Original Material
История одной поправки
Поучительная история о попытках воздействия научных сотрудников на бюрократию,
или Рассказ о том, как мы добивались внесения изменений в закон о госзакупках
Одной из серьезнейших проблем российской науки является колоссальное бюрократическое давление на нее. Количество всевозможных бумаг, которые приходится заполнять научным сотрудникам и преподавателям по любому поводу, поражает воображение. Хуже того, лабиринты российской нормативно-правовой базы нередко превращают самое простое дело в трудноразрешимую задачу. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ, в просторечии известный как закон о госзакупках, пожалуй, является одним из самых враждебных науке законов, поскольку написан он практически без учета специфики научно-образовательной сферы. Именно благодаря ему приходится собирать кучу документов при подготовке заявок на конкурсы в рамках федеральных целевых программ, именно он запрещает подавать от одной организации более одной заявки на лот, именно он устанавливает правила оценки заявок, по которым содержательные критерии оценки заявок весят всего 45% от общей оценки.
К концу 2010 года проблемы, создаваемые законом о госзакупках в самых разных сферах, стали очевидны и общепризнаны. О том, что закон нужно менять, заговорили на самом верху — как о вещи, само собой разумеющейся. Были приняты соответствующие поручения президента. Однако, по иронии судьбы, в плане закупок наступивший 2011 год оказался для ученых еще более тяжелым, чем годы предыдущие. И без того замученные колоссальным бумаговоротом, в который необходимо окунаться при попытке получить деньги в рамках федеральных целевых программ или потратить полученные по конкурсам средства, научные сотрудники и преподаватели обнаружили, что даже те небольшие крохи свободы, которые еще оставались, у них отбираются.
Чудеса номенклатуры
В феврале прошлого года заработала новая «номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков», в которой оказалось менее 160 позиций, по каждой из которых бюджетное учреждение может тратить без проведения конкурсов до 100 тыс. рублей в квартал. В результате на покупку, к примеру, химических реактивов учреждение могло потратить в квартал без конкурсов не более 100 тыс. рублей. Для тысяч научных групп в бюджетных учреждениях, особенно крупных, это было фактически катастрофой — даже элементарные, копеечные закупки стали требовать проведения конкурсных процедур, сопряженных с подготовкой массы бумаг и длительным ожиданием результатов конкурсов.
При том, что в начале года денег обычно нет, коллапс закупок в наиболее крупных учреждениях случился практически сразу после введения в действия номенклатуры. В наиболее крупном вузе России — МГУ — «закручивание гаек» ощутили раньше всего. Даже тех небольших денег, которые приходили в начале года по хоздоговорам, хватило для того, чтобы в считанные дни «выбрать» все необходимые сотрудникам различных факультетов позиции номенклатуры и тем самым сделать невозможными быстрые закупки чего бы то ни было.
Ученые начинают и…
Поскольку экспериментальная работа оказалась затруднена практически до невозможности, несколько сотрудников различных факультетов МГУ решили, что спасение утопающих — дело рук самих утопающих. Была создана инициативная группа молодых ученых и в конце января 2011 года подготовлено открытое письмо ректору МГУ Виктору Садовничему в связи с вводимой в МГУ новой системой закупок. Затем, когда стало понятно, что проблемы возникают на государственном уровне, было подготовлено открытое письмо президенту России Дмитрию Медведеву, касающееся создаваемых законом о госзакупках проблем, и начат сбор подписей под ним молодых (не старше 40 лет) ученых в Интернете [1].
В считанные недели под письмом подписались почти 3000 молодых ученых, о нем начали писать СМИ. На крик отчаяния молодых ученых обратили внимание политики. Представители партии «Справедливая Россия» связались с инициаторами письма президенту и предложили организовать встречу с депутатом Государственной Думы, председателем комитета по науке и наукоемким технологиям академиком РАН Валерием Черешневым. Было достигнуто соглашение о том, что комитет проведет свое заседание, посвященное вопросам конкурсного финансирования науки и 94-ФЗ, и на это заседание будут приглашены представители профильных министерств.
Случилось так, что в начале весны 2011 года одновременно развивалось несколько сюжетов, связанных с законом о госзакупках. В то время как доведенные до отчаяния ученые протестовали и требовали срочно внести изменения в закон, бюрократический аппарат вырабатывал свои рецепты исправления ситуации. Во исполнение поручения президента Минэкономразвития разработало пакет законопроектов о внесении поправок в закон 94-ФЗ. Один их них был направлен на «урегулирование вопросов, связанных с размещением заказов на выполнение научно-исследовательских работ». Он затрагивал только вопросы проведения конкурсов на выполнение исследовательских работ, причем не всех конкурсов, а только конкурсов по заказу достаточно дорогостоящих работ — на сумму более 50 млн руб. (подробности см. в ТрВ-Наука № 75 от 29 марта 2011 года).
