Кто виноват в новом кризисе на Балканах?

Carnegie.ru — о потерянном десятилетии в регионе, где столкнулись интересы ЕС и России

Почти все страны бывшей Югославии находятся сейчас в кризисе, который грозит перерасти в самое серьезное обострение на Балканах с 1990-х годов. Из семи западно-балканских стран, которые Евросоюз обещал принять в 2003 году, членства в ЕС добилась только Хорватия, а вступление остальных стран сейчас выглядит еще менее реалистичным, чем тогда. В кризисе обвиняют Россию, а также Турцию и Китай: по мнению Брюсселя, их деструктивное влияние препятствует мирному развитию и евроинтеграции региона. Как пишет на сайте Московского центра Карнеги заместитель главного редактора Carnegie.ru Максим Саморуков, влияние России на балканские страны не стоит переоценивать. Регион, безусловно, имеет исторические связи за пределами Евросоюза, однако позиции ЕС здесь значительно сильнее. По мнению Саморукова, в кризисе на Балканах скорее следует винить политику Евросоюза, который стремился не столько реформировать ситуацию в регионе, сколько заморозить ее, чтобы не допустить новых конфликтов.

Понятия «Балканы» и «кризис» давно стали почти синонимами, и очередным обострением в этом регионе никого не удивишь. Но то, что происходит на Западных Балканах в последние несколько недель, действительно выбивается из привычного круга проблем и похоже на самый глубокий кризис со времен югославских войн 1990-х. Не в одной-двух, а сразу во всех шести еще не вступивших в ЕС странах ситуация находится на грани того, чтобы окончательно выйти из-под контроля, утянув за собой остальных соседей.

Лидеры Албании и Косова угрожают начать переговоры об объединении, если Евросоюз не предложит им ясной перспективы вступления. В Сербии третью неделю идут протесты против победы на президентских выборах Александра Вучича, установившего в стране, по сути, режим единоличной власти. Боснийские сербы провели тренировочный референдум о дате госпраздника и теперь грозят референдумом об отделении от Боснии, за что их лидер Милорад Додик уже попал под американские санкции.

Санкции угрожают и руководству Македонии, где через четыре месяца после досрочных выборов старая власть по-прежнему отказывается разрешить оппозиции сформировать новое правительство, потому что тогда туда войдут албанские партии, требующие создать албанскую автономию. В самой Албании с выборами тоже не все в порядке — до них осталось чуть больше месяца, а оппозиция отказывается в них участвовать. Наконец, в Черногории лидеры оппозиции вообще находятся под судом — против них выдвинули официальные обвинения в попытке организовать госпереворот при поддержке России.

Все это совершенно не похоже на благополучное и демократическое европейское будущее, которое было обещано региону еще в 2003 году на саммите в Салониках, когда ЕС заявил, что примет в союз все государства Западных Балкан. С тех пор реально принять в Евросоюз успели одну Хорватию, а для остальных нет даже примерной даты вступления, хотя некоторые из них получили официальный статус кандидата больше 10 лет назад. И только нынешний, охвативший весь регион кризис заставил руководителей Евросоюза вспомнить, что за прошедшие полтора десятилетия они так и не смогли урегулировать балканские конфликты, которые теперь могут снова разгореться.

Виноватых в этом провале европейцы искали недолго — это Россия, а также Турция и Китай, которые своими кредитами, инвестициями, мягкой силой и просто дурным примером подталкивают балканских лидеров к тому, чтобы те вели себя деструктивно, не выполняли европейские рекомендации и конфликтовали друг с другом, мешая спокойной интеграции региона в ЕС. Мол, если бы не вмешательство третьих стран, Западные Балканы уже давно бы замирились и стали полноценной частью единой Европы.

Такое объяснение вызывает много вопросов, например о реальных масштабах и целях активности третьих стран на Балканах. Но главный из них — как европейцы представляют себе существование страны и тем более целого региона, чьи внешние контакты во всех сферах были бы замкнуты исключительно на Евросоюз и больше ни на кого? Доминирование ЕС и в экономической, и в политической жизни Западных Балкан беспрецедентное, настолько сильных позиций у Европы нет ни в одном другом регионе мира. И если даже в таких почти идеальных условиях Евросоюз не способен продемонстрировать стабилизирующую роль своей внешней политики, то где вообще он может это сделать?

