Всего же за все годы реализации Госпрограммы в Россию переселилось чуть более 20 тыс. человек.

Эти цифры не просто малы по сравнению с заявленными. Они ничтожны по отношению к общему потоку соотечественников, едущих и продолжающих ехать в Россию вне всякой Госпрограммы, а также (если уж вспоминать экономическую и геополитическую аргументацию, которой не брезгует власть) по отношению к реальной потребности страны и ее отдельных территорий в человеческом ресурсе.

Но, высказывая заслуженные критические замечания в адрес программы, надо иметь в виду и такое обстоятельство, которое обычно упускают из виду непримиримые критики.

На практике, полный пакет нормативно-правовых документов, позволяющих запустить Госпрограмму (в том числе и первые региональные программы, без которых федеральная программа не могла начать функционировать), был утвержден только к середине 2007 года, а реальный прием соотечественников самими регионами начался только в конце 2007-го — начале 2008-го гг.

Можно и нужно упрекать российскую власть в презренной бюрократической волоките, но, тем не менее, события разворачивались согласно русской поговорке нет худа без добра: именно небольшой поток переселенцев позволил работать с людьми практически в индивидуальном режиме, от чего выиграли в первую очередь сами люди; но также и «малой кровью» соотечественников выявить ошибки и недоработки отечественного законодателя. Так выяснилось, что не все правовые акты, принятые с целью развертывания Госпрограммы соответствовали потребностям регионов России и, главное, самих соотечественников, что стало причиной отказа последних от участия в программе.

Много вопросов осталось к качеству информационной кампании и согласованности действий федеральных ведомств в момент ее запуска. Поток переселенцев споткнулся в самом начале и так непростого пути. Уже в 2006 году информация о программе стала быстро распространяться, но никто не был готов давать вразумительные и однозначные ответы на многочисленные вопросы соотечественников. Люди, в очередной раз столкнувшись с равнодушием, некомпетентностью и невнятностью представителей России в странах своего постоянного проживания, в который раз упрекнули себя в чрезмерной доверчивости «обещаниям Москвы». Причины столь позорной цифры количества переехавших нужно искать и в этом факте.

Укажем на некоторые проблемы и недоработки, препятствующие реализации масштабных планов по использованию зарубежного русскокультурного потенциала.

1. Прежде всего, продолжается понятийная чехарда с такими важными правовыми определениями как «соотечественник» и «участник Госпрограммы». Это предсказуемо усложняет определение круга лиц, на которых распространяется действие программы. Возможность двойного толкования понятий провоцирует на местах коррупционное творчество, проявляемое в момент принятия решений по спорным категориям граждан.
2. Установка конечного срока действия Госпрограммы негативно сказывается на имидже программы в глазах соотечественников, для которых важны не только экономические, но и гуманные, патриотические, социально-психологические факторы и даже простые, обращенные к человеку обещания.
3. Возможность получения статуса участника Госпрограммы привязана к существованию конкретного рабочего места, которое нередко низкого качества и частью структур воспринимается как некая условность ради соблюдения правил игры.
4. Содействие в компактном переселении соотечественников в сельскую местность возможно только в виде исключения и требует принятия специальных мер, не включенных в саму программу.
5. В программе нельзя принять участие в качестве студента или аспиранта российского вуза.
6. Моральный урон Госпрограмме наносит широко обсуждаемый факт невозможности участия в программе соотечественникам, находящимся (временно пребывающим) на территории РФ (а не за рубежом).
7. Существующий порядок распределения бюджетных средств не позволяет сосредоточить усилия на приоритетных для привлечения и заселения территориях с целью сделать их по настоящему привлекательными. Как результат — бюджетные средства расходуются неэффективно и осваиваются не полностью, а процесс согласования региональных переселенческих программ затрудняется.

Однако необходимо помнить, что Госпрограмма — это первый в миграционной истории новой России опыт конструирования и полного обустройства одного из миграционных каналов: от замысла потенциального переселенца о переезде до его полноценной интеграции и получения гражданства РФ.

За время существования программы были выстроены инфраструктуры рекрутинга за рубежом, разработаны функциональные схемы [37], прописаны регламенты, определены зоны ответственности и источники финансирования и т.п.

Нормативно-правовая база, содержащая три Указа Президента, более двух десятков Постановлений Правительства и приказов ведомств, на первом этапе, казалось, охватывала все аспекты реализации Госпрограммы. Позже, когда нормы стали применять на практике, оказалось, что не все предусмотрели, что процедуры необходимо корректировать. Но в целом механизм, регулирующий путь соотечественника, был выстроен, обеспечивая и переезд, и компенсации, и обустройство.

По мнению ряда экспертов, проблема неэффективности Госпрограммы сокрыта в другом: управленческая машина работает вхолостую по причине несовпадения целей федерального центра и регионов.

Цель центра — частично заменить внешнюю временную трудовую миграцию постоянной, обеспечив экономику рабочей силой и компенсировать убыль населения на местах не абы кем, а культурно и ментально близкими русскими и русскоязычными жителями бывшей империи и некоторых стран дальнего зарубежья [38].

Цель субъекта федерации — обеспечить работой, жильем и социальными услугами в первую очередь своих постоянных жителей, а уже потом думать о приезжих. Бизнесу, как правило, выгоднее привлекать временных работников (российских или иностранных), которые могут жить в общежитиях, не требовать лишнего, и от которых легче избавится (провести увольнения). В ситуации, когда все тяготы обустройства переселенцев ложатся на плечи региона, а частичная компенсация затрат происходит с большой временной отсрочкой, когда растет безработица, когда сохраняются громадные очереди на социальное жилье, мало кто решается на масштабное привлечение иммигрантов. Цифры снижения общей численности населения страны для конкретного региона мало значимы, а рабочую силу бизнес себе найдет и без участников Госпрограммы.

Некоторые эксперты так комментируют обозначенную сумятицу целей: если опустыниваются приграничные территории и это расценивается как вызов государству, то заселять их надо за счет федерального бюджета, а не регионального и, тем более, не местного (под «заселением» понимается весь комплекс мер от создания рабочих мест и обеспечения жильем до выстраивания современной инфраструктуры жизнеобеспечения). Если для реализации крупного строительного проекта регион остро нуждается в массовом, но кратковременном притоке трудовых ресурсов, то не надо его заставлять принимать соотечественников на ПМЖ! Если заселение пустующих сельскохозяйственных земель теми, кто хочет и может их обрабатывать является общей заботой страны и региона, то надо дать возможность участникам Госпрограммы получить землю, в том числе федеральную, по крайней мере, в долгосрочную аренду с первоочередным правом выкупа.

Кризисные явления, проявившиеся к концу 2008 года, не могли не сказаться и на ходе реализации Госпрограммы. Регионы, которые еще летом 2008 года были готовы принять на свои предприятия сотни новых работников, стали отказывать потенциальным переселенцам. Стало не до сограждан — своих бы работой обеспечить. Госпрограмма, которая только-только стала набирать обороты, снова заработала на холостом ходу.

2011 и далее Этап 5 Прогнозный этап

К 2010 году российским властям стало ясно, что политика в отношении к бывшим гражданам Союза, переезжающим в Россию, не должна подменять собой политику в области экономической миграции.

Осознание необходимости диверсификации трудового потока дало возможность взглянуть на проблему соотечественников с точки зрения политики репатриации, а не какой-либо иной. Тем более что трехлетний срок реализации Госпрограммы дал более чем предостаточный материал для анализа и приоткрыл возможность реформирования программы.

Стало понятно, что для того чтобы канал репатриации заработал, государственная программа должна подвергнуться решительной модернизации. Экспертами Минрегиона (на указанный момент несущего ответственность за будущее Госпрограммы) были выдвинуты следующие положения:

• необходимо, с одной стороны, максимально облегчить региону процедуру вхождения в Госпрограмму, с другой — снять излишние препоны на пути потенциального переселенца;
• государственная поддержка должна оказываться человеку вне зависимости от того, куда он едет, а помощь федерального центра региону, разработавшему свою территориальную программу, существенно вырасти, особенно на стратегически важных для России землях.

С этого момента стал широко обсуждаться внешнеполитический аспект Госпрограммы. Для многих соотечественников, проживающих в зарубежных странах очень важно знать, что в случае форс-мажора они в любой момент могут переехать в Россию и, быстро получив гражданство, жить, не боясь за себя, своих родственников и детей. Само наличие такой возможности, сконцентрированной в программе, работает на укрепление русскокультурной диаспоры имиджа России. Необходимость для РФ иметь внятную политику по отношению к людям, которые долгие десятилетия были с ней кровно связанны, не вызывает сомнения ни в правящих кругах, ни у правозащитников, ни у экспертов.

Итак, Госпрограмма имеет все шансы перерасти в полноценную репатриационную политику, для чего надо провести ее кардинальную модернизацию.

Что же необходимо сделать в первую очередь?

1. Снять ограничения на срок реализации Госпрограммы и сделать ее бессрочной. Такое решение подтвердило бы надежность политики России в отношении соотечественников, что отразилось бы на имидже России как внутри страны, так и за рубежом, как в глазах соотечественников, так и в глазах окружающих народов.
2. Предоставить региональным властям право разрабатывать собственную программу переселения, сняв с них эту обязанность. В ситуации, когда субъект федерации разработал и утвердил в правительстве РФ свою программу, он должен иметь полное право на получение из федерального бюджета компенсации затрат на реализацию мер поддержки участников Госпрограммы.
3. Изменить порядок определения «территории вселения» и дать возможность распространять это понятие на весь регион, а не только на его часть. Это будет способствовать внутрирегиональной мобильности и позволит гибко реагировать на изменения запросов рынка труда в регионе.

4. Расширить перечень лиц, имеющих право стать участником Госпрограммы. Сегодня Госпрограмма ориентирована на очень узкий сегмент потенциальных переселенцев. Воспользоваться государственной поддержкой могут только те, кто готов заниматься трудовой деятельностью в качестве наемного работника. Необходимо дать возможность соотечественнику войти в программу по таким категориям участников как:

   • обучающиеся в учреждениях профессионального образования (соотечественники, получающие образование в России);
   • самозанятые или ориентированные на создание собственного бизнеса (соотечественники-предприниматели);
   • желающие развивать сельское хозяйство и заниматься агропромышленным производством (соотечественники-аграрии);
   • деятели науки, искусства, исследователи и разработчики (соотечественники, являющиеся креативными кадрами инновационной России);
   • компактно (группой) переселяющиеся в сельскую местность (соотечественники-члены общины);
   • соотечественники, имеющие особые заслуги перед мировой (российской) наукой, культурой, религией, спортом и другими общественно значимыми областями человеческой деятельности.
5. Расширить определение «проект переселения», с тем, чтобы дать возможность разработки проектов переселения не только в привязке к территории вселения, но и к категории участника Госпрограммы. Например, запустить такие проекты переселения, как «развитие села», «малый бизнес региона», «студенчество», т.е. отойти от территориального признака при разработке программы приема соотечественников.
6. Изменить порядок предоставления мер материальной поддержки, которые выделяются участникам Госпрограммы и членам их семей, в соответствии с изменениями порядка определения категории территории вселения и расширения категорий участников Госпрограммы. Сегодня меры материальной поддержки зависят только от категории территории вселения, выбираемой соотечественником при переезде в Российскую Федерацию, но при этом слабо дифференцированы. Для каждой категории участника Госпрограммы надо предусмотреть свои, специфические меры дополнительной поддержки. Для студента это может быть перевод на бюджетное место, для предпринимателя — льготы и преференции в фискальной сфере, для крестьянина — право собственности на землю, сельскохозяйственные кредиты.

Участник Госпрограммы должен иметь право на государственную поддержку, предоставляемую за счет средств федерального бюджета, вне зависимости от того, имеет ли субъект Российской Федерации, на территорию которого он переехал, разработанную региональную программу переселения или не имеет. Это даст возможность переехать в Россию тем, у кого есть родственники или друзья в тех местах, которые не включены в Госпрограмму. Для реализации этого положения придется преодолевать пораженческие настроения в регионах, которые боятся неконтролируемого приезда соотечественников. Это — одна из ключевых проблем и ее решение потребует существенного усиления разъяснительной работы в регионах.

