Конвейер красивых цифр

Ученые выяснили, как полиция и СК скрывают реальную статистику преступлений

В «Комитете гражданских инициатив» Алексея Кудрина в среду, 18 марта, презентовали отчет «Криминальная статистика. Через открытость к управляемости». Это исследование петербургский Институт проблем правоприменения готовил более полугода (с полным текстом можно познакомиться тут); оно — о том, что в России кардинально искажена статистика о состоянии преступности. Данные искажаются уже много лет, как правило, на низовом уровне — в отделениях полиции. Но выгодно это руководству силовых ведомств. МВД рапортует об улучшении криминогенной ситуации в стране, хотя в реальности это означает лишь то, что из 28,4 миллиона сообщений о правонарушениях (данные за 2013-й) полиция зарегистрировала как заявления о преступлении лишь 2,2 миллиона. По мнению авторов доклада, реальный уровень преступности в России в несколько раз выше «нарисованного». А по каким направлениям с ней бороться, не знает никто, поскольку не хватает данных. Доклад питерских исследователей изучил специальный корреспондент «Медузы» Андрей Козенко.

«Российская статистика о преступности уникальна. Степень ее детализации, объема и глубины сопоставимых данных выше, чем в большинстве стран мира. Однако она практически не используется при изменении уголовного законодательства, выявлении и устранении социальных причин преступности, — говорится в преамбуле к исследованию. — Статистика искажена и уже давно не выступает основой формирования уголовной политики государства, а лишь служит для оценки работы ведомств, участвующих в борьбе с преступностью».

Институт проблем правоприменения был учрежден в 2009 году Европейским университетом в Санкт-Петербурге. В последние несколько лет институт сотрудничает с «Комитетом гражданских инициатив» Алексея Кудрина. Его политический вес способствует тому, чтобы проводящиеся институтом исследования не уходили в никуда, как это происходит с большинством правозащитных докладов. Например, в 2013 году институт подготовил масштабный доклад о концепции реформы правоохранительных органов (полицию предлагалось разделить на муниципальную, региональную и федеральную). Вскоре после публикации доклада, по сведениям «Медузы», его авторов пригласил к себе министр МВД Владимир Колокольцев и на протяжении нескольких часов объяснял, почему в российских условиях это невозможно.

Авторы не сдались — и подготовили исследование об учете преступлений: на статистике базируется вся работа правоохранительных органов. Эту часть работы, по их мнению, тоже надо тотально реформировать. Алексей Кудрин вновь был готов поддерживать ученых — он поработал ведущим этой презентации и дал слово приглашенным экспертам — от министра открытого правительства России Михаила Абызова до профессоров из академии управления МВД.

Дело в том, что основы нынешнего учета заложены еще в СССР в 1968 году, а окончательно он сформировался к началу 1970-х. С тех пор изменилось немногое, несмотря на формальную отмену «палочной» системы — когда раскрываемость преступлений была главной оценкой работы полицейских и они предпочитали браться за те дела, раскрытие которых было очевидным.

По мнению авторов доклада, к 2015 году это привело к тому, что «государство опирается на настолько искаженные данные, что не только не имеет представления о действительном состоянии преступности, но и, оценивая работу правоохранительных органов, видит лишь искусственно сформированную картину, не меняющуюся существенно много лет». Они обращают внимание на то, что последний всплеск роста регистрируемой преступности и одновременного снижения доли раскрытых преступлений приходился на 2005–2006 годы. То есть в те времена, когда предыдущий министр внутренних дел России Рашид Нургалиев решил бороться за чистоту статистической отчетности. Постепенно эта инициатива сошла на нет.

«Отметим только, что, по оценке ВНИИ Генпрокуратуры, уровень фактической преступности более чем в восемь раз превышает уровень зарегистрированной», — констатируется в исследовании. В 2013 году МВД России зарегистрировало 28,4 миллиона сообщений о происшествиях, из которых 10,8 миллиона были рассмотрены как сообщения о преступлениях. Остальные сообщения касались шумящих за стеной соседях и тому подобного. Из 10,8 миллиона сообщений о преступлениях были зарегистрированы только 2,2 миллиона случаев, они были поставлены на учет сотрудниками полиции и других правоохранительных органов. Авторы исследования думают, что в реальности преступлений было, как минимум, в два раза больше. И это только таких, о которых пытались заявить потерпевшие. Естественная латентность — те преступления, о которых не стало известно правоохранительным органам, — не учитывается.

