Original Material
РФФИ — закон и «программа развития»
Еще в 2007 г. были приняты изменения в Бюджетный кодекс РФ, ставящие под вопрос возможность ведущих научных фондов России осуществлять грантовое финансирование научных исследований, поскольку было установлено, что «получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся». У РФФИ и РГНФ нет подведомственных организаций, соответственно они не могут выделять субсидии (это единственная возможная форма предоставления грантов за счет бюджета) организациям различной ведомственной принадлежности.
Понимая, что с распределением грантов научных фондов и Президента РФ возникнет проблема, законодатели предоставили фондам отсрочку в два с половиной года — до 2010 г. они могли работать по старой схеме. Однако руководство основного российского научного фонда — РФФИ — не проявляло особой инициативы, и в результате проблема не была решена в срок.
Лучше поздно, чем никогда
Для урегулирования правовых вопросов Минобрнауки разработало законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» и Налоговый кодекс Российской Федерации в части уточнения правового статуса фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности», который был внесен в Государственную Думу 27 июля 2010 г. Законотворческий процесс шел без спешки — первое чтение законопроект прошел 26 ноября 2010 г., а потом и вовсе застопорился: в феврале решением Совета Думы рассмотрение законопроекта было перенесено на срок «после 25 марта» без указания конкретной даты.
Поскольку руководство фонда по-прежнему не проявляло инициативы — Владислав Панченко предпочитал говорить об успехах и хвалить конкурс ориентированных междисциплинарных исследований — и не было ни постоянного, ни временного решения проблемы, с перечислением денег грантополучателям возникли проблемы. Проще говоря, пассивность руководства фонда привела к беспрецедентным задержкам с началом финансирования работ по проектам РФФИ в этом году — во многие вузы и институты деньги не пришли даже к началу второго полугодия. Однако перед уходом Думы на каникулы законодательный механизм неожиданно быстро завертелся: в последний день работы Думы законопроект был принят сразу во вто -ром и третьем чтениях и передан в Совет Федерации.
Ничего особо неожиданного в законопроекте, который скоро станет законом, нет. Согласно проекту, государственные фонды будут создаваться в форме бюджетных или автономных учреждений. В отличие от первоначальной версии, где говорилось о том, что учредителем фондов может быть федеральный орган исполнительной власти, сейчас прямо говорится, что «функции и полномочия учредителей федеральных государственных фондов осуществляет Правительство Российской Федерации. Руководители федеральных государственных фондов назначаются Правительством Российской Федерации». Таким образом, руководство фондов по-прежнему будет назначаться правительством, а не Минобрнауки.
В принятом Думой тексте также прописывается общий порядок функционирования фондов (наличие коллегиального органа управления, экспертных советов, порядок проведения конкурсов и подведения их итогов). Стоит отметить одно из положений: «Государственный фонд должен обеспечить информирование участников конкурса научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов о результатах экспертизы научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов при проведении конкурса». В принципе его можно трактовать как необходимость предоставления заявителям отзывов экспертов, поскольку о подведении итогов конкурса и их публикации говорится в другом месте.
В Налоговый же кодекс вносятся вполне формальные изменения: если ранее в налогооблагаемую базу не включались средства, полученные от фондов РФФИ, РГНФ и др. и фондов, включенных в специальные перечень правительства, то теперь говорится о «фондах поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности созданных в соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»» вообще, которые выделяют средства «на осуществление конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов».
Бюджет с неба не упадет
Однако закон определяет лишь общие рамки, а текущая работа фонда во многом зависит от его руководства, даже при том, что по сути подавляющее большинство решений принимается экспертными советами. От активности руководства фонда, в частности, в известной степени зависит объем его финансирования. В этом отношении позиции у Владислава Панченко были выигрышные.
РФФИ является наиболее результативной и эффективной из всех государственных российских организаций, ведущих конкурсное финансирование научных исследований. Вывод об эффективности работы фондов подтверждается цифрами: по объему выделяемых средств РФФИ не является главным источником конкурсного финансирования научно-исследовательских работ, однако анализ информации о публикациях в ведущих российских и зарубежных научных журналах показывает, что научный выход от исследований, поддержанных РФФИ, в разы больше, чем у других госструктур, финансирующих научные исследования на конкурсной основе. Мало того, необходимость увеличения роли ведущих научных фондов в финансировании науки зафиксирована в правительственных документах, определяющих стратегию развития страны. Подобный курс определен Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, об этом же говорится в разработанном Минэкономразвития проекте «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.».