Тройная конкуренция

Конечно, государства Западных Балкан живут не в вакууме и не на Меркурии: у них есть политические, экономические и исторические связи не только с Евросоюзом. Но связи эти по масштабу в десятки раз уступают связям с ЕС, а по целям не противоречат процессу европейской интеграции.

Российская экспансия в балканскую энергетику остановилась несколько лет назад, добившись очень ограниченных результатов. А в области политики активность России в регионе сводится к символическому недовольству расширением там НАТО, но никак не ЕС.

Балканская политика Турции в еще большей степени состоит из одних ярких жестов, рассчитанных прежде всего на внутреннюю турецкую аудиторию. Османская ностальгия Анкары пользуется успехом разве что у боснийских мусульман, а остальных только отпугивает, включая даже мусульманское население Албании и Косово.

Наконец, несколько десятков миллионов долларов, которые инвестировал в Западные Балканы Китай, говорят скорее о том, что китайское присутствие в регионе пока минимально. В мире сложно найти другую группу стран, где экономическая роль Китая была бы меньше, чем в государствах Западных Балкан.

И в торговле, и в инвестициях в Западные Балканы все три страны отстают от Евросоюза в десять и более раз. А в области международной интеграции они даже не пытаются предлагать балканским государствам какую-то альтернативу вступлению в ЕС. Со своей стороны, все ведущие балканские партии и абсолютное большинство местного населения по-прежнему стремятся вступить только в Евросоюз и никуда больше, несмотря на все проволочки и трудности.

Но такого огромного влияния все равно оказывается для ЕС недостаточно, чтобы просто стабилизировать ситуацию в регионе, не говоря уже об устойчивом развитии экономики и успешной евроинтеграции. Вступление Западных Балкан в Евросоюз сейчас выглядит еще менее реально, чем в 2003 году.

Иллюзия нищеты и ненависти

Главная причина этого ступора в бездействии самой Европы, где политики, СМИ, а вслед за ними и избиратели слепо уверовали в совершенно ложное представление о Западных Балканах как об огромной черной дыре, чью нищету и фанатичную межэтническую ненависть невозможно одолеть никакими ресурсами, тем более такими ограниченными, как сейчас у ЕС. Естественно, когда такой стереотип стал в Европе чем-то само собой разумеющимся, любой европейский политик будет всеми силами уклоняться от темы евроинтеграции Западных Балкан, потому что ни с чем, кроме новых и больших проблем, эти Западные Балканы у европейских избирателей не ассоциируются.

Тем не менее представление это совершенно ложное во всех своих составляющих. Во-первых, Западные Балканы — это даже по европейским меркам очень маленький регион. Конечно, целых шесть государств — звучит весомо, но их суммарное население всего 18,3 млн человек. Это на полтора миллиона меньше, чем в одной Румынии, и в два с половиной раза меньше, чем на Украине.

То же самое с балканской нищетой. Конечно, по скандинавским меркам Западные Балканы очень бедные. Но по мировым — совсем нет. Если подсчитать средний подушевой ВВП шести стран региона в 2015 году (с поправкой на инфляцию), то он окажется вдвое выше украинского и всего на 16% ниже, чем был у Болгарии в 2006 году. А болгарский уровень тогда считался вполне достаточным, чтобы эта страна вступила в ЕС 1 января 2007 года.

Разговоры о межэтнической ненависти и прочей балканской дикости тоже сильно преувеличены. Западные Балканы — не Турция. Эти страны прожили несколько десятилетий при социализме с его мощным модернизационным потенциалом для общественных нравов. Там давно добились всеобщей грамотности, обязательного школьного образования, доступна минимальная медицина, большинство населения живет в городах, а в головы вбиты базовые представления о гендерном равенстве.

Вооруженных этнических конфликтов Балканам хватило в 1990-е. Это довольно старые общества с медианным возрастом около 40 лет, поэтому большинство прекрасно помнит события 15–20-летней давности и совсем не хочет их повторения. Социологические исследования показывают, что сейчас силовые способы решения этнических конфликтов, скажем, в Сербии готовы поддержать лишь несколько процентов маргиналов.

Межэтническая неприязнь, конечно, никуда не исчезла, но давно перестала быть определяющим фактором в политической жизни. Она постоянно всплывает в СМИ, эксплуатируется местными политиками, но в этих речах куда больше инерции и цинизма, чем реального фанатизма. Все это уже отболело, наборолись; сейчас большинство жителей Балкан готовы на радикальные уступки в этнических вопросах в обмен хотя бы на небольшое повышение благосостояния, а это благосостояние ассоциируется прежде всего с евроинтеграцией.

