Original Material
История одной поправки-2*
Поучительная история о попытках воздействия научных сотрудников на бюрократию, или Рассказ о том, как мы добивались внесения изменений в закон о госзакупках
Инициативная группа молодых ученых старалась убедить представителей Минэкономразвития в том, что ситуация с закупками в научно-образовательных учреждениях действительно критическая и необходимо срочно принять новый вариант поправки в закон о госзакупках, который позволил бы расходовать полученные на конкурсной основе средства без проведения длительных конкурсных процедур. С другой стороны, мега-грантники давили на Минобрнауки, настаивая на том же.
Первым видимым результатом этого явился законопроект, внесенный несколькими депутатами под занавес весенней сессии Государственной Думы — 8 июля 2011 года. Он предусматривал облегчение расходования полученных по грантам и госконтрактам средств. В свою очередь схожий законопроект подготовило Минэкономразвития, направившее его на согласование в другие ведомства.
Наступил отпускной сезон, чиновники продолжали работать. Для Минэкономразвития в деле реформирования госзакупок приоритетной задачей были, конечно, не поправки в действующий закон о госзакупках, а разработка проекта закона о федеральной контрактной системе, который должен не просто прийти на смену действующему закону о госзакупках, но, по замыслу чиновников, создать стройную систему закупок, регулирующую весь процесс государственных и муниципальных закупок — от формирования потребностей государства вообще и отдельных бюджетных учреждений, в частности, в тех или иных товарах, работах и услугах до анализа того, насколько проведенные закупки способствовали удовлетворению тех или иных государственных нужд (см. статью Е.Шеваля в № 83 ТрВ-Наука от 2 августа 2011 года).
4 августа 2011 года в РИА Новости состоялся круглый стол «Новые подходы к регулированию госзакупок в науке», посвященный проблеме совершенствования процедур государственных закупок в области науки. В работе стола участвовали заместитель министра экономического развития Алексей Лихачев, директор Департамента развития Федеральной контрактной системы Ольга Анчишкина, представители Минобрнауки, РФФИ, а также несколько представителей инициативной группы молодых ученых. Мы рассказали не только о текущих проблемах и их крайней остроте, но и о разумных подходах к финансированию научных исследований — особенностях формулировки тематики работ, необходимости квалифицированной научной экспертизы заявок и адекватной системы оценок заявок, а также обеспечения открытости результатов работ по госконтрактам (за исключением тех случаев, когда речь идет о государственной тайне). Руководители Минэкономразвития высказали готовность учесть особенности научной сферы при доработке законопроекта о федеральной контрактной системе.
Однако интересовало нас не только относительно отдаленное будущее госзакупок — было понятно, что закон о федеральной контрактной системе примут уж точно не раньше середины 2012 года, — но и срочно необходимая поправка в действующий закон 94-ФЗ. Из разговоров в кулуарах стало понятно, что подготовленный Минэкономразвития вариант этой поправки завис в межведомственных согласованиях, но есть надежда, что осенью он будет внесен в Думу.
Осень наступила, но хороших вестей так и не было. В первой половине сентября Минэкономразвития и Федеральная антимонопольная служба на пресс-конференциях представили свои проекты законов, регулирующие госзакупки: министерство — проект закона о федеральной контрактной системе, а служба — проект изменений в действующий закон 94-ФЗ. Стало ясно, что из наших пожеланий в законопроекте Минэкономразвития учтено немногое, и пришлось срочно готовить предложения по необходимым поправкам. В ходе встречи с представителями Минэкономразвития 14 сентября 2011 года удалось убедить их принять ряд наших предложений (см. мою статью в № 88 ТрВ-Наука от 27 сентября 2011 года).
А вот с поправкой в действующий закон о госзакупках, разрешающей расходовать средства грантов без проведения конкурсов, всё было кисло: никакого движения как по правительственному, так и по депутатскому проекту поправки не происходило. Надежд на то, что удастся добиться ее принятия в текущем году, становилось все меньше и меньше. Правда, 7 сентября 2011 года появилось совместное разъяснительное письмо Минфина и Минэкономразвития, о выходе которого договорились еще в мае, которое формулировало позицию этих двух ведомств: в соответствии с принятой в апреле поправкой средства грантов РФФИ, РГНФ, мегагрантов, а также грантов Президента РФ для молодых ученых можно тратить без проведения конкурсов. Но это письмо само по себе никаких норм не устанавливало, и, поскольку мнение контролирующих инстанций могло отличаться от мнения Минфина и Минэкономразвития, и бухгалтериям, и руководству вузов и институтов предлагалось тратить средства грантов без конкурсов, фактически на свой страх и риск.