Однако, несмотря на имеющийся обширный фактический материал, свидетельствующий об эффективности работы фонда, а также зафиксированные в правительственных документах положения, руководство фонда не смогло предотвратить резкого падения доли РФФИ в финансировании гражданских исследований и разработок. Владислав Панченко мог только констатировать печальную тенденцию сокращения финансирования фонда. В результате за последние три года доля РФФИ в расходах на гражданские исследования и разработки сократилась более чем в два раза — с 6 до 2,6 %, сократился бюджет фонда и в абсолютном выражении. Более того, в законе о федеральном бюджете на 2011 и плановый период 2012 и 2013 гг. прописано сокращение бюджета фонда почти на 30 % — с 6 млрд до 4,3 млрд руб.
После поднятого научной общественностью шума и многочисленных обращений в органы власти о необходимости увеличения финансирования РФФИ и РГНФ заговорил и министр образования и науки Андрей Фурсенко, поддержавший мнение общественности об эффективности грантового финансирования науки вообще и работы фондов, в частности. Однако Минфин предпочел отложить рассмотрение вопроса о корректировке бюджета фондов на следующий год.
В этой связи интересно отметить, что в прошлогодних обращениях ученых указывалось, что увеличение финансирования РФФИ возможно за счет уменьшения финансирования ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России» на 3-4 млрд руб., поскольку при трехкратном увеличении финансирования этой программы сложно будет обеспечить эффективное использование бюджетных средств. Так и произошло: согласно размещенной на сайте данной ФЦП информации [1], по значительной части мероприятий от половины до трети средств может быть не выбрано, и объем «невостребованных» средств превышает 3 млрд руб.
Тем не менее, задерганное общественностью руководство Минобрнауки начало предпринимать некоторые шаги, направленные на увеличение финансирования фондов, начал что-то делать и Владислав Панченко. В частности, 20 декабря 2010 г. прошло заседание правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям, где обсуждалась работа фондов. По итогам заседания Минобрнауки было поручено разработать программы среднесрочного развития фондов.
«Программа развития»: как за копейку купить канарейку?
4 июля 2011 г. на сайте РФФИ была опубликована программа среднесрочного развития РФФИ [2], разработанная Министерством образования и науки при участии РФФИ. Прямо на первой странице программы («паспорт программы»), где перечислены индикаторы и показатели, характеризующие работу фонда, а также указаны объемы финансирования, красуются цифры, заданные бюджетом 2011 г. на плановые периоды 2012 и 2013 гг., т.е. в последующие годы бюджет фонда должен быть сокращен до 4,3 млрд руб.
Очевидно, урезание и без того более чем скромного финансирования работ по грантам РФФИ (средний размер гранта составляет в этом году аж целых 370 тыс. руб.) будет означать фактически свертывание конкурсного финансирования фундаментальных исследований. И программу, в которой подобные цифры фигурируют, нельзя назвать программой развития, ее можно назвать только программой удушения. Конечно, в тексте программы можно найти короткую фразу «Достижение поставленной цели возможно посредством обеспечения прироста средств на финансирование фундаментальной науки, в том числе, на увеличение объема финансирования исследований, проводимых в рамках РФФИ», однако, формулируя программу развития, следует указывать конкретные цифры увеличения финансирования и в дальнейшем отстаивать их при работе над проектом федерального бюджета.
Не менее интересны и показатели с индикаторами, которые должны характеризовать работу фонда. Так, в 2013 г. доля завершенных проектов РФФИ, результаты которых рекомендованы для проведения опытно-конструкторских работ и последующей организации производства (!), должна превысить 34 % (!!). Подобные цифры свидетельствуют, вообще говоря, о непонимании специфики работы РФФИ. Очевидно, что если какие-то опытно-конструкторские работы с последующей организацией производства и могут последовать за проектами в области астрономии и космологии, ботаники и математики, физике элементарных частиц и геологии, то лишь изредка — в виде полезного побочного продукта исследований. Да и в тех случаях, когда перспектива практических применений заметно ближе,нелепо ожидать, что результаты исследовательских работ в большинстве случаев непосредственно приведут к опытно-конструкторским работам с организацией производства.