Таблица 03-2. Ключевые изменения, предлагаемые в рамках модернизации Госпрограммы

	Действующая редакция	Предлагаемые изменения
Срок действия Госпрограммы	До 2012 года	Неограничен Планируется на каждый трехлетний период Прекращает действие по Указу Президента
Определение «соотечественник»	Согласно 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»	Определение дано для целей Госпрограммы Граждане РФ могут стать участниками только в категории «лицо, имеющее особые заслуги»
Категории участников	Не определеныФактически действие Госпрограммы рассчитано только на наемных работников	«Работник», «предприниматель», «аграрий», «обучающийся», «член общины», «лицо, имеющее особые заслуги»
Участие субъекта РФ	Обязательное	Добровольное За исключением некоторых субъектов РФ, имеющих стратегическое значение (приграничные субъекты Дальнего Востока)
Участие соотечественника	Только по согласованию с субъектом	Категория «работник» — согласование с субъектом или работодателем, после 2012 года — по балльной системеОстальные категории — без согласования
	Возможность подать заявление на участие без выезда за рубеж предусмотрена для иностранных граждан, временно или постоянно проживающих в РФ	Возможность подать заявление на участие без выезда за рубеж предусмотрена для иностранных граждан, временно пребывающих, временно или постоянно проживающих в РФ
Получение гражданства	Только при регистрации по месту жительства	Возможно при регистрации по месту пребывания

Модернизация Госпрограммы потребует времени, осторожности, тщательной взвешенности в уточнении порядка введения новых правил. Важно, чтобы два десятка субъектов РФ, уже включенных в Госпрограмму, разрабатывая планы до 2012 года, не остановили бы свою работу по привлечению соотечественников.

Оценка модернизационных предложений Минрегиона РФ с точки зрения прохождения соотечественника по репатриационному каналу

Стадии переселения		Действующая редакция Госпрограммы (утверждена указом Президента РФ № 637 от 22 июня 2006 г.)	Предлагаемые изменения (источник: официальный сайт Министерства регионального развития РФ)
Рекрутинг	Агитация	Расчитана только на трудоспособных лиц, планирующих трудовую деятельность в качестве наемных работников	Расчитана на привлечение предпринимателей (самозанятые, мелкий и средний бизнес), аграриев, учащихся
	Имиджирование Брендирование	Федеральными органами — в рамках информационного обеспечения Госпрограммы Субъектами — по желанию в рамках своих региональных программ и за свой счет
Инклюзия	Информи- рование	Готовится специальный информационный пакет о Госпрограмме Сведения о Госпрограмме обнародуются в российских и зарубежных печатных и электронных средствах массовой информации, направляются для распространения в российские центры науки и культуры в иностранных государствах, а также предоставляются в распоряжение заинтересованных российских неправительственных организаций и общественных объединений соотечественников за рубежом	Дополнительно к действующему порядку: ● Координатор Госпрограммы размещает информацию о ней в полном объеме в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на соответствующих информационных ресурсах, а также обеспечивает издание и распространение буклетов и брошюр ● Субъектам РФ рекомендуется размещать информацию о реализации Госпрограммы на своих информационных ресурсах
	Докумен- тирование	1. Выдается свидетельство участника 2. На территории РФ свидетельство может быть выдано соотечественнику, постоянно или временно проживающему в России	1. Выдается свидетельство участника с указанием категории участника 2. На территории РФ свидетельство может быть выдано соотечественнику, временно пребывающему, постоянно или временно проживающему в России
	Наделение правовым статусом	Получение РВП возможно как до, так и после переезда и не является условием участия в Госпрограмме	Соотечественник, являющийся иностранным гражданином может стать участником Госпрограммы при наличии положительного решения о предоставлении ему разрешения на временное проживание
Трансферт	Помощь в переезде	1. В целях содействия добровольному переселению соотечественников Российская Федерация компенсирует расходы, которые несут участники Государственной программы и члены их семей на переезд ... от места их проживания на территории иностранного государства до территории вселения в субъекте Российской Федерации 2. Семье до трех человек включительно полностью компенсируются расходы на перевозку личного имущества 5-тонным контейнером, а семье свыше трех человек — двумя 5-тонными контейнерами	1. Дополнительно к действующему порядку: содействие, помощь и компенсации при переводе бизнеса и перевозке необходимого оборудования и материалов 2. Участник Госпрограммы при переселении имеет право ввезти в РФ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, личное имущество без ограничения общей стоимости и вне зависимости от веса товаров (постановлением Правительства будет определяться предельная величина компенсации, исходя из численности семьи, страны исхода, территории заселения; вид транспорта и варианты перевозки значения иметь не будут)
	Контрольно-регистра- ционные мероприятия	Учет осуществляется ФМС России
	Расселение	Переселяться можно только в регионы, утвердившие свои программы с учетом наличия места работы	Переселяться можно в любой субъект РФ
Интеграция	Обустройство	Оказывается содействие в рамках региональной программы переселения	Государственные гарантии и порядок их предоставления утверждаются Правительством РФ, предоставляются в зависиморсти от категории участника При наличии региональной программы переселения оказывается дополнительное содействие
	Трудовая деятельность	Оказывается содействие в трудоустройстве рамках региональной программы переселения	На общих основаниях При наличии региональной программы переселения оказывается дополнительное содействие
	Социализация	Социальная помощь до получения гражданства РФ — в рамках компенсационного пакета, определяемого субъектом.	Перечень мер социальной поддержки утверждаются Правительством Российской Федерации Кроме того, участник Государственной программы и члены его семьи имеют право на получение дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а так же начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования наравне с гражданами Российской Федерации
	Въязычивание Аккультурация	Подразумевается знание руского языка, следовательно, особых мер не принимается	Условие участия — знание русского языка
	Натурализация	При наличии РВП, получение ВНЖ и/или гражданства не обязательно
		Получение гражданства РФ в упрощеном порядке, но только после регистрации по месту жительства	Получение гражданства РФ в упрощеном порядке без привязки к регистрации по месту проживания
	Ограждан- ствление	Специальные мероприятия не предусмотрены	Специальные мероприятия не предусмотрены

наверх

Резюмирующие главы доклада

Достоинства, недостатки и проблемные узлы российской регулирующей системы

А. Общие замечания

Концептуальное обеспечение миграционной политики

Анализ достоинств и недостатков миграционной политики в целом и в области трудовой миграции и репатриации в частности затруднен отсутствием основополагающего документа, фиксирующего цели, задачи и приоритеты данной политики, определенные в соответствии с интересами общества, экономических агентов и государства. Речь в нашем случае идет о Концепции миграционной политики России.

Основная трудность, с которой сталкиваются представители власти в момент стратегического полагания в области миграционных приоритетов — отсутствие консенсуса в оценке необходимых стране, обществу и ее экономики объемов внешней миграции. Точнее, с некоторых пор, объемов временной трудовой миграции, поскольку по отношению к иммиграции такой консенсус условно был найден (по факту исполнительный консенсус сложился вокруг поручения первого лица). И действительно, исполнительные органы знают, сколько новых постоянных жителей федеральная власть хочет ежегодно привлекать. Задача обеспечить миграционный прирост на уровне 200-300 тыс. человек закреплена в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (примерно половину этого потока призвана обеспечить Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, в случае ее успешной модернизации, начатой в 2010 г. [39]). Взглянув на статистические данные легко убедиться, что эти заведомо скромные объемы иммиграции не просто легко достижимы, а складываются сами собой, даже без учета мизерных показателей Госпрограммы.

Именно Концепция демографической политики продолжает заменять Концепцию миграционной политики, ставя цели и задачи и определяя целевые показатели регулирования иммиграционных процессов — то, что принятая семь лет назад Концепция регулирования миграционных процессов[40] не делает.

Таким образом, существующая миграционная политика основывается на двух нормативных источниках: частично на Концепции регулирования миграционных процессов 2003 года выпуска (морально устаревшей и не отвечающей современным реалиям) и, частично, на Концепции демографической политики 2007 года (создававшейся совсем под другую задачу; миграция в ней исполняет роль чемодана без ручки). Понятно, что в обеих концепциях отражены только часть миграционных целей, задач и механизмов и даны ответы лишь на некоторые из вопросов, остро стоящих перед страной.

До принятия Концепции миграционной политики, судя по всему, еще далеко, несмотря на то, что проект документа готов и даже обсуждался на одном из заседаний Правительственной комиссии по миграционной политике, и что есть несколько экспертных команд, работающих над текстом такой концепции. Далеко — именно в силу невозможности для экспертов и нежелания для уполномоченных лиц давать ответы на ключевые миграционные вопросы:

• надо ли ужесточать допуск в Россию граждан бывшего СССР и их детей (как часть проблемы: почему так важно сохранить безвизовый въезд со странами СНГ)?
• кого считать соотечественниками, к которым применять широкую гамму преференций и даже поощрений?
• как увязать миграционную политику с политикой по отношению к ЕЭП, Таможенному союзу, ШОС?
• нужно ли двигаться курсом к единому миграционному пространству, хотя бы на какой-то части постсоветского пространства?
• надо ли (и если надо, то как) использовать миграцию во внешнеполитических целях, в первую очередь, в отношении со странами — миграционными донорами?
• как регулировать зарубежный безвизовый поток неквалифицированной и низкоквалифицированной рабочей силы? Нужно ли его сдерживать административными мерами или отдать процесс на волю рыночного регулирования?
• какие объемы постоянной и временной миграции допустимы? Как этот антропоток должен ложиться на карту городов и регионов страны?
• присоединяться к конвенциям МОТ и ООН или нет? Вообще, в какой мере и к какому сроку осуществлять имплементацию норм международного законодательства?
• как избежать рисков ксенофобии при массовой инокультурной миграции?

и многие другие.

Отсутствие стратегического курса

В России чрезвычайно часто меняются правила «игры». Политика в области миграции не телеологична, а подобна флюгеру: жесткие законы 2002 года смягчили в 2003-м, либеральные изменения 2007-го нивелировали поправками, внесенными и до и после вступления положений закона в силу. Есть подозрение, что подобное повторится и с нововведениями 2010 года.

Отсюда же — постоянное, на протяжении последних десяти лет, понижение бюрократического статуса Правительственной комиссии по миграционной политике. Если при образовании комиссии в 1998 г. ее возглавлял первый заместитель Председателя правительства, то комиссию 2009 года — директор пусть и профильной, но службы.

Несмотря на то, что работа современной Комиссии так или иначе курируется Администрацией Президента (в состав комиссии входит начальник Управления Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан Д.С. Жуйков), повышение ее статуса дало бы возможность более углубленного межведомственного взаимодействия, безусловно, повысило бы значимость принимаемых решений и открыло бы возможность подготовки сложных решений в миграционной сфере; решений, последствия которых выходят за рамки собственно миграционной политики.

Понятийная путаница: дифференциация или селекция миграционного потока

Когда во властной риторике звучат призывы и отчеты о якобы проводимой селективной политике, надо понимать, что, строго говоря, до селекции миграционного потока, идущего в Россию, еще далековато. Только по-настоящему привлекательная страна может себе позволить селекцию. То есть выбирать можно только тогда, когда есть из кого выбирать, когда те, из кого можно выбирать, являются не последними в своем деле.

Ситуация в отношении трудовой и репатриационной миграции различна.

Все три выделенные этапа российской политики в области трудовой миграции (см. предыдущие главы) можно назвать этапами дифференциации. Первый и второй — время дифференциации миграционного потока в целом, когда власть постепенно отделяла постоянную миграцию от временной, а трудовую от других видов миграции, в первую очередь, от репатриационной. Основная сложность в этом процессе заключалась в том, что странами-донорами и трудового, и репатриационного потока являются одни и те же страны бывшего Союза, и все их жители — наши соотечественники.

