Доклад Международной правозащитной ассоциации «АГОРА» о результатах прокурорских проверок некоммерческих организаций в 2013 году

Доклад Международной правозащитной ассоциации «АГОРА» о результатах прокурорских проверок некоммерческих организаций в 2013 году

Волна прокурорских проверок НКО накрыла страну весной этого года — спустя несколько месяцев после принятия скандального закона об «иностранных агентах». Шумные проверки, даже несмотря на многочисленные нарушения со стороны правоохранителей (прокурорские считали себя Минюстом, требовали предоставить финансовую отчетность и личную переписку, кое-где даже справки о здоровье…), привели к ошеломительным результатам: после анализа деятельности тысячи НКО по всей стране возбуждено 10 административных дел, из которых 8 — прекращены. Ни одна из проверяемых НКО, в отношении которой было возбуждено дело или вынесено определение, не внесена в реестр иностранных агентов. Но расслабляться рано, — уверены правозащитники. В понедельник стало известно о возможной второй волне прокурорских проверок в регионах, где НКО удалось отбиться. Международная правозащитная ассоциация «АГОРА» представила доклад о результатах прокурорских проверок некоммерческих организаций в 2013 году.

Сегодня доклад будет представлен в администрацию президента и совет Федерации РФ. Публикуем с сокращениями.

В текущем году на основании задания Генеральной прокуратуры РФ от 27 декабря 2012 г. за № 27-07-2012/14п1861-12 во всех субъектах Российской Федерации были проведены массовые проверки некоммерческих организаций. Как заявил генеральный прокурор РФ было проверено около тысячи НКО. Такой масштабной одновременной проверки не только некоммерческих организаций да и вообще юридических лиц не было в истории современной России. При этом отдельно стоит отметить, что к данной проверке прокуратура привлекла и другие контролирующие ведомства: ФСБ, МВД, Центр «Э», Роспотребнадзор, пожарный надзор, Минюст, ФМС, всего более 10 государственных контролирующих органов.

Согласно заданию генпрокурора РФ в приоритетном порядке должны быть проверены НКО, получающие иностранное финансирование, и правозащитные организации. В заданиях прокуроров имеется прямая ссылка на так называемый закон об иностранных агентах, на соответствие которому должны быть проверены НКО.

Прокуроры возбудили 10 административных дел в отношении НКО и их руководителей по ст. 19.34 КоАП РФ, посчитав, что они занимаются политической деятельностью и при этом не вступили в реестр иностранных агентов.

Как указал генеральный прокурор РФ в своем докладе Совету Федерации Федерального собрания РФ, «в целях понуждения вышеназванных 22 НКО к выполнению требований закона о включении в реестр прокурорами внесены представления, а также возбуждены административные производства».

Из 10 административных дел, возбужденных по ст. 19.34 КоАП РФ, 8 были прекращены судами, которые при рассмотрении указали на массу нарушений, допущенных прокурорскими работниками.

В законную силу вступили решения судов лишь по Костромскому фонду поддержки общественных инициатив (в отношении юридического лица и его руководителя).

Таким образом, выводы генерального прокурора РФ о том, что «признаки политической деятельности и подтвержденное документацией НКО иностранное финансирование в течение 2010—2013 гг. в объеме, превышающем 6 млрд руб. выявлены у 215 некоммерческих организаций», не подтвердились и не соответствуют действительности.

Из дела Костромского фонда — единственной некоммерческой организации, по которой вступило в силу обвинительное решение суда, следует, что финансирование данного фонда с 21 ноября 2012 г. составило 420 тысяч рублей.

На сегодняшний день ни одна НКО, получившая представление (предостережение) либо в отношении которой было возбуждено дело, не вступила в реестр иностранных агентов.

Костромской фонд обратился с жалобой в Консти-туционный суд РФ, который принял ее к производству. Жалоба руководителя Костромского фонда была поддержана уполномоченным по правам человека Лукиным В., который также обратился с жалобой в Конституционный суд РФ.

Из ложно понятых интересов службы, массово нарушая права и законные интересы граждан России и их объединений, генеральный прокурор РФ Чайка Ю.А. пытается создать видимость результативности работы прокуратуры и вводит тем самым в заблуждение Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации и общественность.

Фактически и объективные результаты прокурорских проверок НКО подтверждают, что некоммерческие организации в России осуществляют свою деятельность в соответствии с законом и действуют исключительно в интересах граждан России.