Создатели исследования предлагают сравнить полицейского следователя с человеком, который работает на конвейере. Он производит продукт — уголовные дела, однако материалы для него передали другие — оперативники и участковые, а приемку работы осуществит контролер из надзорного органа — прокуратуры. Качество каждой единицы продукта оценивается индивидуально. Если уголовное дело возвратят для дополнительного расследования, значит, единица продукта была некачественная — за это накажут как самого полицейского, так и прокурора. Однако работу подразделения в целом оценивают уже не по качеству, а по количеству продукта. Это приводит к тому, что стоящий у конвейера заинтересован в изготовлении простых деталей, от производства сложных он будет держаться подальше.

Другая аналогия авторов исследования связана с медициной. Если бы вся система — от терапевтов в районных поликлиниках до Минздрава — работала бы по тем же принципам, что и полиция, это выглядело бы так. Успешность поликлиники измерялась бы частотой заболеваний среди людей, живущих вокруг. Рост заболеваний по какому-нибудь направлению потребовал бы профилактических мер и привел к кампании по снижению заболеваемости, например, пневмонией. Пациент приходил бы к доктору с воспалением легких, а доктор бы писал в больничной карте, что у пришедшего — ОРВИ, потому что случаев пневмонии по плану должно быть мало. Да еще и придумывал бы способ сокрыть неверный диагноз от проверяющих. Искаженная отчетность уходила бы наверх по инстанциям, картина здоровья нации в итоге была бы искажена, бюджетные средства на профилактику пневмонии расходовались бы неэффективно. «Именно это и происходит в правоохранительной системе уже десятки лет», — настаивают авторы отчета.

Система учета преступлений с годами улучшается, но, считают авторы документа, не совсем в том направлении. С появлением в полиции компьютеров и опытных пользователей часть документооборота стала электронной. Однако работы от этого стало не меньше, а больше, потому что бумажные статистические карточки (их заполняют полицейские и утверждают прокуроры; из них и формируется отчетность) надо заполнять наряду с электронными. «Процесс сбора статистики даже при усиленном контроле не имеет дополнительных каналов проверки достоверности, тем самым существенного повышения знания о преступности не происходит. Решение проблемы достоверности статистики о состоянии преступности не может лежать только в технологических решениях», — говорится в исследовании.

Статистические данные закрыты от всех желающих их изучить. На сайте Росстата можно найти статистику по преступности в России только до 2003 года. В открытых данных МВД РФ — до 2008 года, собранная позже информация — только для служебного пользования. Генпрокуратура, считают авторы исследования, предпринимает попытку «изменить подход к публикации данных о состоянии преступности», но это не более, чем попытка. Так, в 2013 году начал работать портал правовой статистики crimestat.ru. «Посетив сайт, можно узнать, что Республика Тыва — многолетний лидер по убийствам на 100 тысяч населения, половина преступников в Москве имеют начальное образование, а Россия занимает 3-е место в мире по числу грабежей после США и Мексики», — не без иронии отмечают авторы доклада, указывая, что обобщать эти сведения для улучшения ситуации с преступностью по стране в целом — невозможно и некорректно.

По данным «Медузы», в основе опубликованного исследования лежит полугодовая работа его авторов в полицейских участках разных городов страны. Они наблюдали процесс регистрации заявлений, интервьюировали полицейских. Два выявленных ими способа не ухудшать статистику известны. Первый — не регистрировать заявления граждан. Заговаривать им зубы, держать в отделении по несколько часов, пока им не надоест и они сами не уйдут. Можно вежливо записать показания в тетрадку, обещать перезвонить и никогда этого не сделать. По идее, эту часть работы полиции проверяют — и могут наказать ответственных, но на деле этого не происходит. Например, в Дагестане в 2013 году было зафиксировано целых два случая отказа принимать заявление от потерпевших.

Второй способ: зарегистрировать заявление, но принять по нему любое решение, кроме возбуждения уголовного дела. Как правило, постановление об отказе в возбуждении. Культовая фраза из криминального сериала 1990-х годов: «Какое жестокое самоубийство» — про труп с несколькими огнестрельными ранениями — как раз описывает этот способ. Эту сферу авторы исследования называют самой «серой» — наиболее тяжело проверяемой. Они приводят в пример Екатеринбург и Свердловскую область, которые в 2012 году показали 20-процентное сокращение преступности, вышли на пятое место среди самых некриминальных субъектов РФ. И в это же время, проверки выявили почти четыре тысячи незаконных отказов в возбуждении уголовных дел.