Наряду с этим развивалась и глобальная линия в области госзакупок: 9 марта 2011 года была обнародована концепция проекта закона о федеральной контрактной системе, которая, по замыслу Минэкономразвития, должна была прийти на смену закону 94-ФЗ. Обнародованная концепция проекта закона о федеральной контрактной системе вызвала бурю критики в Интернете. Известный блогер и политик Алексей Навальный назвал предлагаемый законопроект «проектом в поддержку коррупции».
Один из идеологов перехода к новой системе закупок, ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов, не согласился с критикой Навального и предложил последнему принять участие в публичной дискуссии, посвященной будущему государственных и муниципальных закупок.
В итоге всё складывалось достаточно благоприятным образом: письмо молодых ученых президенту появилось в тот момент, когда в министерствах уже шла работа по внесению касающихся науки поправок в закон о госзакупках, а у самих представителей инициативной группы появилась возможность привлечь внимание общественности и чиновников профильных ведомств к своим проблемам. Первой возможностью сказать о наболевшем и попытаться донести до чиновников и экспертов специфику научных закупок стало публичное обсуждение будущего государственных закупок.
18 марта 2011 года в Высшей школе экономики состоялась публичная дискуссия Ярослава Кузьминова и Алексея Навального [2]. Интерес к дискуссии был большой: ее интернет-трансляцию смотрели десятки тысяч человек, а в числе участников были не только представители Высшей школы экономики, активно участвующие в выработке законопроектов, эксперты и соратники Алексея Навального, но и высокопоставленные чиновники Минэкономразвития, включая курирующего работу над федеральной контрактной системой заместителя министра Алексея Лихачева. Хотя наука и не была основной темой разговора, но сказать про тяжесть проблемы и абсурдность законов удалось, и большинство участников дискуссии согласилось, что с наукой закон о госзакупках не дружит, да и вообще малопригоден для регулирования закупок в области творческой деятельности. Даже Алексей Навальный, убежденно защищавший закон 94-ФЗ, похоже, осознал, что с наукой не очень удачно, хотя и не посчитал муки ученых чем-то, ради чего следует ломать правильные, по его мнению, базовые принципы.
21 марта 2011 года состоялось заседание комитета Думы по науке и наукоемким технологиям, в котором, помимо представителей комитета и инициативной группы молодых ученых, приняли также участие представители Минэкономразвития, Федеральной антимонопольной службы и Минфина, Совета молодых ученых РАН и профсоюза работников РАН. Председатель комитета Валерий Черешнев полностью поддержал позицию инициативной группы молодых ученых, чиновники же, похоже, услышали много нового. После заседания они в кулуарах выражали недоумение, почему никто раньше не сказал о проблемах с новой номенклатурой — проект ведь полгода висел на сайте Минэкономразвития. Данный вопрос следовало бы переадресовать чиновникам имеющих отношения к науке ведомств. Тем не менее, тяжесть проблемы с закупками они в какой-то степени осознали и пообещали проработать вопрос с изменением злосчастной номенклатуры, просили дать предложения по увеличению числа позиций. Инициативная группа такие предложения оперативно подготовила и передала в Минэкономразвития.
Наибольшим же успехом инициативной группы было то, что столкнувшись с представителями инициативной группы молодых ученых на двух этих мероприятиях, чиновники Минэкомразвития решили пригласить их на важное заседание.
22 марта 2011 г. у министра экономического развития Эльвиры Набиуллиной состоялось последнее (перед внесением в правительство) совещание по упомянутому выше проекту закона, меняющему порядок проведения конкурсов на выполнение дорогостоящих научно-исследовательских работ, на которое был приглашен представитель инициативной группы. Если чиновники говорили только о конкурсах и организации экспертизы, то представитель инициативной группы сказал, что есть гораздо более острая проблема, нуждающаяся в неотложном решении — проблема расходования уже выигранных по конкурсам средств, а также полученных по хоздоговорам денег, что тут ситуация совершенно нетерпима и существующая нормативная база крайне затрудняет ведение экспериментальных исследований. При том, что даже с формальной точки зрения те же гранты научных фондов выдаются конкретному исследователю на проведение определенных работ, а не выделяются учреждению как целому, и нет оснований рассматривать расходование полученных по грантам средств как государственные или муниципальные закупки. Инициативная группа молодых ученых представила свои предложения; для начала мы предлагали сделать возможной закупки без конкурсов хотя бы для грантов и госконтрактов с финансированием не более 5 млн руб. в год. Министр согласилась, что ситуация нетерпимая и вопрос нуждается в срочном решении, руководство министерства высказало готовность пойти даже на более радикальные шаги — рассмотреть возможность выведения из-под стандартных конкурсных процедур 94-ФЗ закупок по всем госконтратам и хоздоговорам. Министр дала поручение в ходе доработки пакета изменений в закон 94-ФЗ внести поправки, которые освобождали бы исследователей от необходимости проводить конкурсы при расходовании выигранных по конкурсам на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
Наконец, 31 марта 2011 года члены инициативной группы рассказали о письме молодых ученых и высказали свою позицию по закону 94-ФЗ и конкурсной поддержке науки на «круглом столе» в Совете Федерации, темой которого было «Законодательное обеспечение организации конкурсов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ: проблемы и пути их решения».