Третий этап политики в области трудовой миграции — этап реализации дифференцированного подхода внутри самой экономической миграции.

Взглянем на таблицу, в которой отражена проведенная дифференциация.

Таблица 04-1. Права международных трудовых мигрантов по способу входа на российский рынок труда

	А	Б	В	Г	Д
	В рамках квоты или Вне квоты согласно утверж- денному списку специаль- ностей	По патенту при трудоус- тройстве у частного лица	В качестве высоко- квалифици- рованного специалиста	Без разрешения на труд по списку, утвержден-ному законом*	В качестве участника Госпро- граммы
Разрешение на труд мигранту	Надо	Надо (купить патент)	Надо	Не надо	Не надо
Разрешение на привлечение работодателю	Надо только для визовиков	Не надо	Не надо	Не надо	Не надо
Продление пребывания (больше года)	Нельзя	Можно	Можно	Нельзя	Можно
Продление трудовой деятельности	Не больше года	Можно	Можно	Не больше года	Можно
Доступ к РВП**	На общих основаниях в зависимости от страны выезда (визовый /безвизовый)	На общих основаниях в зависимости от страны выезда (визовый /безвизовый)	На общих основаниях в зависимости от страны выезда (визовый /безвизовый)	На общих основаниях в зависимости от страны выезда (визовый /безвизовый)	На основе свидетельства участника Госпрограммы, не зависит от трудовой деятельности
Доступ к ВНЖ	На общих основаниях	На общих основаниях	Получает статус на время действия контракта	На общих основаниях	На основе свидетельства участника Госпрограммы, не зависит от трудовой деятельности
Доступ к медицине (в частности, ОМС)	Экстренная помощь бесплатно, ДМС по желанию, ОМС только если есть РВП	Экстренная помощь бесплатно, ДМС по желанию, ОМС только если есть РВП	Экстренная помощь бесплатно, ДМС обязательно, включая членов семьи	Экстренная помощь бесплатно, ДМС по желанию	Полный доступ на основе свидетельства участника Госпрограммы
Доступ к социальному страхованию на случай временной нетрудо- способности и в связи с материнством	Только если есть РВП или ВНЖ	Только если есть РВП или ВНЖ	Только если есть РВП или ВНЖ	Только если есть РВП или ВНЖ	Полный доступ на основе свидетельства участника Госпрограммы
Решение вопроса с пенсионными платежами	Не решен	Не решен	Не решен	Не решен	Не решен
Члены семьи	Не учитываются	Не учитываются	Возможность получить статус ВНЖ	Не учитываются	Такие же права как участника Госпрограммы
Свобода передвижения	Работать можно только в том субъекте, где получено разрешение. Для имеющих РВП нельзя менять субъект проживания	Работать можно только в том субъекте, где выдан патент Для имеющих РВП нельзя менять субъект проживания	На место работы и проживания ограничений нет	На место работы и проживания ограничений нет	До получения гражданства Российской Федерации можно проживать и работать только на выбранной территории вселения
Подоходный налог	Первые 6 месяцев — 30%, затем — 13%	Предоплата налога — стоимость патента — 1000 руб. в месяц	При заключении контракта более чем на 6 мес. — 13% с первого месяца	Первые 6 месяцев — 30%, затем — 13%	С первого месяца — 13%

Примечания:
* В соответствии с п.4 ст.13 Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан» от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ:
● являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;
● являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;
● являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;
● обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;
● обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;
● приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях);
● являющихся работниками аккредитованных в установленном порядке на территории Российской Федерации представительств иностранных юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации в установленном законодательством порядке, в пределах численности, согласованной при аккредитации указанных представительств уполномоченным аккредитующим органом, на основе принципа взаимности в соответствии с международными договорами Российской Федерации. ** При наличии оснований на получение РВП вне квоты, от трудовой деятельности получение статуса не зависит
Источник: тексты соответствующих нормативных правовых актов. Таблица составлена О. Выхованец

Что же касается репатриации, здесь говорить о селекции возможно, т.к. все процедуры, начиная с требований к соотечественникам, определяемым на федеральном уровне и заканчивая процедурой согласования кандидатуры на уровне региона — направлены именно на селективный (индивидуальный) отбор соотечественников — будущих сограждан. Модернизация Госпрограммы внесет существенные поправки в этот процесс, но селективность его будет сохранена.

Последнее общее замечание. Отметим низкую проектную культуру российского законодателя, который, выпуская сомнительного качества законы, по этому поводу особо и не печалится, уже заранее предполагая, что жизнь сама расставит все на свои места, что нормы и положения будут доведены до ума в «ручном режиме» — как горько шутят в России — «напильником и рашпилем».

Б. В области трудовой миграции

Достоинства действующей политики в области трудовой миграции не многочисленны, но они есть

Первым делом признаем, что эта политика за годы ее становления делалась все более рациональной и прагматичной. Например, уровень развитости институциональной среды все эти годы постоянно повышался.

Межстрановое взаимодействие в сфере трудовой миграции вышло на принципиально новый уровень, позволивший в определенной мере учесть интересы как России, так и стран-доноров миграции, — результатом чего стало создание Совета глав миграционных ведомств стран СНГ, подкрепленное заключенными и находящимися в процессе заключения соглашениями в сфере трудовой миграции (Узбекистан, Таджикистан, Азербайджан, Молдова).

Развивался и понятийный аппарат регулирования процессов трудовой миграции, в частности, было проведено различие между трудовыми мигрантами по ряду важнейших параметров:

(А) по типу въезда в страну (визовый или безвизовый);

(Б) по уровню квалификации (созданы списки внеквотников и особые условия для высококвалифицированных мигрантов);

(В) по правовому статусу нанимателя (трудоустройство у физлиц или юрлиц).

Субъекты Федерации стали внимательней относиться к оценке и прогнозу трудовых ресурсов, поскольку все свои заявки на привлечение иностранцев (и первоначальные, и для корректировки квот) стало необходимо защищать перед федеральным центром, а ошибки в заявочной кампании сказываются на местных работодателях и, рикошетом, на частных и региональных инвестиционных планах.

Огромное значение имела либеральная реформа января 2007 года, следствием которой стало перераспределение долей легальной/нелегальной трудовой миграции в сторону легальной. Легализация привела к большей прозрачности и управляемости трудовым потоком. Дополнительным плюсом реформы стал рост уважения России в странах-постоянных донорах миграции.

Недостатки действующей политики в области трудовой миграции куда многочисленней

Выше было отмечено шатание курса миграционной политики, такое же шатание наблюдается в отношении трудовых квот, которые от момента своего введения и до экономического кризиса конца 2008-го устанавливались «на глазок» (сбор заявок с работодателей был обычной бюрократической процедурой, больше воспитательной, чем экономической [41]). С момента наступления кризиса квоты, согласно единственной директиве федерального центра, все время сокращались, причем вне зависимости от реальных потребностей быстро меняющегося рынка.

Использование миграционных инструментов, призванных регулировать рынок труда (речь идет о доле и квоте) продемонстрировало, что они стали применяться не как экономические, а как политические. Долю сразу стали определять как единую и нулевую на всю страну без учета региональных особенностей (речь идет об использовании иностранного труда в рознице и при продаже фармакологической продукции). Установленная квота не соотносилась с реальными потребностями рынка труда, а заявочная кампания не увязывалась с системой найма. Реальная регулирующая функция квоты была и остается незначительной. Квота превратилась в символ контроля власти над ситуацией на рынке труда (по сути, в успокоительное средство для самих властей и части электората, якобы испытывающих беспокойство: контролирует ли государство рынок труда или нет?).

Недальновидность политики в сфере трудовой миграции в полной мере проявилась в ситуации кризиса. Ведь в кризис кто-то теряет свой бизнес и сокращает рабочие места, а кто-то — наоборот, их создает, открывая или расширяя свое дело. Пусть вторых меньше, но тем они дороже. Разумеется, в ситуации роста безработицы россиян, количество привлекаемых иностранцев сокращается. Но механическое снижение квоты (одинаковое для всех без разбора) не дает гарантии трудоустройства местным жителям — и до кризиса роль структурной безработицы [42] была велика, а в кризис она только усугубилась. Если до кризиса квалифицированного токаря, сварщика или электрика среди местных россиян не находилось, то и в кризис появиться им было неоткуда.

На сегодня определенность в отношении наиболее предпочтительных стран-доноров трудовой миграции, способных обеспечить российский рынок труда квалифицированной и социокультурно близкой рабочей силой — отсутствует (наиболее яркий пример — Украина [43]).

Самой запущенной частью политики остается работа с трудовыми мигрантами не как с рабочей силой, а как с людьми, обладающими человеческим достоинством. Здесь крайне важен институт частно-государственного партнерства, который по-прежнему слабо развит, особенно в таких сферах деятельности как: (а) обустройство мигрантов — общежития, временное жилье, строй-городки и (б) защита их прав — консультационные центры, правовые социальные сети.

Подытожим. Селективный подход в практике регулирования трудового потока внедрен так и не был. Балльная система оценки потенциального мигранта дальше обсуждений не продвинулась (правда, теперь балльную систему активно продвигает ФМС, ранее противостоящая ей под предлогом, что, мол, «в России последняя не апробирована»). Подлинная борьба за квалифицированного мигранта не развернута (хотя меры в этом направлении в законодательстве 2010 г. присутствуют). Слова по-прежнему расходятся с делами.

Проблемные узлы действующей российской политики в области регулирования трудовой миграции

К сожалению, вновь и вновь приходится констатировать: в России оценка потребности экономики в иностранном труде зависит от политических настроений в верхах. Свидетельства тому — система определения трудовых квот, законодательная практика «поправок к поправкам» и утверждение новых поправок до момента вступления предыдущих поправок в действие, механизм определения степени «привязки» работника к работодателю и другие [44].

За прошедшие годы ярко проявился недостаток двухступенчатой схемы «временный-постоянный». Проявилась такая категория как «долгосрочный» мигрант, отражающая факт многократной перманентной временной миграции. Любопытно, что в сфере действующих правовых статусов трехступенчатое деление легко прослеживается: временная регистрация — РВП — ВНЖ. Поэтому для категории «долгосрочный» мигрант по определению (но, конечно, не по замыслу) вводился статус РВП (сегодня, когда этот статус хотят устранить [45], хочется напомнить о его целесообразности, а значит, сформулировать задачу его сохранения при необходимости корректировки и уточнения).

Трехступенчатое деление расставляет некоторые точки над i. Так, для категории «долгосрочный» мигрант нужна интеграционная политика, а для «временный» — нет. Покуда в стране господствует мнение, что все трудовые мигранты по определению «временные», политика интеграции будет заблокирована. Ведь любая интеграция способствует в той или иной мере переходу мигранта в состояние «постоянного» пребывания/проживания. В отношении временной рабочей силы этого действительно делать не нужно, дабы избежать повторения немецко-турецкой истории второй половины ХХ века. «Долгосрочные» мигранты — основной контингент для аллокации: оговоренного по срокам и селективного по характеру перевода мигрантов в постоянные жители (нормативно это смена РВП на ВНЖ).

За последние годы проявилось неумение властей закреплять успех в области сокращения сектора незаконной занятости и нелегального пребывания. Возможности легализации, открывшиеся благодаря законодательству 2007 г., не были использованы в полной мере: последующие нормативные и административные действия правительства, ведомств и на местах привели к росту нелегального сектора (хотя и не вернули ситуацию к дореформенной). Сегодня отдельные положения закона 2010 г. позволяют предполагать в будущем существенное увеличение сектора и доли легальной занятости.