На встрече инициативной группы молодых ученых 19 сентября 2011 года мы обсуждали, что можно сделать, чтобы добиться принятия «грантовой поправки» хотя бы к концу осени. Стало ясно, что помимо максимально активного представления своей позиции в СМИ необходимы массовые акции протеста — было решено инициировать митинг и постараться сделать его достаточно массовым. Требования митинга было решено сформулировать предельно конкретно: срочное внесение поправок в действующий закон 94-ФЗ и учет специфики науки при разработке законопроекта о федеральной контрактной системе, а также резкое увеличение финансирования ведущих научных фондов (но это — отдельная тема). Главным лозунгом акции стала наиболее сжатая формулировка наших требований — «Дайте ученым работать!».
Практически сразу инициативная группа заручилась поддержкой профсоюза работников РАН: руководство профсоюза и его московской организации полностью поддержало инициативу о проведении митинга с данными требованиями и взяло на себя урегулирование всех формальных вопросов, связанных с проведением акции протеста. Было решено провести митинг на Пушкинской площади (строго говоря — в Новопушкинском сквере) 13 октября 2011 года. Разрешенная численность митингующих в этом месте составляла «до 500 человек».
К инициативной группе и академическому профсоюзу присоединились еще несколько официально зарегистрированных и неформальных организаций: инициативная группа студентов, аспирантов и сотрудников МГУ, Межрегиональный профсоюз работников образования «Учитель», а также Российский студенческий союз. Несколько странную позицию занял Совет молодых ученых РАН: с одной стороны, председатель СМУ РАН Вера Мысина вроде бы высказала поддержку выдвинутых требований, с другой стороны, как организация СМУ РАН в итоге никакого участия в организации митинга и других действиях так и не принял. Проблемы закупок и грантового финансирования были сочтены недостаточно важными.
Но работа по организации митинга закипела. Был создан сайт акции [1], организаторы митинга постарались максимально широко распространить информацию о месте и времени его проведения в научных и образовательных организациях, а также привлечь внимание СМИ к проблемам ученых и предстоящей акции. Последним в цепи этих действий стала пресс-конференция организаторов митинга 12 октября 2011 года в пресс-центре газеты «Аргументы недели».
13 октября 2011 года на Пушкинской площади состоялся предупредительный митинг ученых, аспирантов и студентов. Несмотря на холодную погоду и дождь, на площади, по разным оценкам, собралось от 300 до 700 человек, среди участников было много молодежи. В митинге участвовали не только москвичи, но и представители других городов — Казани, Санкт-Петербурга, Пущино, Черноголовки и т.д. Требования митинга объединили не только различные организации: на митинг пришли люди с совершенно разными политическими взглядами и точками зрения на то, как следует выводить российскую науку из кризиса. Более красноречивое свидетельство того, что политика государства по отношению к науке достала буквально всех, найти было сложно.
Работа по привлечению внимания журналистов также не прошла зря. В СМИ о митинге писали много. В «бумажных изданиях» — в том или ином виде— была информация о митинге в массовых, «народных» газетах: «Комсомольской правде», «Метро». Писали о нем и более авторитетные издания — «КоммерсантЪ», «Ведомости», «Известия» и др. В Интернете об акции протеста сообщали Газета.ру, Лента.ру, Росбизнесконсалтинг и другие известные новостные порталы. На радио про митинг рассказывали на станциях «Эхо Москвы», «Вести-FM», «Радио Свобода» и др. Наконец, появились сюжеты о митинге и на телевидении — РБК-ТВ и даже на государственном канале «Культура». В общем, о протестах ученых услышали. Даже за рубежом — появилась информация на сайте журнала Science, статья в The Washington Post, сюжет на государственном телевидении Австралии. Обстоятельная подборка ссылок на публикации в СМИ о митинге ученых, аспирантов и студентов есть на сайте акции [1]. И власти отреагировали. «Заснувшая» в Думе «грантовая поправка» оказалась реанимирована: уже через пять дней после митинга, 18 октября, в Думу была внесена ее новая редакция, а к числу инициаторов проекта добавился Олег Морозов, в то время первый заместитель председателя Государственной Думы.
