Тихая революция?

Неудивительно, что россияне не очень доверяют своей полиции. Впоследние годы бывали случаи, когда сотрудники МВД, обезумев, нападали на людейв супермаркете и из-за поцарапанной машины, когда за заявление о коррумпированности своихсотрудников милиционер подвергся преследованиям и когда милиционеры избили водителя и сожгли его автомобиль за то, чтоон подрезал их на дороге. Один милиционер застрелился, почесав себе нос заряженным пистолетом. Говоряшире, по официальным заявлениям, уровень преступности в 2010 г. упал на 13%, ноуглубленное исследование Академии Генпрокуратуры выявило стабильный ростпреступности на 2,4%. В результате, согласно большинству опросов, уровеньдоверия полиции среди населения колеблется в диапазоне 10-20%.

Долгое время Россия считалась полицейским государством: внастоящее время ее тоже за это критикуют. Советское государство напоминалоавторитарный режим, даже после того как закончился сталинский террор; но и всередине XIX в. маркиз де Кюстин, путешествуя поцарской России, отмечал тиранию спецслужб. Но если всё так, то почему всегдаказалось, что в России не хватает полицейского надзора, и почему она таксклонна к пренебрежению правопорядком?

Отчастиэто объясняется тем, что охрана правопорядка как таковая всегда считалась менееважной, чем политический надзор. У политической полиции — от жандармов при царедо нынешней Федеральной службы безопасности (ФСБ) — всегда было большеполномочий, на их долю приходилось больше финансирования, их сотрудники быливыше по рангу, и даже форма у них была красивее. Милицейские подразделения МВДсчитались второстепенными: их задачей было разгонять протестующих ипреследовать нонконформистов; в целом, милиционеры рассматривались как вспомогательныеглаза, уши и кулаки на случай необходимости. Принуждение к соблюдениюправопорядка, защита прав, жизни и собственности граждан, как правило, не былоделом первостепенной важности.

Законо полиции

Втаком контексте новый закон о полиции, возможно, действительно представляетсобой шаг прочь от этой старой авторитарной традиции. Как сказал президентМедведев, этот «закон носит исторический характер»; наряду с ним были приняты идругие примечательные меры — начиная с того, что у МВД появилась совершенноновая и удобная в использовании версия вебсайта, и заканчивая громкимиотставками высокопоставленных чиновников на основании их коррумпированности илинекомпетентности. Пожалуй, больше всего бросается в глаза смена названия:большевики в свое время переименовали полицию в милицию, а сейчас ей вернулипрежнее наименование.

Некоторымэто кажется просто символическим жестом — этаким переименованием «Титаника» внадежде, что на этот раз он не утонет [1]. Большевики, конечно, переименовалиэту службу в «милицию», чтобы символически дистанцироваться от старого порядка,но их полицейские силы, тем не менее, поразительно напоминали те, что были прицаре. Они даже выглядели так же, как раньше: убрать звезду с кокарды — и милициябудет напоминать царских городовых вместе с их псевдовоенными рангами иуниформами. Они и вели себя примерно так же — не в последнюю очередь, этокасается регулярного взяточничества, неэффективности и склонности кнеправомерному применению грубой силы («кулачное право»).

Ноэто не просто упражнения в «ребрендинге». К концу года планируется на 20%сократить раздутую и неработоспособную полицейскую службу (которая сейчаснасчитывает 1,4 млн. работников); все сотрудники пройдут переаттестацию, в ходекоторой должны отсеяться наиболее неподходящие и непорядочные кадры. В то жевремя выделяется 217 млрд. рублей на улучшение обмундирования и обучения,а также на 30-процентное повышение зарплаты. Таким образом власти собираютсябороться с распространенной идеей о том, что небольшие взятки — это не простодополнительный заработок, а экономическая необходимость (в настоящее времябольшинство полицейских зарабатывают меньше, чем водители городского автотранспорта).

Крометого, закон вводит новые требования и запреты, в результате которых российскаяполиция получает больше сходства с аналогичными службами на Западе. Вчастности, полицейские теперь должны будут представляться, когда от них этоготребуют, и информировать задержанных об их правах; кроме того, у них теперьесть ограничения в использовании слезоточивого газа и водометов против мирныхпротестующих. Иногда даже самые мелкие детали в формулировках законасвидетельствуют о применении в прошлом ужасных методов, которые тогда были впорядке вещей. Например, статья 22.2.1 теперь запрещает полицейским наноситьгражданам удары дубинкой по голове, сердцу и гениталиям.

Законvs. порядок

Конечно,стоит вспомнить и о том, что одна из наиболее либеральных конституций в России появиласьпри Сталине – самом страшном российском диктаторе. С законами всё хорошо, но будутли им следовать?

Первыйвопрос: так ли нововведения либеральны, как кажется? И намерено ли государство применятьновый закон именно в том качестве, в котором он был предъявлен? Здесь всё ещеостается большой простор для злоупотреблений и неправомерных вмешательств, не впоследнюю очередь - со стороны ФСБ, а также силой отговорок и благодаря возможностиобратиться к покладистому правосудию, чтобы оно пристрастно истолковалозаконодательные предписания. Кроме того, никто, видимо, не собирается лишатьполномочий влиятельные службы внутренней безопасности. У МВД есть внутренниевойска, насчитывающие 180 000 человек; их задействуют и для того, чтобыразгонять оппозиционные митинги, и для ведения партизанских войн на СеверномКавказе. В этой структуре не предвидится сокращений, аналогичных тем, которымподвергнется полиция. Да, им предстоит большая программа по перевооружению. Медведевтакже пообещал, что сокращений на Северном Кавказе не будет. Это значит, чточисленность полицейских уменьшится непропорционально.