Численность нелегально пребывающих (проживающих) и незаконно занятых позволяет определить количество лиц «с неурегулированным правовым статусом» (учитывая тот факт, что те, кто незаконно пребывают, не могут законно трудиться). Число таковых колеблется от 4 до 10 млн. [46] Существующий разброс цифр неприемлем в ситуации ответственного управления. Из-за недавнего кризиса положение многих мигрантов усугубись, т.к. при отсутствии возможности получения разрешения на труд (из-за политически обоснованного сокращения квот) и, не имея средств уехать, мигранты пополнили ряды незаконно занятых работников.

Трудно продвигаются вопросы защиты прав мигрантов и их социального обеспечения (медицинские услуги, пенсии, страхование, кредитование, курсы русского языка). Мигранты преимущественно занимают «нижние» уровни трудовой пирамиды, занимаясь мало престижным, не регламентированным по времени, часто тяжелым трудом, но условия их обустройства не соответствуют даже самым скромным нормам жизнедеятельности и человеколюбия.

Слабость государственной службы занятости не позволяет оперативно оценивать реальные потребности рынка труда. Огромная доля трудоустройства ведется помимо этой ведомственности сети, не обладающей достаточным авторитетом, возможностями и инициативой для координации рынка труда в целом. В связи с кризисом были предприняты шаги по повышению роли этой службы, но пока, увы, кардинального перелома не произошло. Но в целом остается открытым вопрос: возможно ли чтобы государственная служба трудоустройства обладала рыночной силой такого масштаба?

Проблемы напряженности на рынке труда в кризисный период проявились и в сфере найма высококвалифицированного труда. При чем не только в результате общего сокращения рабочих мест, но и из-за сокращения квот, регулировавших все сегменты рынка. Вывести квалифицированный труд из-под квотного регулирования призван новый закон, вступивший в силу с 1 июля 2010 года. Но какова будет правоприменительная практика и, соответственно, каковы будут результаты — пока сказать сложно.

Считается, что кризис не мог не усугубить этнонациональные проблемы, не мог не повысить общий уровень мигрантофобии, что сегодня стало весьма популярным мнением: «приезжие отбирают наши рабочие места!».

Динамика замеров Гэллапа не выявляет особого всплеска мигрантофобии. Да, доля тех, кто считает, что иммигранты, в основном, устраиваются на работу, которую хотели бы получить граждане (например, низкооплачиваемую или малопрестижную) в кризисные 2009 и 2010 гг. повысилась (см. ниже таблицу). Но таковых только каждый пятый опрошенный взрослый.

Таблица 04-2. Как влияет иммиграция на рабочие места, по мнению взрослых россиян, в 2007-2010 гг., %

	2007	2008	2009	2010
Иммигранты, в основном, устраиваются на работу, которую не хотят выполнять граждане (например, низкооплачиваемую или не престижную)	50	54	45	46
Иммигранты, в основном, устраиваются на работу, которую хотели бы получить граждане	16	16	20	21
(И то, и другое)	23	20	22	22

Источник: Gallup World Poll, 2007-2010, wp1330.

На кого направлены новые решения в области регулирования трудовой миграции и кто от них выигрывает

Россию критикуют страны Центральной Азии (ЦА) и Южного Кавказа (ЮК) — ее постоянные миграционные партнеры — за то, что ее нововведения, облегчающие условия трудовой миграции для высококвалифицированной рабочей силы, не касаются трудового контингента близлежащих и зависящих от российского рынка труда стран. И действительно, только 3% трудовых мигрантов из Таджикистана работают в «высококвалифицированных» отраслях [47], таких как образование и медицина. [48]

К сожалению, нам доступен только относительный способ замера. В конце концов, можно работать в охране или мыть коридоры весьма прогрессивной клиники или школы бизнеса, числясь работником «высококвалифицированной» отрасли, а можно быть гением бухгалтерии или логистики на стройке или в ритейле, числясь работником средней по квалификации отрасли. Поэтому точной цифры высококвалифицированного труда от каждой из стран мы не знаем.

Россия испытывает потребность в росте квалификаций мигрантов (наряду с квалификационным ростом собственного населения) хотя бы в силу того, что подлинной ахиллесовой пятой экономики РФ является чудовищно низкая производительность труда по большинству отраслей. Обеспокоенные этим фактом эксперты подчеркивают, что пока иностранная рабочая сила является столь дешевой, а труд столь малопрофессиональным, массовые модернизационные мероприятия в российских компаниях не начнутся.

Зафиксируем ситуацию: неумение Москвы проводить селективную политику, неспособность расширить проток для высококвалифицированной рабочей силы в определенной мере на руку странам-донорам рабочей силы. Будь политика Москвы более последовательной и прагматичной — врачей, инженеров, ученых, программистов и спортсменов в странах Азии стало бы еще меньше. Ведь Россия им может предложить нечто большее.

Другими словами, когда рядом с бедной страной расположен крупный богатый рынок рабочих мест с минимальными барьерами входа — это превращается в подлинную проблему для более слабого и уязвимого соседа, проблему, несущую угрозу «обескровливания» целых направлений и отраслей экономики и социального сервиса.

Вторая хорошая новость для стран ЦА и ЮК — введение в РФ нового регулятора — патента для тех, кто работает на физлиц, благодаря чему во многом решается проблема низко и малоквалифицированного контингента. Ведь именно из него набираются сторожа, личные водители, сиделки и рабочие «копать от забора и до обеда». По сути, этой когорте мигрантов предлагается понятный механизм легального трудоустройства и введение в налоговый режим [49].

Но обречены ли страны ЦА и ЮК на продолжительный экспорт преимущественно малоквалифицированной и неквалифицированной рабочей силы? Дать ответ могут только сами представители этих стран, ведь перейти в «высшую лигу» сложно, но все же можно — прилагая постоянные и слаженные усилия (см. яркий пример Филиппин, чей управляемый экспорт совокупной рабочей силы достиг почти 10 млн. человек).

Острее стоит другой вопрос: на чем сегодня необходимо сосредоточиться странам-донорам с учетом существующего контингента и возникающих проблем?

Наш ответ таков: для рабочей силы стран ЦА и ЮК сегодня важнее всего восполнить недостающие им жизненные навыки — знание языка, умение пользоваться разнообразными способами связи и денежными переводами, понимание особенностей принимающего сообщества, умение вести себя в экстремальных ситуациях и, в частности, в ситуации произвола правоохранительных органов или работодателя. Именно эти навыки становятся важнейшими в определении эффективности их пребывания в странах временного труда. Поэтому странам-постоянным донорам миграции необходимо договариваться с Москвой и международными донорами для организации массовых краткосрочных тренингов и длительных курсов по постановке необходимых жизненных навыков в социальных группах, намеренных в ближайшие годы повышать жизненный уровень своих домохозяйств путем трудовой миграции.

В. В области репатриации

Коренное достоинство отечественной политики репатриации в том, что коридор для «своих» в той или иной мере в России всегда оставляли

Изначально этому содействовал закон о гражданстве, направленный на скорейшее получение гражданства России гражданами бывшего Союза. Затем действовало положение, благодаря которому гражданство получало подавляющее число приезжих из стран постсоветского пространства. До 2002-го — это разные варианты ст.18, после — часть 4 ст. 14, по которой в упрощенном порядке имели возможность получить гражданство лица, проживающие в России с 2002 года или имеющие правовой статус РВП или ВНЖ. Действие последней поправки продлевалось неоднократно и было прекращено только в июле 2009 года. Однако с конца 2006-го был открыт другой канал быстрого получения гражданства — Госпрограмма по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом. Но этот, последний, оказался обманчивым и тесным.

Свой вклад в упрощение репатриации внесло четырехстороннее международное соглашение РФ с Беларусью, Кыргызстаном и Казахстаном, благодаря чему натурализацию можно было завершить всего за три месяца.

Недостатки действующей политики в области репатриации, приведшие к необходимости модернизации Госпрограммы, в первую очередь, вызваны отсутствием ответа на ключевой стратегический вопрос: для достижения каких целей и решения каких задач страна привлекает соотечественников? Идет ли речь о деле собирания своих как особом виде моральных действий самого государства? Или соотечественники — это лучший вариант для решения демографических и трудоресурсных проблем государства?

Расплывчатое определение целевой аудитории, непродуманность потенциальных рисков, малозначимые суммы помощи, неподготовленность территорий вселения, неудовлетворительное качество предлагаемых соотечественникам рабочих мест, узкий перечень территорий вселения — вот перечень основных претензий к Госпрограмме. Особо тревожным было и остается то, что запуск Госпрограммы происходил на фоне так и нерешенных проблем переселенцев-соотечественников прошлых лет.

Кратко перечислим основные недостатки текущей версии Госпрограммы.

• Ныне действующие этапы реализации Госпрограммы с установленным сроком ее действия — конструкция умозрительная, не отвечающая потребностям ни регионов, ни участников программы. Этот традиционный бюрократический подход (обязательного обозначения этапности и конечности) негативно сказался на имидже Госпрограммы, ведь время окончания действия морального долга или «собирания своих» — вещь весьма странная.
• Привязка права получения статуса участника Госпрограммы к наличию конкретного рабочего места в одном из регионов бескрайней России — оказалась не просто неработающей, но и глупой.
• По авторитету программы сильно ударил запрет получения статуса участника Госпрограммы теми соотечественниками, кто уже находился на территории России.
• Установленный порядок распределения бюджетных средств не позволил сосредоточить усилия на регионах действительно приоритетных и сделать их по-настоящему привлекательными. Результат — бюджетные средства расходуются неэффективно и осваиваются не полностью.
• В момент запуска Госпрограммы полнейшая несогласованность действий министерств и ведомств привела к провалу информационной кампании. Поток переселенцев «споткнулся» в самом начале пути, когда информация о программе была распространена, но никто не был готов давать вразумительные ответы на многочисленные вопросы соотечественников. Люди, в очередной раз столкнувшись с равнодушием и некомпетентностью представителей России, упрекнули себя в чрезмерной доверчивости к обещаниям Москвы.
• Превращение переселения в исключительно бюрократическое мероприятие сделало программу неэффективной и мало популярной. Местные общественные организации и диаспоры в политику репатриации оказались включены слабо, хотя никто лучше них способствовать реальной интеграции новых граждан в принимающий социум не может.
• Ну, и самое важное, о чем нужно повторять вновь и вновь: именно попытка превращения репатриации в экономическую миграцию привела к провалу первой версии Госпрограммы содействия переселению.

Проблемные узлы действующей российской политики в области репатриации

Признавая необходимость модернизации Госпрограммы, следует все же рассмотреть глубинные основания политики репатриации.

По мнению автора, репатриация — это многолетний труд собирания «своих», бессрочный, бесперебойный, терпеливый. Это особый вид морального действия самого государства, обращенного лицом к своему национальному. К сожалению, в России это понимается не так. Репатриационный канал, который должен быть в первую очередь гуманитарным, долгое время рассматривался как привлекательное дополнение к экономическому каналу, ибо вхождение в Госпрограмму участника и региона обговаривалось экономическими аргументами (правда, из добрых побуждений).

На сегодня остаются три сложнейшие проблемы:

• поражение в возможностях (но не правах) неимущих;
• квартирный вопрос;
• злополучная прописка, встающая непреодолимым препятствием в ситуации получения гражданства.

Сказанное означает следующее. Репатриация возможна не для всех, потому что государство не может обеспечить переселенца жильем. Ставка на самообеспечение переселенца приводит к заведомому исключению из программы слабых участников. Но обеспечить мигрантов жильем государство не может хотя бы потому, что не в состоянии сделать того же в отношении собственных граждан. Имеет ли право государство перед иностранными гражданами (даже если они соотечественники) брать обязательства большие, чем перед собственными?! Большинство дает строго отрицательный ответ.

Печально то, что представители государственной бюрократии не желают менять правила, согласно которым регистрация по месту проживания возможна только при наличии права пользования жилым помещением. То есть все по-прежнему решает прописка, пусть этого слова и нет в самом законодательстве. По сути, Россия применяет имущественный ценз, отсекающий неимущих от Госпрограммы.