Организаторы митинга вели работу с фракциями Государственной Думы, стараясь обеспечить поддержку депутатов как в вопросе облегчения процедуры закупок, так и в вопросе значительного увеличения бюджетов РФФИ и РГНФ. В конце октября — начале ноября состоялись их встречи с представителями трех парламентских партий: КПРФ (с заместителем председателя Государственной Думы Иваном Мельниковым и депутатом Думы Борисом Кашиным), «Справедливой России» (с руководителем фракции Сергеем Мироновым и председателем комитета по науке и наукоемким технологиям Валерием Черешневым), а также «Единой России» (с Олегом Морозовым, первым заместителем председателя Государственной Думы). Первые две партии полностью поддержали ученых и высказали готовность содействовать принятию необходимых поправок, впоследствии они не только поддержали поправку в закон 94-ФЗ, но и внесли поправки, предусматривающие увеличение финансирования РФФИ и РГНФ. Олег Морозов выслушал организаторов митинга и согласился с нашей позицией, но поддержала «Единая Россия» только «грантовую поправку».
Тем временем колесики бюрократического механизма, запущенного митингом, продолжали вращаться. Облегчающая расходование полученных по конкурсам средств поправка в закон 94-ФЗ 1 ноября 2011 года была принята Думой в первом чтении, а 23 ноября законопроект был принят Думой в третьем чтении. Совет Федерации утвердил законопроект 29 ноября, а 7 декабря 2011 года закон был подписан президентом России. Он вступил в силу 9 декабря 2011 года после опубликования в «Российской газете».
Итак, почти год борьбы ученых против ряда положений закона 94-ФЗ завершился принятием федерального закона от 07.12.2011 № 418-ФЗ с нудным названием «О внесении изменений в статьи 31.1 и 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Этот закон должен заметно облегчить расходование бюджетными учреждениями средств, полученных по грантам и — в несколько меньшей мере — по государственным контрактам. Бюрократическая нагрузка на науку в этом отношении, конечно, не исчезнет, но ослабнет. Ученые смогут тратить полученные по грантам и контрактам средства без проведения длительных и — в данном случае — бессмысленных конкурсных процедур, а также без предварительной подготовки и согласования в своих организациях конкурсной документации по принятым сейчас процедурам, — заключая договора с «единственным поставщиком». Ученым также не придется бояться, что конкурс за счет демпинга выиграет недобросовестный поставщик и будет поставлен не слишком качественный товар.
Другое дело, что, как обычно у нас происходит, даже принятые нормы нередко начинают работать не везде и не сразу: во многих вузах и институтах в силу «грамотности» бухгалтерии трактуют принятый закон не так, как нужно, т.е. не считают, что тратить средства грантов можно без проведения конкурсов. Так что плодами победы сейчас могут воспользоваться далеко не все. Вероятно, организаторам митинга придется собирать информацию о причудливых бухгалтерских интерпретациях принятого закона и обращаться в министерства за разъяснениями, способными успокоить подозрительных бухгалтеров. Помочь в сборе информации о проблемах может каждый: для этого необходимо связаться с членами инициативной группы (контактная информация указана на сайте группы [2]) и сообщить, в какой организации бухгалтерии не хотят принятый закон трактовать в пользу ученых, максимально подробно и четко изложив позицию бухгалтерии.
Отдельный вопрос — будущее госзакупок: разработанный Минэкономразвития проект закона о федеральной контрактной системе, учитывавший ряд предложений ученых, направлен правительством на доработку. Федеральная антимонопольная служба, в гораздо меньшей степени склонная учитывать специфику науки, готовит свою версию законопроекта. Поэтому никакой уверенности в том, что очередная версия законопроекта порадует научно-образовательную общественность, пока нет.
Так что для разгребания бюрократических завалов даже в области го-закупок предстоит сделать еще немало. Тем не менее, прошедший год показал, что упорные и целенаправленные действия — в отличие от раздраженной болтовни в курилках, на которую уходят тысячи человек-дней,— способны привести к определенному прогрессу в решении острых проблем. И это — важнейший урок борьбы за «грантовую поправку».
Евгений Онищенко
1. http://dayte-uchenym-rabotat.narod.ru
«Окончание. Начало см. в предыдущем номере