Административные дела, инициированные прокурором и прекращенные по реабилитирующим основаниям

Дело в отношении Пермского регионального правозащитного центра

Прекращая производство по делу, мировой судья отметил в постановлении, что «государственная политика в Российской Федерации направлена, в частности, на защиту права человека и гражданина на информацию, в связи с чем нельзя признать деятельность Центра, направленную на отстаивание такого права, <...> политической деятельностью» (проект реализовывался на пожертвование, полученное от международной организации».

Дело в отношении Центра «Грани»

Мировой судья прекратил дело, обосновав решение тем, что не может быть принят во внимание довод прокуратуры об отнесении к политической деятельности действий и публичных заявлений отдельных членов НКО. Постановление суда вступило в законную силу.

Дело в отношении Пермской гражданской палаты

Суд первой инстанции прекратил дело, обосновав это следующим: «Деятельность некоммерческой организации, направленная на отстаивание прав и свобод с целью влияния на государство соблюдать и защищать права человека, не может быть признана политической деятельностью». Краевой суд отказал краевому прокурору в пересмотре решений.

Дело в отношении организации ЛГБТ «Кинофестиваль Бок о Бок» и ее руководителя

Дело прекращено ввиду допущенных процессуальных нарушений. Аналогичное решение принято в отношении руководителя.

Дело в отношении АНО «ЛГБТ организация «Выход» и ее руководителя

Городской суд Санкт-Петербурга отменил решения нижестоящих судов, дело прекращено. Аналогичное решение принято в отношении руководителя.

Дело в отношении АДЦ «Мемориал» и его руководителя

Мировой судья вернул административное дело прокурору для устранения нарушений. В частности, суд указал, что прокуратура присвоила не присущие ей специальные полномочия по контролю за НКО (полномочия Минюста РФ), действия НКО квалифицированы с нарушением закона. Ленинский районный суд г. Санкт-Петербурга определение мирового судьи оставил без изменения. На сегодняшний день срок давности истек. Аналогичное решение принято в отношении руководителя НКО.

Дело в отношении Благотворительного фонда «Радуга»

Бабушкинский районный суд г. Москвы прекратил административное дело в отношении руководителя НКО ввиду отсутствия состава правонарушения.

Дело в отношении Фонда развития современных институтов гражданского общества

Дело было прекращено ввиду отсутствия состава правонарушения. При этом суд указал, что не может признать законными требования прокурора при проведении проверки НКО, которые якобы не были исполнены.

Дело в отношении общественной организации «Петербургская ЭГИДА»

Суд вернул дело прокурору, указав, что вынесенное им постановление содержит ряд нарушений процессуального законодательства. 17 октября 2013 г. мировой суд вновь вынес определение о направлении дела по подсудности, опять же обратив внимание на нарушения, допущенные прокурором.

Дело в отношении руководителя представительства МРОО «Комитет против пыток» в Республике Марий Эл

В ходе проверки, проведенной по жалобе защитника, выяснилось, что данное административное дело прокурорские работники потеряли и по этой причине в суд не передали. На сегодняшний день сроки давности привлечения к ответственности истекли, и дело прекращено.

Нарушения, допущенные сотрудниками прокуратуры при проведении проверок

Начиная с 2000-х г. в России проводится административная реформа, одной из целей которой является четкое и детальное законодательное закрепление процедуры проверок, осуществляемых различными государственными органами. Такое нормативное регулирование в том числе направлено на исключение фактов злоупотреблений и необоснованных вмешательств в деятельность проверяемых юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре РФ» органы прокуратуры имеют право проводить проверки только в случае поступления конкретной информации о нарушении законов определенным юридическим лицом. При этом прокуратура не вправе дублировать функции иных контролирующих органов. Также закон ограничивает полномочия прокурора в даче поручений другим государственным органам на проведение проверок: прокурор вправе дать поручение при наличии информации о нарушениях закона.

Особо стоит выделить и Указание Генеральной прокуратуры РФ от 8 августа 2011 г. № 236/7 — в нем прямо запрещено необоснованно истребовать излишние данные и информацию открытого доступа. Прокуроров при проведении проверок обязывают «максимально использовать возможности получения необходимых информации и сведений из доступных официальных источников, в том числе сети Интернет».

Конституционный суд РФ еще в 2000 г. указал, что «законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора».