Итак, в России в отношении репатриации действует следующая формула: Нет жилья — нет и прописки, нет прописки — не получишь гражданства, а жилье и не предвидится.

Резюмирующие положения о предлагаемых уполномоченными органами мерах по решению проблем (устранению недостатков), и о трудностях на пути их осуществления и становления рассматриваемых политик

А. В области репатриации предложения Минрегиона, его установка на модернизацию Госпрограммы, пожалуй, являются наиболее адекватными сегодняшней ситуации. Все новации министерства описаны в разделе доклада, посвященном этапам репатриационной политики. Здесь же постараемся сказать несколько слов о предстоящих трудностях.

Не в упрек властям, но ради осмысления происходящего, приходится констатировать, что, скорее всего, на репатриационную политику как политику репатриации мы видимо так и не выйдем. Первый вариант Госпрограммы страдал экономизмом. Второй, пробиваемый сегодня Минрегионом, будет иметь свой недостаток.

Бесспорно, властью создается нужнейший для России иммиграционный канал, втягивающий людей определенной формации с определенной территории (соотечественников, преимущественно с постсоветского пространства). Но все же это подмена: иммиграционный и репатриационный каналы различать необходимо. Хотя бы по отношению к малоимущим и не конкурентным соотечественникам, которые по определению должны иметь возможность воспользоваться репатриационным каналом, но не каналом иммиграции.

Почему так происходит? Ключевую роль играет все тот же политический фактор: для коренного населения, напрягающегося в отношении всякой миграции, лучше знать о соотечественниках и Госпрограмме содействия их переселению, чем пытаться разобраться в сложных дилеммах иммиграционной политики.

К явлениям положительным отнесем то, что российский чиновник разделил два понятия: «сограждане» и «соотечественники», и был сформулирован подход: сограждане могут вернуться в Россию и сами, а соотечественникам нужно дать репатриационный коридор, поэтому Госпрограмма только для вторых.

В этом, безусловно, есть своя рациональность. Но все же этот подход продуман не до конца. За некоторых сограждан очевидно надо бороться, а не надеяться, что «если им надо, они приедут и сами». Речь идет о тех, кто представляет собой важнейший для развития России человеческий и социальный капитал: сотрудников ведущих университетов, лабораторий, мозговых фабрик и корпораций мира. И здесь недостаточно милостиво дать таким людям разрешение участвовать в Госпрограмме, проводя их по статье «имеющие особые заслуги перед Отечеством» (в рамках модернизированной Госпрограммы). В отношении такой категории сограждан целесообразно развернуть специальные программы релокации, поучиться чему можно у того же Китая [50].

Б. В области трудовой миграции можно с легкостью предсказать сохранение высокой волатильности миграционного курса. Непрекращающееся раскачивание политики задается даже не межведомственной конкуренцией (например, ФМС тянет в одну сторону, а Роструд — в другую), а порой усилиями отдельного въедливого чиновника не очень высокого ранга. Это неизбежное следствие отсутствия стратегического курса, за которым скрывается подлинная проблема, — трудовая миграция никак не может стать технологической темой, такой, чтобы с ней можно было работать профессионально, без постоянно оглядывания на электоральный процесс. Пока трудовая миграция — это не про рынок труда в краткосрочной перспективе и даже не про этнобаланс в долгосрочной. Все это считается «экспертными суждениями», попросту — пустой риторикой, которой можно пренебречь. Потому что трудовая миграция — это про доверие электората к властям. Поэтому кажущиеся странными действия властей в сфере миграции имеют свою специфическую логику, рождающуюся из политтехнологической реальности. Именно так все эти годы использовались специализированные инструменты «квоты» и «доли» — с помощью них власть демонстрировала, что она держит все под контролем, что все, что она делает, исключительно в интересах россиян.

В вопросе управления трудовой миграцией господствует дух Госплана и полицейского контроля.

В действиях властей просматривается безусловная вера в то, что все можно просчитать, учесть потребности в трудовой силе всех регионов, отраслей, домохозяйств и юридических лиц. Но как возражал такой логике экономист В. Мау: если бы это было так, СССР бы не рухнул. Ошибочность этого подхода проявилась в известной истории с трудовыми квотами.

Основной задачей миграционной политики России по-прежнему считается уличение в нарушении законности, а само понятие «мигрант» отождествляется с понятием «потенциальный преступник». Из-за этого на первое место выходит борьба с нелегальным наймом, а не вопросы рекрутинга, селекции, интеграции, адаптации и сертификации квалификаций мигрантов.

Что в действительности важно:

• проводить дальнейшую дифференциацию трудового потока, выделяя и обустраивая миграционно-интеграционные коридоры для различного типа трудовых ресурсов.
• бороться за такой уровень привлекательности, который бы позволил проводить селекцию трудового потока, т.е. позволил бы выбирать, создав рынок покупателя рабочей силы.
• заменить не оправдавший себя и громоздкий механизм трудовых квот современными и адекватными инструментами, в т.ч. числе нацеленными на селекцию трудового предложения.
• разделив трудовых мигрантов на три категории (временные, долгосрочные и постоянные), начать в отношении разных категорий проводить специализированную политику адаптации, интеграции и натурализации.
• начать создавать инфраструктуру, нацеленную на оперативную и независимую сертификацию квалификационного потенциала трудового потока.
• гораздо смелее и масштабней работать в странах-постоянных донорах трудовой миграции, заботясь в т.ч. о получаемых в них профессиональных и жизненных навыках. Ведь это, по сути, забота о будущей доли собственного рынка квалификаций и компетенций.

И, наконец, на повестке дня вопрос прагматизации миграционной политики. И это не вопрос большей или меньшей либеральности или, напротив, рестриктивности законодательства и правоприменительной практики. Это вопрос рационализации действий в перспективе ожидаемых результатов. Но когда результаты миграционной стратегии обсуждать не принято, «не целесообразно по политическим мотивам», ожидать прихода прагматики не приходится. А избегающая прагматизации отечественная миграционная политика остается низкоэффективной.

Общий взгляд на процесс формирования единого миграционного пространства

Зададимся вопросами, без ответов на которые эффективность миграционной политики России в зоне исторической ответственности окажется эфемерной: Каковы условия создания единого миграционного пространства? Что сделано в этом направлении? В каком формате оно в принципе может состояться?

Перечислим тренды, события, решения, ограничения [51].

(1) На постсоветском пространстве сложился определенный рисунок человеческих течений. Если сопоставить миграционные балансы стран СНГ, становится ясно, что в сердцевине системы лежит Россия, к которой примыкает Казахстан в качестве второго по значимости реципиента миграции. Три страны Средней Азии — Таджикистан, Киргизия, Узбекистан — являются абсолютными донорами миграции, направляющими почти весь свой поток в эти две страны. Туркменистан, четвертая среднеазиатская страна, является государством крайне закрытым, имеющим со всеми странами СНГ визовый режим, жестко контролирующим любые трансграничные перемещения и имеющим собственную углеводородную базу, позволяющую решать вопросы социально-экономического характера самостоятельно.

Белоруссия имеет постоянный и паритетный обмен населением с Россией, что является одним из следствий существования союзного государства. Украина в миграционном смысле расколота так же, как и в политическом: западные украинцы ищут и находят работу в странах ЕС, восточные — в РФ. Молдова и страны Закавказья балансируют потоками между Россией и Западом.

Так выглядит карта постсоветского пространства. Она пестра, но ее система, называемая некоторыми исследователями Северо-Евразийской, — безусловно, сложилась. Это пространство относительно едино, россио-центрировано и ради блага мигрантов, принимающих и отправляющих сообществ и стран-участниц обмена требует более совершенного регулирования.

(2) Эту систему не так уж легко демонтировать. Допустим, Россия захочет закрыть свои границы и выйти из сложившейся системы отношений. Это приведет к катастрофе, в которую будет втянута и сама Россия. Ведь зависимость ряда перечисленных стран от рынка труда России огромна. Диверсификация потоков (о которой так много было сказано правительствами и экспертами этих стран) не удалась, огромная часть потока идет исключительно в Россию. Бескомпромиссное закрытие рынка труда России может для некоторых участников системы означать социальную катастрофу, которая неизменно перерастет в политическую. Слишком велика нищета в этих странах, слишком крупна доля молодого населения, не имеющего ни работы, ни реального шанса ее получить. Кризис вспыхнет как спичка, и Россия отгородиться от него не сможет. Ведь лидеры этих стран в сложившемся катастрофическом положении дел будут винить Москву. И у них для этого будут необходимые аргументы.

(3) Над северо-евразийской антропоточной системой начали создавать управленческую надстройку. В январе 2008-го был создан Совет руководителей миграционных органов СНГ, первым председателем которого стал директор ФМС РФ Константин Ромодановский. Основной задачей Совета стало «выстраивание цивилизованных отношений между государствами-участниками СНГ в сфере миграции, создание правового поля для мигрантов, комфортных условий для их передвижения внутри СНГ».

Наряду с этим заключалось множество межправительственных договоров и договорных соглашений между администрациями субъектов РФ и администрациями регионов стран Средней Азии и Закавказья — постоянными донорами трудовой миграции.

Наконец, в России в текущем 2010 году из-под раскритикованных квот были выведены две когорты трудовых мигрантов: высококвалифицированных и работающих на физических лиц. Российский законодатель ввел также новый инструмент регулирования — патент на трудоустройство у физлиц. По сути, на сегодняшний день нормативно выделены и действуют пять способов входа на российский рынок труда: в рамках квоты, вне квоты согласно утвержденному списку специальностей, по патенту при трудоустройстве у частного лица, в качестве высококвалифицированного специалиста по приглашению работодателя и в соответствии с утвержденным законом списком лиц, которым разрешение на работу не требуется. Все это свидетельство того, что Россия — основной благополучатель трудовой миграции на постсоветском пространстве, шаг за шагом создает более эффективную систему регулирования трудового потока.

(4) Произошли серьезные изменения и в поддерживающих инфраструктурах. Например, на постсоветском пространстве существуют самые низкие ставки на денежные переводы среди аналогичных миграционных пространств мира. Напомним, что между Россией и двумя странами получателями — Арменией и Киргизией — существует нулевая ставка перевода (система «Юнистрим»). До кризиса наблюдался бурный рост программ кредитования миграции. Наряду с этим недопустимо слабо развиты другие важнейшие инфраструктуры, например, найма, а вместо поощрения к развитию института ЧАЗов (частных агентств занятости), постоянно обсуждается главенствующая роль в трудоустройстве государства и государственного заказа.

(5) Важнейшими элементами поддержки единого пространства являются образовательные и сертификационные инфраструктуры. Россия — образовательная площадка для миллионов мигрантов. И это, увы, не вузы и техникумы России: основной образовательный процесс трудового мигранты происходит прямо на рабочем месте. Таджикские университеты — это русские стройки. Именно отработав в России пару-тройку лет, трудовой мигрант способен приобрести «кормящую» его специальность (будем помнить, что способность не означает готовность и даже возможность). И то, чего не приходится ожидать от системы профессиональной подготовки в самом Таджикистане, можно получить в трудных, но продвигающих условиях работы в России. Вернувшись домой, такой гастарбайтер подготовлен к восхождению по социальной лестнице (что, правда, не всегда возможно по не зависящим от ре-мигранта причинам).

Системы формального образования России не улавливают и 10% этого рынка. Именно с этим связана инициатива России, выдвинутая ее руководством еще на санкт-петербургском саммите G8 2006 года и заключающаяся в том, чтобы совместными межгосударственными усилиями создавать независимую международную инфраструктуру сертификации квалификаций, которая сертифицировала бы не дипломы и справки, а наличные умения и навыки по факту их предъявления. Существование такой инфраструктуры резко бы снизило издержки неэффективного трудоустройства, а, значит, приостановила бы процесс декапитализации на всем постсоветском пространстве.