Наконец, балканские государства — это довольно демократические страны с реальной политической конкуренцией. За последние несколько лет ситуация в этой области там серьезно ухудшилась, но такие вещи, как смена власти на выборах, свободные СМИ и оппозиционные партии, там по-прежнему не являются чем-то невиданным, что выгодно отличает Западные Балканы от других приграничных регионов Евросоюза.

Элитно-брюссельский союз

Однако, несмотря на столь благоприятные условия, за прошедшие 15 лет Евросоюз так и не смог добиться на Западных Балканах устойчивой, долгосрочной стабильности. По сути, такая задача и не ставилась, а вместо нее балканская политика Брюсселя преследовала совсем другую цель — чтобы на Балканах было тихо, чтобы там не стреляли, не давали поводов для слишком громких плохих новостей и не отвлекали руководство ЕС от более приоритетных вопросов. В этом желании не реформировать, а просто заморозить ситуацию на Западных Балканах Евросоюз полностью совпал с местными коррумпированными элитами, и этот симбиоз оказался чрезвычайно успешным: положение дел в регионе сейчас практически не отличается от того, что там было 15 лет назад.

Лидеры Германии или Италии никогда всерьез не занимались проблемами Западных Балкан, хотя эти две страны имеют огромное влияние в регионе, особенно экономическое. Вместо этого балканские вопросы перепоручили еврокомиссарам. Такой удобный способ продемонстрировать, что в европейской внешней политике все-таки есть вопросы, по которым страны ЕС настолько едины, что готовы доверить их брюссельским бюрократам. Правда, в случае Балкан это редкое европейское единство держится в основном на единодушном нежелании стран ЕС влезать в балканские проблемы.

А для брюссельских бюрократов долгосрочные последствия гораздо менее важны, чем возможность отчитаться о прогрессе в краткосрочном периоде. Балканские лидеры хорошо усвоили, что если их не устраивает какое-то предложение ЕС, то нужно подольше упираться, и тогда через некоторое время им сделают другое предложение, гораздо менее радикальное и опасное для их собственных интересов. Потому что брюссельские бюрократы ни сильно давить, ни долго ждать не могут. Им надо записать хоть какие-то успехи в свои отчеты.

Также балканские лидеры понимают, что Евросоюз в своих отношениях с Балканами больше всего боится громких плохих новостей оттуда. И если какой-то лидер способен обеспечить отсутствие таких новостей, то европейцы будут готовы простить ему за это очень многое. Ни коррупционные скандалы, ни авторитарные замашки, ни ксенофобская риторика, ни даже подозрения в причастности к военным преступлениям не мешали Евросоюзу поддерживать Джукановича в Черногории, Груевского в Македонии, Тачи в Косове и Вучича в Сербии. Конечно, репутации у этих лидеров очень сомнительные, но пока они обеспечивают в своих странах тишину, лучше на них слишком сильно не давить, а то на их место может прийти кто-нибудь совсем ужасный.

Свое отстраненное отношение к балканским проблемам в Евросоюзе любят объяснять нежеланием влезать во внутренние дела суверенных государств Западных Балкан. Но это довольно лицемерное объяснение, потому что европейцы уже очень основательно влезли в эти внутренние дела. Босния с ее постом верховного представителя, Советом по выполнению мирного соглашения и иностранными судьями в составе Конституционного суда является не просто фактическим, но и институциональным протекторатом ЕС. Контингент KFOR, отвечающий за безопасность в Косове, состоит в основном из европейцев. Соглашение, регулирующее отношения албанцев и македонских славян в Македонии, удалось достичь только под обещание европейцев принять страну в ЕС — давали его, кстати, еще в 2001 году.

Брюссельские бюрократы постоянно бросаются посредничать во внутриполитических конфликтах на Балканах, но в своем посредничестве они ищут не долгосрочные решения, а только способ заморозить ситуацию. Такой подход воспитал в балканских политиках полную безответственность. Они прекрасно знают, что договариваться друг с другом напрямую совершенно не нужно. Вместо этого лучше поднять достаточно громкий шум, чтобы в страну приехали брюссельские посредники и начали всех успокаивать. А дальше, даже если не получится добиться никаких реальных результатов, переговоры с европейским посредничеством ценны для балканских политиков сами по себе: можно покрасоваться в роли влиятельных международных игроков и отважных народных защитников, а потом снять с себя малейшую ответственность за изначально провальную затею, потому что это целый Брюссель их заставил уступить.