Число публикаций в ведущих зарубежных журналах, согласно программе, должно в 2013 г. составить 9500 штук. По оценкам, сделанным с использованием наиболее авторитетной базы данных, Web of Science, по результатом проектов, поддержанных РФФИ, публикуется примерно 10 тысяч статей в журналах, которые входят в эту базу данных. Вероятно, эта цифра несколько занижена — иногда исследователи могут забыть поставить ссылку на поддержку РФФИ, однако вряд ли она занижена сильно. При этом нужно учитывать, что не менее половины статей российских ученых публикуется в российских же журналах, и вряд ли для РФФИ картина качественно отличается. И каким образом даже при повышении финансирования РФФИ, компенсирующем инфляцию, может произойти такой качественный скачок, понятно только руководству РФФИ.
Некоторые другие показатели также вызывают в лучшем случае улыбку: скажем, доля завершенных проектов, уровень которых сопоставим с мировым или превышает его, должен составить 75 % (и это при совершенно несопоставимом с зарубежным финансировании). Кто и каким инструментом будет измерять соответствие мировому уровню — тайна сия великая есть.
В общем чиновники с самого начала рисуют программу по типу «как за копейку купить канарейку, чтобы пела и ничего не ела». После такого начала сложно ожидать от дальнейшего текста особой содержательности. И действительно, программа является типичным примером бюрократической имитации полезной деятельности. Единственной интересной особенностью проекта является запланированное двукратное увеличение доли финансирования «исследований, направленных на преобразование признанных научным сообществом достижений отечественной фундаментальной науки в конкурентные технологические преимущества экономики России». Имеются в виду конкурсы типа конкурсов ориентированных фундаментальных исследований по актуальным междисциплинарным темам (офи-м), которые, по крайней мере до недавних пор, отличались наименьшей прозрачностью (до сих пор на сайте фонда не опубликованы итоги конкурса 2009 г.) и наибольшим субъективизмом в выборе тематики среди всех конкурсов РФФИ. Абсолютный объем прироста финансирования таких работ будет совершенно незначительным на фоне средств, выделяемых на инновации в рамках федеральных целевых программ, ОАО «Роснано», ОАО «Российская венчурная компания», Фонда «Сколково» и т.п., однако рост финансирования таких работ повлечет за собой существенное сокращение объема «адресного» финансирования наиболее продуктивных фундаментальных исследований, которым занимается РФФИ.
Интересно отметить, что при этом в проекте программы развития РФФИ отсутствуют какие-либо конкретные предложения по решению задачи улучшения качества экспертизы и повышения прозрачности в работе фондов, поставленной премьер-министром Владимиром Путиным на заседании правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям 20 декабря 2010 г. На деле именно такие предложения должны были бы стать существенной частью программы развития РФФИ, и именно о необходимости повышения прозрачности (доведения отзывов экспертов до сведения заявителей, публикации кратной информации о результатах работы по проектам, включая списки публикации) и совершенствования механизмов экспертизы давно говорит научная общественность. На этот счет в программе содержится всего одна дежурная фраза.
Можно, конечно, было бы и не обращать внимания на бюрократические игры по писанию программ, если бы в обсуждаемой программе не были зафиксированы губительные цифры снижения бюджетного финансирования, а попытка доказать полезность фонда не делалась через обещания массового перехода выполненных проектов в опытно-конструкторские работы с последующей организацией производства. Это порочный путь, необходимо объяснять важность существования в большой стране заметного количества работающих на высоком уровне групп в области фундаментальной науки, в том числе и для модернизации экономики и технологического развития, а не пытаться продемонстрировать высокую непосредственную практическую отдачу от проектов РФФИ. Фонд фундаментальных исследований должен сосредоточиться на повышении эффективности финансирования фундаментальных исследований, а не стремиться изображать ориентацию на практическую пользу, которую можно получить за три копейки.
Евгений Онищенко