(6) Наблюдение за процессами последнего десятилетия позволяет сделать вывод, что переход к единому миграционному пространству на постсоветском пространстве не происходит и в сущности не может происходить по образцу Европейского Союза. Все дело в геокультуре. У России и Европы различные культуры отношения к пространству. Современная Европа собирается вокруг ядра традиционных европейских лидеров. Снятие между ними военных противоречий, общая экономическая действительность, травма двух мировых войн запустили процесс объединения Европы. Россия, напротив, всегда собирала сама, исключительно вокруг себя, по отношению к себе, практикуя централизм. Поэтому европейские интеграционные методы не всегда (а часто и вовсе не) работают на просторах Евразии. Россия создает единое миграционное пространство сугубо по-своему. Она собирает вокруг себя тех, кого может собрать, причем каждого в индивидуальном режиме и преимущественно путем заключения двусторонних договоров. Такой путь более реалистичен, хотя он и противоречит европейскому эгалитаризму.

наверх

Приложение к докладу. Основные проблемы, с которыми сталкиваются трудовые мигранты стран-доноров в Российской Федерации

Я просто не стерплю и закричу:
Он гастарбайтер, его лицо черно от копоти и гари.
Замрите, Рюрики, смотрите — он в ударе.
Он гастарбайтер, он заводил Куранты над зубатой стенкой,
И златоглавой нежно целовал коленки.

Он гастарбайтер, он танцевал с ментами дивные балеты.
Пусть даже именем не названа планета.
Он гастарбайтер, ему так весело и страшно в лапах МКАДа.
Ему везет пока и, видимо, так надо.

Группа «Ундервуд»

1. В области трудоустройства

Зачастую мигранты становятся жертвами мошенничества и обмана со стороны агентств по найму и различных посредников по трудоустройству (в т.ч. так называемых бригадиров). Мигрантов вынуждают платить довольно крупные суммы денег за переезд, легализацию, получение необходимых справок и контракт. Поэтому нередко трудовая миграция начинается с долга перед родственниками, односельчанами или ростовщиками. В случае последнего варианта, любая неудача в процессе трудовой миграции, погружает заемщика в еще больший долг [52].

После приезда первоначальные контракты могут быть заменены менее выгодными, а сами мигранты подвергнуты оскорблениям, жестокому обращению, физическому и сексуальному насилию, дискриминации и произвольной депортации без возврата денег и собственности.

Чаще всего мигрант сталкивается с проблемой ненормированного рабочего дня и отсутствия выходных. Известны случаи, когда устанавливается 18-ти и даже 20-ти часовой рабочий день. Работодатели и бригадиры могут изымать паспорта у трудящихся-мигрантов, сильно ограничивая свободу (причем не только передвижения).

Бибираджан, 42 года из Бухары, работала в мытищинском кафе «салатницей» [53], вначале у азербайджанцев, затем у армян.

Работа: у армян жила при кафе, в котором работала; как ее убеждали, ради экономии времени на дорогу. В результате работала до 20 часов в сутки без выходных (sic!) — «с 7 утра и до последнего посетителя».

Цель: отдать долги после полутарогодовой болезни и смерти матери (мужа не было). Чтобы поехать в Россию, дочь оставила пожить у знакомой.

В процессе интервью с непередаваемой гордостью: «Я за два года целых 4 раза съездила в Москву!» [54]

В результате мигранты оказываются в ситуации, когда они втянуты в трудовые отношения, которые необходимо квалифицировать как эксплуатирующие, а порой даже рабские. Речь идет об избыточных рабочих часах, подрывающих здоровье человека, об оскорбляющих человеческое достоинство отношениях с работодателем или посредником, о чудовищных бытовых условиях, о неоказании необходимой медицинской помощи, о низкой, несвоевременной оплате труда или вовсе лишения мигранта его заработка — путем обмана, вымогательства или насилия.

Бывает, обещанных вознаграждений гастарбайтеры ждут целыми бригадами. Дожидаются не всегда.

Приведем пример распространенной махинации российских и, в особенности, московских строителей. Нанимаются гастарбайтеры с неурегулированным правовым статусом. Они работают несколько месяцев, в течение которых зарплата им не выплачивается, но обещается: сейчас, мол, есть трудности, но потерпите и чуть позже сразу все получите. Работодатель дожидается момента, когда рабочая сила может уже и возроптать, тогда включается договоренность с правоохранительными органами. В один из дней или даже ночей (если гастарбайтеры ночуют на объекте) место стройки оцепляется, и всех тех, в ком работодатель уже не нуждается, задерживают. В отделении бесправные люди прессуются, после чего депортируются. Естественно, о невыплаченной зарплате речь уже не идет. Не посадили, не избили — и на том спасибо. Легко догадаться, что сумма отката милиции за проведенную операцию заведомо меньше суммы полагающихся рабочим выплат.

Вот как эту схему описывает Сулеймон Шохзода, исполнительный директор известного среди мигрантов и экспертов центра «Миграция и закон»: «Существует уйма способов вынудить нелегального сотрудника работать даром: ФМС, милиция, ОБЭП. Типичный пример: человеку обещают, скажем, 20 тысяч рублей, но после сдачи объекта. Два месяца он живет в бытовке, получает тысячи три-четыре в качестве аванса на питание, чтобы прям там, на стройке, не помереть. А когда приходит время забирать зарплату, на объект приезжают фэмээсовцы, проверяют документы, которых у него почти наверняка не оказывается, и отправляют нелегала домой» [55].

Все это хочется жестко прокомментировать: видимо экономия на рабочей силе — один из важнейших элементов программы «доступного жилья».

Но не нужно думать, что все проблемы сваливаются только на трудовых мигрантов. Вот что говорит строитель-предприниматель, не понаслышке знающий, как устраивать дела с гастарбайтерами.

«В нашем бизнесе никто не застрахован от обмана. Это рынок: кто первый обдурил — тот и молодец! Где гарантии, что те 20 человек, которых ты нанимаешь на работу, ночью не обчистят объект? Схема-то стандартная: приезжает бригада, оценивает обстановку, звонит «главному», а на утро — ни стройматериалов, ни сотрудников» [56].

Есть и другие схемы обмана работодателя:

Перехвалил себя, плитку по 500 евро за квадрат испортил, а компенсацию возвращать возможности нет, — вот и бежит. «У нас по этой причине частенько пропадают люди, — говорит прораб одной из московских архитектурно-строительных компаний. — Стоит пригрозить: «Из оклада вычту», — только пятки сверкают! В итоге скидывается вся бригада» [57].

2. В сфере нормативной грамотности

Опросы 2007 года трудовых мигрантов и лиц, ответственных за регулирование трудовой миграции в регионах РФ показало, что, несмотря на принятые либеральные нормативные положения, действующие с 15 января 2007 года и регулирующие правила регистрации (постановки на учет) и выдачи разрешения на трудовую деятельность, многие мигранты про открывшиеся возможности не знали, а узнавая — не умели ими воспользоваться. Зачастую сами мигранты склонны к воспроизводству коррупционных схем, сложившихся в предыдущие годы, а органы правопорядка и миграционного контроля не желают их в этом переубеждать, так как во многом являются бенефициарами этого процесса.

Можно предположить, что нормативные нововведения 2010 года точно также для большинства трудовых мигрантов окажутся не доступными. По крайней мере, знание это будет распространяться медленно. Это вызовет новую волну коррупционных сделок и роста фирм и контор, оказывающих теневые услуги. Учитывая, что миграционное законодательство постоянно развивается и процесс его изменений перманентен, малограмотные и мало информированные мигранты будут и дальше служить пищей для поддержания рынка теневых и коррупционных услуг.

Краткосрочные программы домиграционного инструктажа могли бы существенно поменять сложившуюся ситуацию. Ведь объем знаний, способных существенно повлиять на судьбу мигранта, легко передается в течение несколько часов накануне выезда или прямо на борту самолета, вагоне поезда. Здесь главное удачная методика и постановка навыка пользоваться подсобными информационными материалами. Неплохо себя зарекомендовали краткосрочные курсы в пунктах вылета и выезда трудовых мигрантов, однако количество таких курсов и сила их воздействия — ограничена.

3. В сфере финансово-предпринимательской грамотности

Многие мигранты начинают свой трудовой путь с огромного долга. Это в первую очередь касается тех, для кого транспортная составляющая велика относительно располагаемого домохозяйством достатка.

Еще недавно трудовые мигранты плохо представляли себе, как посредством институционализированных каналов посылать домой заработанные деньги. Они либо пользовались услугами посредников, либо сами перевозили через границу наличные деньги, что нередко приводило к частичной, а то и полной потере с трудом заработанных средств.

Сегодня ситуация быстро меняется. За последние годы в этой области сделано немало. Уровень пользования платежными системами (особенно в связи с ростом доверия к ним) сильно вырос. Данные Гэллапа по Таджикистану и Кыргызстану — 90% и 88% респондентов пользуются банковскими каналами и системами денежных переводов (процент получен при множественном ответе). В этой области, пожалуй, наибольший порядок.

Таблица П.1. Структура оказанной материальной помощи из-за рубежа (обработка множественного ответа)

	% переводов через банки и систему денежн. переводов	% передачи через друзей и самостоятельно	% получения посылками и товарами	Среднее кол-во путей передачи
Таджикистан	90,3 (77+19)	18,5 (10+10)	0,1	1,2
Кыргызстан	87,9 (42+57)	34,6 (20+28)	7,5	1,6
Узбекистан	75,8 (56+21)	28,7 (18+14)	5,7	1,2

Источник: World Poll Gallup, 2009.
Примечание: множественный ответ подразумевает, что респондент мог выбрать несколько ответов, поэтому сумма ответов, приведенных в таблице, не равна 100%.

Этому есть объяснение — пользоваться официальными каналами действительно удобно и выгодно: процент, взимаемый платежными системами и банками, уникально низок (даже без учета нулевой процентной ставке по двум странам постсоветского пространства в системе Юнистрим), а инфраструктура достаточно развита и доступна. В то время как пользоваться неофициальными каналами, в частности, перевозить суммы налом — крайне опасно, а, следовательно, куда накладней. На постсоветском пространстве выстроена изощренная система сбора денежных средств на всех этапах пересечения границы и перемещения по территории в сторону границы (даже в ситуации легальности пребывания, трудоустройства и полной документированности).

Хуже обстоят дела в части расходования заработанных средств домохозяйством, например, в вопросе развития предпринимательства среди ремигрантов и членов их семей. Зачастую мигранты имеют самые бесхитростные понятия о финансовых накоплениях, об инвестициях, о возможности, вернувшись, открыть собственное дело. Даже те деньги, которые благополучно достигают своей цели, попадая в семьи, тратятся на приобретение товаров и услуг первой необходимости, редко откладываются и еще реже инвестируются, к примеру, в создание условий для самозанятости.

Почему столь низок процент тех, кто использует заработанные в трудовой миграции средства для открытия собственного дела? Влияет много причин. — Мотивация на такой образ жизни, надо признать куда более беспокойный. Отсутствие необходимого знания «как, почем и что за чем»? Но есть еще одна важная причина: легальные инвестиции в бизнес делают ремигранта или члена его семьи «видимым» для криминала и представителей правоохранительной системы. А во многих государствах постсоветского пространства это просто опасно.

Поэтому наличествующий крупномасштабный ремиттанс из-за низкой финансово-предпринимательской грамотности населения теряет часть своего развивающего потенциала. От такого положения дел страдают и сами домохозяйства и страна в целом.

4. В сфере социального доверия

Слаборазвитые и малочисленные социальные сети принимающей страны (в нашем случае — России) и многочисленные культурные, языковые и этно-конфессиональные барьеры приводят к отчужденности и обособленности мигрантов.

Игнорирование или незнание этикета принимающего сообщества поднимает волну возмущения и создает общий фон неприятия миграции. К сожалению, в России весьма непросто обстоят дела с толерантностью: не проходит и месяца, чтобы в каком-нибудь из городов России не произошло нападения или даже убийства на национальной почве.