Отъезд без субсидий

Такое точечное подмораживание и латание Западных Балкан может показаться не самым плохим вариантом: нет войны — уже прекрасно. Но чем дольше Евросоюз действует подобным краткосрочным образом, тем меньше остается шансов добиться в регионе долгосрочного урегулирования. И нынешний кризис очередное доказательство. За внешней тишиной ситуация на Западных Балканах ухудшается, а некоторые действия ЕС это ухудшение даже подстегивают.

Особенно губительной политика государств ЕС оказывается для человеческого потенциала Западных Балкан. Молодая, образованная и активная часть населения, которая могла бы работать на модернизацию экономики и обновление политической системы, пользуется разнообразными европейскими льготами, переезжает и вкладывает свои силы в процветание Германии, Австрии, Италии.

Примеры бывают очень красноречивые. Скажем, всего за два года (2014–2015) из боснийского Кантона 10 уехало 7% населения. В основном это были молодые и активные. Почему так много всего за два года? Потому что большинство населения Кантона 10 — этнические хорваты. У них есть хорватские паспорта. Летом 2013 года Хорватия вступила в ЕС, а в 2015 году Германия открыла для хорватских граждан свой рынок труда. После такого решения Германии проблема автономии для боснийских хорватов, очевидно, решится сама собой. Их в стране меньше полумиллиона, кто не умрет от старости — переедет в Германию. Через 15–20 лет требовать создать в Боснии хорватскую автономию будет некому.

Эмиграция в Европу из Македонии, страны с двухмиллионным населением, в 2001–2015 годах составила около 106 тысяч человек. Большинство из них (около 58 тысяч) уехали, получив болгарские паспорта. Болгария охотно выдает их, потому что считает, что македонцы — это на самом деле болгары. А македонцы охотно берут, потому что Болгария — страна ЕС и для ее граждан открыты рынки труда Западной Европы.

Щедрые программы Германии для просителей убежища привели к тому, что в одном только 2015 году туда приехали попросить политического убежища более трех процентов населения Косова. Через несколько месяцев большинство из них получает отказ, но назад в Косово вернулось всего несколько тысяч.

Конечно, свободное движение рабочей силы, так же как товаров, услуг и капиталов, — один из базовых принципов Евросоюза. И если страны Западных Балкан сами так хотят туда вступить, то должны быть готовы к подобным издержкам. Но пока получается так, что активно уезжать в Европу жители Западных Балкан уже могут, а вот получать субсидии из бюджета ЕС, чтобы стимулировать свою экономику и замедлить отток, еще нет.

Например, субсидии ЕС на поддержку евроинтеграции Боснии в 2014–2017 годах должны составить 165,8 млн евро. Туда входит очень многое: повышение качества образования, поддержка инноваций, модернизация социальной сферы, улучшение законодательства, административная реформа. И на все это Евросоюзу не жалко выделить боснийцам около 40 млн евро в год.

Босния — страна небольшая и бедная, но все равно такая помощь составит всего 0,6% от расходов боснийского бюджета. При этом Дания, сопоставимая по численности населения с Боснией, ежегодно получает из бюджета ЕС более 1,5 млрд евро субсидий. Очевидно, что при таких тратах на Данию у Брюсселя не остается никакой возможности выкроить хоть немного денег на то, чтобы не допустить нового вооруженного конфликта в Боснии.

На все это можно возразить, что Евросоюз вообще ничего не должен Западным Балканам. Это их проблемы — вот пусть сами с ними и разбираются. Безусловно, в проблемах Западных Балкан гораздо больше виноваты местные политики, а не европейцы. Но, во-первых, если на Балканах дойдет до серьезной дестабилизации, то балканские проблемы неизбежно станут проблемами Евросоюза и платить за их разрешение придется гораздо дороже, чем за предотвращение.

А во-вторых, ЕС сам не готов предоставить Западным Балканам полную самостоятельность. Соглашения об ассоциации, создание зон свободной торговли, статусы кандидатов, переговоры о вступлении — все это надежно привязывает регион к Евросоюзу и исключает возможность поискать лучшей долей в сотрудничестве с кем-то еще.