Данные массовые проверки выявили вопиющие факты игнорирования прокурорами основополагающих принципов осуществления контроля, прокуроры, пользуясь отсутствием детальной регламентации процедуры проверок, фактически заявляют о возможности проведения неограниченного количества проверок в отношении любых субъектов.

Виды нарушений, допущенных прокурорами:

План прокурорских проверок НКО не опубликован

В 2013 г. прокуратура не только не опубликовала планы проверок и не разъяснила предмет проверки, а, более того, ввела НКО и общественность в заблуждение, отрицая факт проверки деятельности НКО.

Лишь 10 апреля 2013 г. под давлением общественности Чайка Ю.А. вынужден был признать ложность своих первоначальных утверждений и на встрече с Комиссаром Совета Европы по правам человека подтвердил, что проверки проводятся в рамках Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части, касающейся правового регулирования организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Дискриминационный, политически мотивированный подход при формировании списка проверяемых НКО

Так, в частности, в заданиях ГП РФ прямо указано на необходимость проверки в первую очередь правозащитных организаций. При этом, утверждая, что проверяется деятельность НКО на соответствие антиэкстремистскому законодательству, прокуратура не проверила организации, которые допускали нарушения этого закона ранее. Так, например, националистическое движение «Русские», созданное на базе ранее запрещенного и признанного экстремистским «Славянского союза», проверке не подлежит. В то же время прокурорами особо тщательно проверяется Международное правозащитное движение «Мир без нацизма». Другой пример: в список проверяемых не вошли такие общественные объединения, как «Молодая гвардия Единой России». Устав объединения прямо предусматривает участие в политической деятельности. В СМИ были опубликованы данные о наличии у объединений иностранной спонсорской помощи. Такая же предвзятость прослеживается и при формировании списка проверяемых религиозных организаций.

Отдельно стоит обратить внимание на факты проверок НКО, которые вообще никогда не имели и не имеют отношения ни к политической деятельности, ни к экстремистской. Так, в частности, прокурорской проверке были подвергнуты Немецкий культурный центр имени Гете, Датский институт культуры в Санкт-Петербурге, «Альянс Франсез» (курсы французского языка), «Союз охраны птиц России».

Отсутствие оснований для прокурорской проверки

В Указании Генеральной прокуратуры РФ от 8 августа 2011 г. № 236/7 подчеркнуто, что «анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о наличии фактов необоснованного вмешательства прокуроров в деятельность <…> некоммерческих организаций при осуществлении проверочных мероприятий». Прокурорские проверки 2013 г. подтвердили, что эти нарушения прокуроры продолжают допускать. Так, например, старший помощник прокурора Новочебоксарска Н. Александрова сообщила агентству «Интерфакс-Поволжье», что проверка региональной общественной организации «Щит и меч» проводится по поручению Генпрокуратуры РФ. По ее словам, проверка некоммерческих организаций связана с «выявлением экстремистских организаций», хотя подобных подозрений в отношении организации «Щит и меч» нет. Здесь особо следует обратить внимание на позицию Верховного cуда РФ, который, в частности, указывал, что«Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан; согласно ст. 22 это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами. В силу ст. 22 названного закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона и вызывать должностных лиц для объяснений по поводу нарушений законов».

Прокуратура дублировала контрольные функции других государственных органов и провела повторные проверки

Федеральный закон прямо запрещает органам прокуратуры дублировать полномочия других государственных контролирующих органов. Однако в ходе массовых проверок органы прокуратуры повсеместно дублировали полномочия других органов. Например, прокуратура проверяла соблюдение НКО требований о регистрации символики НКО, хотя данный вопрос всецело отнесен к компетенции Минюста РФ. Вопиющими фактами при этом является проведение не просто дублирующих, а фактически повторных проверок НКО по одним и тем же вопросам. Так, например, 25 марта 2013 года у Общероссийского общественного движения (ООД) «За права человека», Фонда «В защиту прав заключенных» и Региональной общественной организации содействия соблюдению прав человека «Горячая линия» представители прокуратуры запросили регистрационные документы, а также отчетность, представляемую в органы юстиции. Несмотря на то что в январе-феврале 2013 г. все эти организации прошли плановую проверку органов юстиции.