Вкакой-то мере новый закон также представляет собой захват власти федеральнымправительством. В прошлом многие полицейские подразделения полностью иличастично финансировались местными властями; теперь это всё отнесено кфедеральному бюджету. Дополнительные издержки будут восполняться просто за счетсокращения ежегодных субсидий, которые поступают регионам от Москвы. Медведев,таким образом, получает один из рычагов, которым раньше пользовались местныеполитические, деловые и криминальные элиты, чтобы контролировать полицию в своихкраях. Этот шаг – если он захочет – может возвестить наступление новой эпохидля кампаний по борьбе с коррупцией в тех местных сообществах, которые преждебыли практически неуязвимы. Но в первую очередь это усиливает власть Кремля надполицией. Потребность в этом возникла еще в 2008 г., когда из Москвы нароссийский Дальний Восток (3 750 миль, 6035 км) пришлось перебрасыватьОМОН, чтобы он разогнал протестующих, потому что руководство Владивостокарешило не вмешиваться и не вовлекать в дело местную полицию и сталоприслушиваться к ним, а не к указаниям Кремля.

Соблюдениезакона

Второйвопрос, соответственно, заключается в том, насколько велики шансы нового законана практическое применение. Программы люстрации эффективны ровно настолько,насколько честны те, кто их проводит. Едва ли можно добиться больших успехов,если поручить силам, погрязшим в протекционизме и коррупции, устранять плоды своихсобственных махинаций. Уже появились анекдотические истории о том, как этотпроцесс превратился источник хорошего дохода для хищных чиновников: они требуютот своих подчиненных денег за то, чтобы тех оставили в должности; нет сомненийв том, что доля от этих взяток отправляется вверх по инстанциям, обеспечивая, всвою очередь, защиту им самим. Так как пока нет достаточных оснований полагатьсяна ответственность и добросовестность российских судов, добиться соблюдениянового закона на местах будет трудно; здесь, скорее, придется рассчитывать на институтыисполнительной власти, к которым, возможно, будет поступать информация отобщественности.

Тем не менее, на практике действия ведомств, отвечающих за охрануправопорядка, обычно формируются в ходе борьбы между институтами, группировкамии отдельными лицами. Например, после теракта в аэропорту Домодедово МВД, ФСБ и охранааэропорта устроили отвратительный обмен взаимными обвинениями, который серьезнозатруднил извлечение уроков из этого события. В настоящий момент ФСБ ведетзатяжную войну с Генеральной прокуратурой, обвиняя первого зампрокурораМосковской области в том, что он участвовал в поддержанииразвернутого подпольного игрового бизнеса. Циник, конечно, скажет, что этодело не имеет никакого отношения к охране правопорядка, и что это, скореевсего, склока между двумя ведомствами из-за прибыльного нелегального бизнеса.

Коррупция препятствует централизации контроля; забавно, что всовременной России, несмотря на путинскую жесткую кампанию по государствостроительству,власть Кремля оказывается очень слабой. Полиция на местах часто игнорируетновые правила, предписания и требования, исходящие от Москвы. Неудивительно,что Медведев столкнулся с препятствиями даже тогда, когда он захотел оказатьвлияние на центральные структуры МВД. В 2009 г., когда он начал задумываться ореформе полиции, он распорядился распустить те департаменты МВД, которыезанимались борьбой с организованной преступностью, мотивируя это тем, что в нихбольше нет нужды. Тогда их просто переделали в другие департаменты. Позднее онприказал закрыть два из пятнадцати департаментов МВД в целях экономии средств.Транспортную милицию просто объединили с департаментом по охране закрытыхтерриторий. На бумаге получилось, что департаментов меньше, но на бюджет это никакне повлияло.

Тем не менее, централизация управления и кодификация полицейскихполномочий и обязанностей действительно представляют собой шаг вперед. Это одноиз проявлений негласной политической и идейной борьбы между полагающимся назаконодательство Медведевым и путинскими силовиками, которые пришли из структурбезопасности и не видят смысла в установлении формальных ограниченийгосударственной власти. Большуючасть времени милицию в постсоветской России никто не контролировал, или, покрайней мере, ей удавалось игнорировать правила, когда ей это было удобно. ЕслиМедведев сможет переподчинить полицию, поставив ее под контроль центра и закона,пусть даже за счет усиления федерального правительства, он, вероятно, тем самымсоздаст основания для дальнейшей либерализации и окажется хоть ивторостепенным, но важным реформатором.

МаркГалеотти (Mark Galeotti) – специалист по глобальной политике в Center for Global Affairs при Нью-Йоркском университете.

[1] Автор, видимо, отсылает к истории двух лайнеров класса«Олимпик» - «Титаника» и «Британника» (Britannic). Первоначально второй лайнер назывался «Гигантиком» (Gigantic),но после гибели «Титаника» в 1912 г. компания «White Star Line», по заказукоторой были построены лайнеры, решила отойти от древнегреческой тематики ипереименовала второе усовершенствованноесудно. В 1916 г. «Британник» затонул в Средиземном море, в результатекатастрофы погибли 30 человек.