Мало того, ЕС реагирует очень быстро и болезненно, если сотрудничество балканских государств с третьими странами становится, по мнению Брюсселя, слишком масштабным, даже если речь идет только об экономике. Тут можно вспомнить европейский отказ от строительства на Балканах российского газопровода «Южный поток» или брюссельские расследования против китайского проекта скоростной железной дороги Белград — Будапешт. Зачем Балканам проект на $3 млрд с опасным китайским участием, когда ЕС уже выдал им по 40 млн евро на евроинтеграцию?

Бесплатная эффективность

Главная проблема балканской политики ЕС не столько в деньгах, сколько в нежелании искать новые подходы, хотя они могут быть гораздо эффективнее традиционных и почти бесплатными.

Например, Евросоюз мог бы поддержать существующее на Балканах движение за признание сербского, хорватского, боснийского и черногорского одним языком с разными диалектами. Лингвистическая аномалия, когда, скажем, в Боснии одну и ту же надпись дублируют трижды на трех государственных языках, может показаться забавной, но она создает огромные политические трудности. Потому что небольшая диалектическая разница дает балканским властям основание делить систему образования по этническому принципу. Дети разных этносов учатся отдельно и таким образом воспроизводят в новых поколениях старую этническую ненависть. Хотя на практике невозможно представить себе ситуацию, чтобы, например, хорватский школьник вдруг не понял, что ему объясняет сербский учитель.

Даже у ЕС вряд ли получится преодолеть националистические сантименты балканских властей и заставить их официально признать эти языки одним. Тем более тогда возникнут проблемы с его названием. Но добиться того, чтобы разница между диалектами не использовалась для образовательного апартеида, вполне реалистичная цель.

Другая возможная новация (тоже бесплатная) — пересмотреть порядок государств в негласной интеграционной очереди, которая существует еще с 1990-х годов. Тогда по итогам югославских войн было решено, что Сербия — это страна-виновник, а, например, Босния — страна-жертва, поэтому было бы аморально награждать Сербию тем, что она вступит в ЕС раньше Боснии.

Но проблема тут в том, что в соседних с Сербией странах есть крупные сербские меньшинства. Сейчас они воспринимают ЕС как антисербскую организацию и поэтому выступают против евроинтеграции. А если бы Сербия, которая и так уже серьезно пострадала за свою политику в 1990-х, оказалась внутри ЕС, то этот вопрос исчез бы сам собой.

Наконец, непонятно, почему европейские лидеры с таким ужасом шарахаются от перспективы перейти от туманных рассуждений к реальным действиям и принять Западные Балканы в Евросоюз. Такое решение не будет популярным у европейских избирателей, но особых проблем для ЕС не создаст. Приняли же 10 лет назад Румынию или Болгарию, и не сказать, чтобы именно эти страны создавали сейчас Евросоюзу больше всего проблем.

Ведь Евросоюз вопреки иллюзиям многих — это не гарантия процветания для всех вступивших. Это просто несколько общих финансовых программ и координация политики в некоторых областях. Плюс возможность ввести внешние механизмы контроля за отстающими странами, как это было довольно успешно сделано в Болгарии и Румынии. Почему бы не повторить то же самое на Западных Балканах? Это не потребует гигантских денег. Та же Румыния, сопоставимая с Западными Балканами по населению и уровню развития, первые пять лет получала чистых субсидий всего 1,2–1,6 млрд евро в год, то есть около 1% от нынешних расходов бюджета ЕС.

Тем более что уровень евроэнтузаизма на Балканах хоть и снизился в последние годы, по-прежнему остается одним из самых высоких в Европе. Евросоюз для этих государств последняя безальтернативная надежда на относительно благополучное будущее. Поэтому если возможность вступить в ЕС станет для них реальной, то они будут готовы на самые радикальные уступки в урегулировании постюгославских конфликтов, вплоть до признания Белградом независимости Косова.

Однако пока даже нынешний кризис не может заставить Евросоюз включить Западные Балканы в число своих приоритетов. Европейским лидерам кажется, что сейчас важнее разобраться с новыми правилами внутри союза и только потом можно будет вернуться к вопросу расширения. Такая позиция может закончиться для ЕС большими потерями, и не только финансовыми в случае нового обострения на Балканах, но и репутационными. Потому что если Евросоюз не смог добиться устойчивой стабильности даже в исключительно благоприятных условиях Западных Балкан, то как он может претендовать на стабилизирующую роль в гораздо более сложных регионах, таких как СНГ, Северная Африка или Ближний Восток?

Максим Саморуков