Гладко было на бумаге
После совещания у министра нас охватила эйфория: мы не могли поверить в то, что вот так быстро и просто будет решена существенная часть проблем, связанная с ведущимися в научных и образовательных учреждениях закупками. Однако дальнейшее, казалось бы, оправдывало наши ожидания: весьма несовершенный проект закона, касающийся правил проведения конкурсов на выполнение исследовательских работ, в дело не пошел, зато поправки, касающиеся расходования полученных по конкурсам средств на выполнение исследовательских работ, были внесены в другой пакет касающихся 94-ФЗ законопроектов. Он был внесен в Думу 1 апреля 2011 года. Поскольку речь шла о разработанных по поручению президента законопроектах, то Думу и Совет Федерации они проходили «со свистом»: уже 21 апреля 2011 года закон был подписан президентом России.
Всё было бы прекрасно, если бы не одно но… В процессе внутриправительственных согласований возник спор Минэкономпразвития и Минфина: если первое ведомство предлагало вывести расходование полученных учеными по конкурсам средств — грантов и госконтрактов — из-под стандартных конкурсных процедур закона 94-ФЗ, то Минфин был против облегчения расходования бюджетных средств. Минобрнауки занимало в этом споре позицию стороннего наблюдателя. Минфин победил, и в итоговую версию поправок, касающихся грантов, была внесена формулировка «за исключением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Таким образом, в итоге успех оказался более чем скромен: в случае госконтрактов оказалось возможным привлекать соисполнителей без проведения конкурсов, а разрешение свободно расходовать полученные по грантам деньги коснулось лишь иностранных и негосударственных грантов.
Пока инициативная группа «переваривала» случившееся и пыталась разобраться, есть ли какая-то возможность трактовать принятый закон в нужном ученым смысле, выяснилась и другая неприятная вещь: с номенклатурой товаров, работ и услуг также не предвидится изменений к лучшему — наши предложения учтены не были.
Если нельзя, но очень хочется.
В мае надежда забрезжила вновь. На последнюю декаду мая была назначена встреча президента России Дмитрия Медведева с мегагрантниками — победителями конкурса Минобрнауки, рассчитанного на «привлечение ведущих ученых в вузы». А проблемы у мегагрантников были в значительной степени те же, что и у простых смертных — невозможность с толком потратить полученные средства, таможня и т. д. и т. п.
Представители Минэкономразвития организовали нам встречи с чиновниками Минфина. Сначала те объясняли, что никак нельзя вывести расходование средств бюджетных грантов из-под стандартных конкурсных процедур, поскольку это создаст множество проблем для финансового учета. Однако после эмоциональных — иногда на повышенных тонах — обсуждений и апелляций к предстоящей встрече мегагрантников с президентом России, а также после общения с некоторыми мегагрантниками, выяснилось, что, в принципе, можно стать на точку зрения, что выданные из бюджета гранты уже перестают быть «средствами бюджетной системы». Договорились, что Минфин и Минэкономразвития подготовят разъяснительное письмо, трактующее принятый закон в том смысле, что расходовать средства грантов РФФИ и РГНФ, грантов президента РФ и мегагрантов можно без проведения конкурсов.
Прошел май, прошла встреча ученых с президентом, но разъяснительное письмо так и не появилось, по-прежнему не было подвижек и с номенклатурой. Тем временем в команде чиновников, отвечающих за совершенствование закона о госзакупках, произошли замены: замдиректора департамента, с которой мы взаимодействовали до этого, ушла из Минэкономразвития, напоследок удивившись, почему мы не дергали ее каждый день, если хотим добиться расширения номенклатуры. Появились новые непосредственные контактеры (чиновники невысокого ранга), которым долго пришлось объяснять суть наших проблем. Больше всего их удивили утверждения, что при грантовом распределении средств нет откровенной коррупции: «Неужели эксперты, которые делят деньги, не хотят иметь «майбах»? «Майбах» хотят иметь все!».
Приближался отпускной сезон, начали приходить деньги по грантам РФФИ и РГНФ, а проблема с закупками так и не была решена.
Евгений Онищенко
Продолжение следует