Прокуратура вышла за пределы предмета проверки

Верховный суд РФ обращает внимание, что прокуроры не праве выходить за пределы предмета проверки. Однако в ряде регионов прокуроры организовали проверки НКО на соответствие техники пожарной безопасности, соблюдение санитарно-эпидемиологических требований. Например, в Антидискриминационном центре «Мемориал» (Санкт-Петербург) прокуроры требовали представить от сотрудников справку о прививке от кори. В организации «Гражданский контроль» прокуроров интересовали такие тонкости, как замеры сопротивления изоляции и акт очистки вентиляции от дымоходной пыли. Один из студентов языковых курсов рассказал, что проверяющие интересовались, с какой целью он стал изучать французский язык, не для эмиграции ли во Францию? («Альянс Франсез», Самара).

Прокуратура и привлеченные ею специалисты превысили свои полномочия

В указаниях ГП РФ № 236/7 от 8 августа 2011 г. прямо указано на недопущение истребования при проверках данных, содержащих охраняемую законом тайну: тайна переписки, банковская тайна и т.д. Данные права могут быть ограничены только на основании судебного решения. Несмотря на это, например, прокуроры потребовали от активистов-экологов представить личную переписку по электронной почте («Экологическая вахта по Северному Кавказу», Майкоп).

Прокуратура потребовала представить документы, которые имеются в других контролирующих государственных органах и в открытых источниках

Генеральная прокуратура в своих указаниях запрещает прокурорам требовать у проверяемых сведения и документы, которые могут быть получены в иных контролирующих органах либо размещены в открытом доступе. Повсеместно во всех случаях прокуратура запрашивала у организации свидетельства о регистрации НКО, свидетельство о постановке на учет в налоговом органе, устав, зарегистрированный в органах Минюста, отчеты, сдаваемые в контролируемые органы. Например, руководитель Института развития прессы «Сибирь» сообщает, что на его вопрос: почему прокуратура не может сама взять информацию, выложенную в открытых источниках, — сотрудники прокуратуры ответили, что у них нет интернета. Аналогичный ответ был дан и Казанскому правозащитному центру в прокуратуре Вахитовского района г. Казани.

Прокуратура обязывала НКО составлять и представлять ей документы, ведение которых не предусмотрено законом

Согласно федеральному законодательству, прокурорам запрещается истребовать документы, ведение которых не предусмотрено законодательством. Однако в ряде случаев прокуроры нарушили данный запрет. Например, прокуратура у Забайкальского правозащитного центра запросила «краткий анализ публичной активности». При этом следует отметить, что, согласно заданию ГП РФ, данный анализ должны были составить непосредственно прокуроры. То есть районные прокуроры переложили на НКО свои прямые обязанности.

Прокуратура использует недозволенные методы и запугивает НКО

Прокуратура в ряде регионов фактически запугивает НКО, которые отказываются выполнять незаконные требования прокурора и просят разъяснить им основания проверки и другие вопросы. Так, например, прокурор Забайкальского края Фалилеев В.А. на одном из совещаний в ответ на письменное обращение руководителя Забайкальского правозащитного центра о разъяснении оснований проверки, прав и обязанностей НКО и т.д. заявил: «Такое поведение Забайкальского центра выйдет ему боком».

Выводы и предложения

Заявления генерального прокурора РФ Чайки Ю.А. о многочисленных политических НКО, получающих иностранное финансирование, в итоге не нашли своего подтверждения и опровергаются собственно результатами этой прокурорской проверки и решениями судов. Невозможность применить на практике положения ФЗ «О некоммерческих организациях», регламентирующих деятельность организаций, выполняющих функцию иностранного агента, с очевидностью доказывает их противоречие общим принципам права.

Повсеместные многочисленные факты нарушений указаний и приказов генерального прокурора РФ показывает, что Чайка Ю.А. некомпетентен и не в состоянии контролировать деятельность нижестоящих прокуроров. Ложные, противоречивые и непоследовательные заявления и действия лично генерального прокурора РФ подрывают авторитет в целом Российской Федерации как внутри страны, так и на международном уровне. Данная проверка фактически подтвердила, что генеральный прокурор РФ не пользуется авторитетом даже в системе прокуратуры. В связи с этим хочется выразить поддержку законопроекту, внесенному в Государственную думу РФ, которым полномочия по назначению прокуроров субъектов Федерации предлагается передать президенту РФ.

Председатель ассоциации «АГОРА»,
к.ю.н., член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека
П.В. Чиков