В докладе приводится статистика по самым частым совершаемым в России преступлениям. Кражи в последние несколько лет были зарегистрированы полицией более чем 800 тысяч раз, в почти 1,2 миллионов случаев уголовные дела после обращения граждан не возбуждались. По иным преступлениям против собственности — хищение, причинение ущерба, уничтожение имущества — уголовные дела возбуждались лишь в 30 тысячах случаев, а отказов возбудить было почти 950 тысяч. По нетяжким преступлениям против здоровья граждан схожая картина — почти 15 тысяч возбужденных дел против 920 тысяч отказов в возбуждении. Процент возбужденных дел растет в двух случаях — если речь идет о тяжких преступлениях или о тех, которые раскрыть легко. По делам, связанным с оборотом наркотиков, почти 60 тысяч возбужденных дел и всего 10 тысяч отказов. По статье «бандитизм» — 54 возбужденных дела и только один отказ в возбуждении.

Формирование неточной отчетности происходит на низовом уровне, но для МВД или Следственного комитета эта ситуация выгодна. Чем лучше их показатели, тем на больший бюджет они могут рассчитывать в следующем году. Это приводит к тому, что бюрократический аппарат правоохранительных структур быстро разрастается. Например, в Следственном комитете, говорят авторы доклада, уже через два года после его создания только половина сотрудников работала следователями по уголовным делам. В МВД с 2010-11 годов произошло разрастание аппарата при сокращении численности сотрудников низовых подразделений.

При этом нельзя сказать, что в России ситуация с криминальной отчетностью является плохой по сравнению с другими странами. Например, в США вообще нет централизованного учета. Вместо него проводится многочисленные соцопросы. Американский Минюст с 1972 года проводит «Национальный виктимизационный опрос» для понимания «серой» зоны преступности. В отдельных штатах существует собственный сбор более детальной криминальной статистики. В Чехии криминальная статистика является общедоступной, но там содержатся данные только о раскрытых преступлениях. В Германии она централизованная, но ведут ее только полицейские, и в нее не включаются налоговые или финансовые преступления.

В Казахстане, где много лет наблюдалась схожая с Россией картина, власти приняли волевое решение перестать скрывать преступления, дав гарантии, что никто из низового полицейского звена не будет уволен за «плохую» статистику. Это привело к тому, что в Астане, где в течение 15 последних лет регистрировались 3-4 тысячи преступлений в год, произошел скачок до 15 тысяч преступлений в год. А в целом рост преступности по стране составил почти 100%. Но это не всплеск — раньше эти преступления просто не фиксировались.

В своих рекомендациях эксперты Института проблем правоприменения предлагают три одновременных пути исправления в России ситуации со статистикой по преступлениям. Главное предложение — создание независимого отдельного ведомства, которое будет заниматься отчетностью; его представители должны работать даже в районных отделениях полиции (речь идет о переподчинении сотрудников, которые занимаются статистическими карточками уже сейчас). Авторы исследования предлагают дать больше полномочий по сбору статистике Генпрокуратуре как надзорному за полицией органу. И, наконец, они хотят, чтобы статистические данные были открыты для тех, кому это необходимо и кто мог бы заниматься общественным контролем.

Предполагалось, что приглашенные в «Комитет гражданских инициатив» эксперты из силовых ведомств будут критиковать исследование, на деле же они с ним были почти согласны. Никто не понял только предложения о создании независимого статистического ведомства — «в России сейчас не может быть ничего ни от кого независимого».

«Главное, что проблема наконец-то поднята. Она есть, она пронизывает все правоохранительные органы, — говорил начальник управления правовой статистики Генпрокуратуры России Олег Инсаров. — Мы не за создание какой-то отдельной структуры по учету — это политическое решение, мы за создание системы, которая не позволяет искажать отчетность». Он сказал, что только в прошлом году было выявлено более двух тысяч фактов искажения статистики, но наказания никто не понес — силовые ведомства своих не сдают.

«По содержанию доклада: согласен с оценкой, но мы расходимся в предложениях, — говорил криминолог, генерал-майор в отставке Владимир Овчинский. — Авторы предлагают эволюционный романтизм, а я говорю о революционном реализме. Нужно изменить политический подход к статистике. Нужно дать реальные данные по убийствам, грабежам и особенно по пропаже людей — вот где бездна, поверьте». Помощник министра МВД, его бывший заместитель Валерий Кожокарь обещал, что появится законопроект, который кардинально изменит систему учета — производство по делу будет начинаться с момента попадания заявления в единый реестр; такая схема появилась на Украине в 2012 году с принятием там нового УПК, и Кожокарь говорит, что она основана на разработках российских ученых.

Один из соавторов исследования Мария Шклярук рассказала мне, что после презентации документ будет отправлен во все силовые ведомства. Министр Абызов уже предложил на его основе составить план развития криминальной статистики в России.

Андрей Козенко

Москва