Обычный выход — это развитие центров помощи мигрантам, организуемых в местах скопления мигрантов и опирающихся на опыт бывших мигрантов. К сожалению, такие центры помощи мигрантам малочисленны и часто не справляются с объемами антропотока, идущего в регионы.

«Все свое ношу с собой»

Omnia mea mecum porto — говорили древние. В античном мире это почиталось за добродетель. В постсоветской России это — вынужденная мера.

Представьте положение людей, которые не могут оставить деньги, документы, любую ценность где-либо: ни в квартире, которую снимают, ни на работе; у них нет ячейки в банке. Какой выход?

Порой функцию хранителя выполняет кто-то с работы, имеющий сейф и желающий помочь, но нередко все ценное нужно носить с собой. Даже в ситуации, когда вас в любой момент могут остановить на улице и обобрать — то ли хулиганы, то ли правоохранители. В этом мигрант похож на бомжа, при той разнице, что гастарбайтерам, нужно еще хорошо выглядеть и много работать. К тому же, как правило, бомжей не останавливает и не обирает милиция — им противно [58].

5. В сфере бытовой обеспеченности

Места и условия проживания мигрантов, которые предоставляются работодателями, или которые находят сами мигранты из того, что им доступно, зачастую унижают человеческое достоинство и не соответствуют ни гигиеническим стандартам, ни общей безопасности проживания.

Наргиз из Бухары, 2 года проработала в Москве с мужем в районе Каширки, в основном на оптовой базе; муж работал водителем

Работали: с 7 до 20, перерыв на обед скомкан, воскресенье — выходной. Итого до 78 часов в неделю на каждого.

Жили: в Люблино в 3-х комнатной квартире многоэтажного дома за 2,5 тыс. руб с человека (на тот момент это равнялось USD100).

Отмечали: были очень довольны, говорили, что им сильно повезло!

Условия: в спальне 15 кв.м. жило 5 супружеских пар. Умещались они на паре двухярусных кроватей и одном диване. Всего в квартире постоянно проживало 30 человек. Одна комната была семейной, другая — мужской, третья — женской (в каждой по 10 человек). Ванна не просыхала, газ на кухне не затухал.

Менеджером квартиры была узбечка, которая снимала эти апартаменты у москвички-алкоголички за 60 тыс руб/мес (остальные в качестве предпринимательской маржи узбечка брала себе). Хозяйка жила на даче и пару раз в месяц «по пьяни» наведывалась к своим «дорогим» квартирантам. Вваливаясь на территорию своей собственности, она ожидала, что ей накроют стол. И они накрывали. Чего здесь было больше — восточного гостеприимства или желания задобрить потерявшую всякую трудоспособность хозяйку — неизвестно.

Несмотря на такую скученность, скандалов практически не было. Супружеские обязанности/утехи были строго регламентированы: в выходной день, по воскресеньям комната занималась парами на 20 минут, в то время как остальные терпеливо дожидались своей очереди на переполненной кухне. Те, кто не хотел ждать своей очереди, могли утешаться на балконе.

Выводы:

1) Толерантность в скученности повышается. В переполненной квартире не было споров: когда одни (упоминалась мордва) жарили свинину, другие (таджики, чтящие нормы шариата) выходили на балкон или, когда на улице было слишком холодно, на лестничную площадку и ждали, когда свинина будет пожарена, а квартира проветрена.

2) В том случае, когда цель поездки выполнена, люди вспоминают этот период своей жизни с юмором. В приведенном примере целью было заработать мужу Наргиз на машину, чтобы по возвращении на родину, в Ташкент, он мог работать водителем и кормить семью, не прибегая больше к трудовой миграции.

3) Все подобные проекты имеют немало негативных последствий, например, маленький ребенок Наргиз во время ее отсутствия жил с бабушкой в Бухаре, и с трудом узнал собственную мать, когда та вернулась.

4) Люди, находясь в экстремальных условиях, проявляют незаурядные способности к самоорганизации. И если в американских фитнес-центрах в ситуации переполненности залов рекомендуют не занимать спортивные снаряды более чем на 20 мин., то гастарбайтеры в России приходят к тем же выводам самостоятельным путем.

Источник: глубинные интервью, проведенные Гэллапом (Н.Есиповой и С.Градировским) в Узбекистане в 2008 году.

На этот счет есть и противоположное мнение: трудовая миграция — это экономическая стратегия, в рамках которой мигрант «готов идти на все что угодно, если только это понижает его расходы» и тем самым делает его труд более эффективным и прибыльным. Ведь мигранта и его семью интересует одно: какая сумма окажется в распоряжении домохозяйства, т.е. будет отделена от дохода, благополучно пересечет границу и окажется на счету или в кармане уполномоченного члена домохозяйства.

Эти люди не ищут лучшего. Они сосредоточены на снижении издержек, повышении дохода и живут днем возвращения. Плата за такую стратегию — резкое падение качества жизни мигранта, когда доступ к услугам здравоохранения, образования, кредитования и страхования остается крайне ограниченным [59].

6. В сфере правозащиты

Трудящиеся мигранты за нарушение правил миграционного учета могут оказаться в пунктах временного содержания, где, лишенные всяческой правовой поддержки, будут находиться месяцами, не зная ни как выйти из мест заключения, ни как вернуться на родину. Милиция может рвать миграционные карты или любые другие документы, удостоверяющие правовой (легальный) характер пребывания мигранта на территории страны.

Приведем слова президента фонда «Миграция XXI век», бывшего заместителя директора Федеральной миграционной службы России Вячеслава Поставнина, комментирующего вполне рациональные новации миграционного законодательства 2010 года: «Они мне напоминают Конституцию 1936 года — «самую лучшую в мире». Дух закона у нас, как и тогда, отличный, а практика его исполнения, увы, отвратительная. У нас мигрантов останавливают на улице и грозятся депортацией. Только никто, как правило, никого не высылает: с приезжего берут мзду, кладут себе в карман и отпускают. Это не борьба с нелегальной миграцией, а театр абсурда, в котором правоохранительные органы играют роль пастухов, регулярно прохаживающихся по пастбищу иностранной рабочей силы» [60].

Мигранты на своей шкуре ощущают все недостатки системы внутренних дел страны. От этих недостатков страдают и коренные жители, но особо бесправными остаются мигранты, особенно из «презираемых» стран-доноров низкоквалифицированной трудовой миграции. Защититься от этого можно только имея хороший русский язык и отработанные навыки поведения в экстремальных ситуациях.

Учи русский — не плати поборов!

Призывы к получению мигрантами дополнительных жизненных, в т.ч. языковых навыков — абсолютно оправданы. Ведь широко известно, что уровень и частота поборов в России обратно пропорциональны уровню знания жертвой русского языка.

В целом это выглядит так: чем лучше мигрант знает русский язык, чем больше у него опыта пересечения границы (а все это и есть жизненные навыки, которые необходимо целенаправленно прививать), тем защищенней он себя чувствует. Другими словами, чем уверенней мигрант держится, зная язык, нравы, правила игры и подводные камни системы, тем реже и тем меньше он платит.

Пожалуй, милицейские поборы — ключевая проблема российского гастарбайтера. Это самая унизительная и тревожная часть пребывания его на территории России. (В рамках проводимых исследований были зафиксированы факты, когда московская милиция — гопота-гопотой, иначе не скажешь — при отсутствии денежных средств отбирала у гастарбайтера палку колбасы или снимала новые кроссовки.)

При этом мы задавали вопрос: но почему вы предпочитаете Москву? Почти все опрашиваемые отвечали:

«Потому что в Москве можно заработать как нигде больше» или «В Москве стабильная работа и стабильно платят».

Тем не менее, планировать доходы нужно с осторожностью. Заранее никто не может сказать, какие расходы на взятки и откупы придется давать. Правда,

«…в Чехии не сильно лучше, на улицах не бьют, но заработки меньше и все равно чувствуется пренебрежение к тебе» [61].

Трудящиеся мигранты в российских мегаполисах становятся легкой добычей отдельных представителей коррумпированных правоохранительных органов и, не имея доступа к инфраструктуре правозащиты, месяцами или даже годами остаются в роли «дойной коровы». Ту же роль мигранты могут исполнять, попав в зависимость от диаспор, создавших в стране приема инфраструктуру эксплуатации своих соотечественников.

7. В сфере жизненной безопасности

Железное правило мигранта в России: не выходи на улицу, когда стемнеет, если не хочешь, чтобы тебе проломили голову бутылкой или пырнули ножом. Респонденты отмечают еженедельные происшествия, коим они были свидетелями: насилие, избиения, искалечения. Насилие, как правило, осуществляют члены молодежных националистических банд или подвыпившие компании молодых мужчин. Частые истории — драка на железнодорожной платформе, автобусной остановке, в магазине, куда мигранты вынуждены заходить [62]. Встречается немало историй о совершенных убийствах.

По данным посольства Таджикистана, в РФ в 2006 году в России погибли 358 граждан Таджикистана, в 2007 — 356, за первые четыре месяца 2008 — 182 человека. Сколько среди погибших жертв насилия на этнической и расовой почве статистика умалчивает. И, кажется, только высокая зависимость Душанбе и Бишкека от Москвы позволяет оставлять все эти вопиющие случаи без должной реакции. Хотя СМИ стран-доноров миграции порой не выдерживают. Сообщалось, что очередное убийство таджикского юноши в Подмосковье в ноябре 2008 г. привело к росту антироссийской риторики в таджикских СМИ и резкой ответной реакции российского посольства в Душанбе [63].

России мигранты нужны. Нужны и малоквалифицированные и высокопрофессиональные кадры. Климат, установившийся в России по отношению к инородцам, не позволяет проводить политику селекции трудового потока, потому что Россия не отпугивает только тех, кто находится в безвыходной ситуации, кому деваться некуда. Рано или поздно Москве придется крепко бить по рукам тем, кто портит имидж России как страны привлекательной для карьеры, учебы, отдыха, как страны подлинных возможностей. Но сколько придется ждать — неизвестно.

PS

Так уж повелось, что политики стран-доноров миграции делятся на две группы.

Первая считает факт трудовой миграции величайшим национальным оскорблением и призывает своих трудовых мигрантов «перестать позорить нацию», вернуться домой и…… И собственно НИЧЕГО, ведь дальше согражданам ничего кроме патриотизма не предлагается. Рабочих мест в стране как не было, так и нет. Ситуацию во многих местах/странах усугубляет клановая система распределения должностей и ресурсов. Многие потенциальные гастарбайтеры заранее знают, что в стране им «ловить нечего», денежных и властных мест немного и ни на одно из них они допущены не будут, потому что «родственниками не вышли». В такой ситуации ставка на трудовую миграцию выглядит сугубо рациональным решением.

Безответственность патриотических высказываний особо ярко проявляется на фоне демографической динамики. Страны ЦА характеризуются численно крупными молодыми поколениями, входящими в трудоспособный возраст. Причем каждое последующее поколение заведомо крупнее всех предыдущих. Трудно даже представить, сколько еще десятилетий в этих странах рост численности рабочей силы будет опережать рост экономики и числа рабочих мест.

Вторая группа политиков и экспертов ратует за экспорт рабочей силы. Эта группа, как правило, в меньшинстве, но имеет более либеральные взгляды и больше верит в рыночные силы. Позиция этой группы проста: «Раз Господь наделили нашу страну человеческим ресурсом, зачем искать большего? Нужно научиться экспортировать этот ресурс! Нужно за счет этого ресурса занять свое место в системе международного разделения труда». Да, это достаточно непростое и сильно критикуемое, но и одновременно почетное дело (уж точно более сложное и достойное, чем экспорт углеводородов).

А пока политики и эксперты спорят о том, какая стратегия предпочтительней и «родино-спасительней», миллионы их сограждан отправляются в далекий и рискованный путь, чтобы их близкие были уверены в завтрашнем дне, зная, что в нем будет место еде, одежде и крыше над головой.

наверх

Примечания

[1] Закон Союз Советских Социалистических Республик «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 года N 5152-X

[2] См. также Политика иммиграции и натурализации: состояние дел и направления развития. / Под ред. С. Градировского. — Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа и фонда «Наследие Евразии». — М, 2005.

[3] Указ Президента РФ от 23.02.2002 №232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики»

[4] «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» Одобрена Распоряжением Правительства РФ от 01.03.2003 г. №256-р

[5] Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» № 115-ФЗ от 25.07.2002 г., Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» №62-ФЗ от 31.05.2002 г.

[6] Заметим, что действие ключевого положения этого закона, благодаря которому получали гражданство подавляющее число приезжих из СНГ, продлевалось неоднократно и закончило свое действие только в июле 2010 г. уже после того, как был открыт другой канал быстрого получения гражданства — Госпрограмма по оказанию содействия добровольному переселению. Согласно части 4 статьи 14, в упрощенном порядке имели возможность получить гражданство «иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство».

[7] Мукомель В. Миграционная политика России: постсоветские контексты. — М: Диполь-Т, институт социологии РАН, 2005.

[8] Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О состоянии законности в сфере миграционных правоотношений» № 7/2-121к-03 от 20 января 2004 г.

[9] С 7 мая 2008 г. В.П. Иванов был назначен директором Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков. Курировать миграционное направление стал Д.С. Жуйков, начальник Управления Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан.

[10] См. также: Ключевые проблемы в области миграционной политики Российской Федерации. /под редакцией М. Тюркина, С. Градировского — М.: ФМС, ЦСИ ПФО — 2005 и

Политика иммиграции и натурализации: состояние дел и направления развития. / Под ред. С. Градировского. — Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа и фонда «Наследие Евразии». — М, 2005.

[11] Поправки в революционный закон «О правовом положении иностранных граждан», который должен был вступить в силу с 15 января 2007 г., были приняты 7 января 2007 г.

См. также О.Д. Выхованец. Два шага вперед, шаг назад. Извилистый курс миграционной политики // «НГ — Сценарии», 27 февраля 2007.

[12] Подробнее см. О.Выхованец. Два шага вперед, шаг назад. Извилистый курс миграционной политики // «НГ — Сценарии», 27 февраля 2007.

[13] Подробнее см. Градировский С.Н., Выхованец О.Д. Квоты: Cui prodest? Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции. Сборник научных статей / под общ. ред. К.О.Ромодановского, М.Л.Тюркина. — М.: ФМС России, 2009; Градировский С.Н., Выхованец О.Д. Весна, лето, осень, зима… и снова весна. Полит.ру 24 февраля 2009 г. http://polit.ru/analytics/2009/02/24/kvoty.html ; Градировский С.Н. Об артиллерийском способе установления квот. Журнал «Российская миграция», №2 (33), май 2009.

[14] Приказ ФМС России «О внесении изменений в приказ ФМС России от 25 декабря 2006 г. № 370 «Об утверждении формы бланка заявления о выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства разрешения на работу и формы бланка разрешения на работу иностранному гражданину или лицу без гражданства»» от 15 декабря 2008 г. № 399.

[15] Приказ ФМС России «О некоторых вопросах выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» от 26 февраля 2009 г. № 36.

[16] Официальный сайт Государственной Думы РФ duma.gov.ru

[17] Прочая деятельность в области спорта (код 92.62 по ОКВЭД) включает:

• организацию и проведение спортивных мероприятий на открытом воздухе или в закрытом помещении для профессионалов или любителей. Мероприятия проводятся организациями, имеющими или не имеющими свои спортивные объекты: футбольными, хоккейными, плавательными клубами, гольф-клубами, боксерскими, борцовскими, оздоровительными или культуристскими клубами, клубами любителей зимних видов спорта, шахматными и шашечными клубами, клубами любителей домино и карточных игр, легкоатлетическими и стрелковыми клубами и т.п.;
• деятельность по содействию и подготовке спортивных мероприятий;
• деятельность самостоятельных спортсменов и атлетов, судей, хронометражистов, инструкторов, преподавателей, тренеров и т.п.;
• деятельность спортивных школ и школ спортивных игр;
• деятельность конюшен скаковых и беговых лошадей, псарен и гаражей для спортивных гоночных автомобилей;
• деятельность школ верховой езды;
• деятельность гаваней (пристаней) для прогулочных судов;
• деятельность, связанную со спортивно-любительской охотой;
• деятельность, связанную со спортивно—любительским рыболовством;
• деятельность по предоставлению прочих услуг в области спорта;

[18] «Закрытый» — список, дополнения в который могут вноситься только через изменение самого федеральным закона. «Закрытые» списки, в отличие от «открытых» не могут содержать пункты, такие как, например, «в иных случаях, предусмотренных федеральным законом», позволяющие расширять его другими правовыми актами.

[19] «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”». Дата внесения в Государственную Думу 03 июня 2009 г. (источник информации: официальный сайт ГД РФ: www.duma.gov.ru)

[20] Федеральный закон «О внесении изменений в федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» №86-ФЗ от 19 мая 2010 г.

[21] Речь идет сразу для всех членов семье о ДМС, в случае получения ВНЖ об ОМС.

[22] Осенью 2010 г. автору доклада доказывали в Таджикистане, что для таджикских гастарбайтеров данная сумма высока, поэтому она их не стимулирует выходить из тени.

[23] За исключением соотечественников, являющихся участниками Государственной программы. Для них социальная поддержка предусмотрена в полном объеме.

[24] Подпункт «г» пункта 4 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 19 мая 2010 года № 86-ФЗ.

[25] В соответствии с данными соглашениями в этих государствах оформляются и выдаются: «Удостоверение переселенца (разрешение на переезд в соответствии с соглашением между правительством Российской Федерации и правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев)», «Разрешение на переезд из Кыргызской Республики в Российскую Федерацию и предоставление статуса переселенца» и «Разрешение на переезд из Туркменистана в Российскую Федерацию и предоставление статуса переселенца».

[26] Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» №99-ФЗ от 24.05.1999 г.

[27] Закон предусматривал возможность выдачи «Удостоверения соотечественника». Однако правительство РФ так и не приняло нормативного акта, устанавливающего порядок его оформления.

[28] Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Одобрена распоряжением правительства РФ от 01.03.2003 г. №256-р.

[29] Из статьи 13. Признание гражданства Российской Федерации: «1. Гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации».

[30] В 2002 г. гражданство перестало приобретаться в результате его признания и в порядке его регистрации.

[31] В новом бюджетном кодексе нет понятия «ссуда», есть только «субсидия».

[32] Фактически средства на выдачу долговременных беспроцентных возвратных ссуд вынужденным переселенцам не выделялись из федерального бюджета с начала 2002 года, а статус «вынужденного переселенца» из стран СНГ и Балтии получили в 2002 г. только 19,3 тыс. чел. Для сравнения: в 1993 г. их было 238,8 тыс. чел.

[33] Тогда властям казалось, что можно двух зайцев убить — и экономическую потребность удовлетворить и соотечественников вернуть. Но сидение на двух стульях сразу еще никого не делало успешным.

[34] Возглавил рабочую группу помощник президента Виктор Иванов.

[35] Указ президента Российской Федерации «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» №637 от 22.06.2006 г.

[36] Как уже было сказано, определение вызывает споры у всех субъектов политики, однако пока неизвестно, останется ли оно прежним или будет принят закон, дающий новое определение понятию «соотечественник».

[37] Функциональная схема показывает действия переселенца шаг за шагом на всем пути его переселения: куда пойти, к кому обратиться, какие административные структуры за что отвечают, в какие сроки и т.д. Такие схемы отрабатывались на нескольких деловых играх, которые проводились разработчиками программы.

[38] Но экономику в регионах делает бизнес, а он не оказался включенным в выработку решений. Особо никто не спрашивал и регионы: хотят ли они притока новых жителей?

[39] Заметим, что Концепция демполитики принята в 2007 году (Указ Президента РФ «Об утверждении концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» от 9 октября 2007 г. № 1351) задолго до срока окончания действия предыдущей Концепции демполитики, принятой в 2001 году на 15 лет вперед (Постановление Правительства РФ от 24.09.2001 г. №1270-р). За прошедшие годы ситуация слишком поменялась и документ устарел.

[40] Одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.03.2003 г. №256-р.

[41] Об этом подробнее: Градировский С.Н., Выхованец О.Д. Квоты: Cui prodest? Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции. Сборник научных статей под общ. ред. К.О.Ромодановского, М.Л.Тюркина. — М.: ФМС России, 2009. Градировский С.Н. Об артиллерийском способе установления квот. Журнал «Российская миграция», №2 (33), май 2009.

[42] Структурная безработица — безработица, характеризующаяся таким положением дел, когда наблюдается излишек рабочей силы определенной квалификации и дефицит рабочих рук другой квалификации. Структурная безработица устраняется либо путем пространственной (миграция), либо образовательной (переучивание) мобильности рабочей силы.

[43] Об этом подробней: Градировский С.Н. Есть ли у России миграционная политика? Polit.ru, 2010.

[44] Эти явления неоднократно подвергались критике в работах О.Выхованец, Е.Тюрюкановой, Ж.Зайончковской, В.Мукомеля, С.Градировского и др.

[45] Последние веяния от ФМС.

[46] В этот диапазон укладываются оценки от заявлений официальных лиц (главы государства, главы Федеральной миграционной службы и других) до расчетов демографов (Е.Тюрюканова, Ж.Зайончковская, И.Ивахнюк и др.). Такие крайние цифры, как 15 млн. не стоит даже упоминать.

[47] Отраслях, в которых основной массив работающих обладает высокой квалификацией.

[48] Данные С.Олимовой, 2005.

[49] На данный момент по сведению эксперта С.Олимовой плата за патент для большей части таджикской трудовой силы оказалась неподъемной. Процесс легализации труда на физлиц происходит медленно.

[50] Об этом — в докладе ЦСИ «Канальная форма организации политики иммиграции и натурализации (Иммиграционная политика в перспективе инженерно-технологического подхода)». Москва, 2008 г.

[51] В ответе на этот вопрос мы частично воспользуемся материалами круглого стола, прошедшего на пермском Форуме регионов по теме «Единое пространство миграционной деятельности: проблемы и пути решения». Среди участников: представители Всемирного банка, Института демографии Высшей школы экономики, европейских посольств, разнообразные сотрудники сфер образования, права, демографии, озабоченные положением дел чиновники Пермского края. Предварительный материал был опубликован в рунете: Градировский С.Н. Таджикские университеты — это русские стройки (Потоки дехкан из Азии и бизнес-элиты из европейских столиц регулируются одинаково). — М.: Портал деловых новостей и блогов slon.ru, 2009.

[52] Известны случаи, когда это приводило к суициду должника.

[53] Работать салатницей означает бесконечно строгать салаты.

[54] Речь идет о том, что человек, работая в Мытищах (это ближайший пригород Москвы), мог себе позволить только несколько раз выбраться в Москву.

[55] Дарья Миронова. Обреченные на рабство? Росбалт-Москва, 10.08.2010.

[56] Там же.

[57] Там же.

[58] Выводы автора и его коллег сделанные в рамках глубинных интервью благодаря исследованию World Poll Gallup.

[59] Частично эти потребности удовлетворяются на рынке теневых услуг.

[60] Росбалт www.rosbalt.ru/2010/08/17/763068.html

[61] Источник: глубинные интервью, проведенные Гэллапом (Н.Есиповой и С.Градировским) в Узбекистане в 2008 году.

[62] В одном интервью запомнился рассказ про отрезанную электричкой ногу в результате падения с платформы во время очередной такой стычки.

[63] Аналитический доклад МОМ «Влияние экономического кризиса на миграционные тенденции и миграционную политику в РФ и регионе ВЕ и ЦА», Москва-2009.

наверх

См. также:

• Сергей Градировский. Репатриация как моральный долг
• Сергей Градировский. Трудовая миграция как проверка на рациональность
• Сергей Градировский. Есть ли у России миграционная политика