«Майские указы» Владимира Путина пять лет спустя. Они исполнены?

Пять лет назад президент Владимир Путин подписал «майские указы» — поручения, следующие за его предвыборными обещаниями. 11 документов должны были резко увеличить конкурентоспособность России на международных рынках, повысить уровень жизни граждан, увеличить темпы роста строительства жилья и других отраслей производства. Экономический кризис и западные санкции, введенные после присоединения Крыма, сделали «майские указы» трудновыполнимыми; ответственность за них в итоге легла на регионы, сразу же ушедшие в долги. По просьбе «Медузы» журналист «Коммерсанта» Андрей Перцев рассказывает, как планировалось реализовать «майские указы» — и что с ними на самом деле произошло.

Не просто указы

Третий срок Владимира Путина начался не только с жесткого разгона митинга на Болотной площади 6 мая 2012 года, но и с подписания так называемых майских указов на следующий день. 11 документов были выпущены пакетом и стали единственными указами президента, которым Кремль дал особое название. «Майские» затрагивали все сферы: оборонную промышленность и медицину, внешнюю политику и науку, «межнациональное согласие» и жилье. И конечно, повышение зарплат. Не касались они разве что только внутренней политики.

Первые годы действия указов казалось, что правительство и региональные чиновники существуют только для того, чтобы их исполнять: министров и губернаторов периодически вызывали на ковер, а Общероссийский народный фронт, следивший за исполнением документов, постоянно критиковал исполнителей.

«Майские указы» во многом повторяли тезисы предвыборных статей Путина и выглядели своеобразным исполнением обещаний президента, на которое, быть может, избиратели особенно и не рассчитывали. Горизонт, открывавшийся в случае воплощения статей в жизнь, впечатлял: Владимир Путин сулил повышение зарплат бюджетникам до средней по региону, а врачи и университетские преподаватели и вовсе должны были получать по две средние зарплаты. В стране должно было появиться 25 миллионов высокотехнологичных рабочих мест. «Надо вместе с профсоюзами изучить возможность законодательно расширить участие рабочих в управлении предприятиями. Такое участие практикуется — например, в Германии в форме так называемых производственных советов», — рассуждал Путин в одной из своих предвыборный статей в феврале 2012 года о социальной справедливости. Последнее казалось легкоисполнимым, однако ни в указах, ни в жизни производственные советы не появились.

Критика на парадном совещании

С момента подписания указов прошло пять лет. Круглую дату в Кремле решили отметить обсуждением «майских указов» на заседании Госсовета 4 мая 2017 года. От былого замаха осталось не так много: в качестве витрины исполнения президентских обещаний выбрали многофункциональные центры по оформлению документов и расселение ветхого жилья. Судя по всему, за результаты этой работы Кремлю и правительству не стыдно. С остальными показателями все не так просто, хотя формально они исполнены.

«За прошедшие годы удалось придать некоторую новую динамику позитивным изменениям в наиболее чувствительных, значимых для жизни граждан сферах, таких как здравоохранение, образование, культура, жилищно-коммунальное хозяйство. Разумеется, проблем еще очень много и нерешенных вопросов больше, чем того, что удалось сделать», — констатировал на заседании Госсовета Путин.

На парадном мероприятии звучала и критика. «Народный фронт держит на контроле 179 ваших поручений в рамках мониторинга исполнения „майских указов“. Из них мы считаем, что 35 поручений исполнены, 44 не исполнены и 100 поручений исполнены частично и требуют доработки», — заявил глава исполкома ОНФ Алексей Анисимов. Лидер «Справедливой России» Сергей Миронов и вовсе заявил, что большинство указов не исполнено. «В целом реальные располагаемые доходы населения снижаются четвертый год подряд. Указы о повышении зарплаты бюджетникам исполняются только в том случае, если врачи и учителя работают на 2–2,5 ставки. Указ о реорганизации неэффективных образовательных учреждений также на деле был воспринят многими чиновниками как сигнал к бездумной оптимизации отрасли. То же, к сожалению, происходит и в здравоохранении. Значительное количество аварийного жилищного фонда было сокращено, к сожалению, на бумаге за счет отмены ранее принятых решений о признании многоквартирных домов аварийными», — перечислял Миронов, чья партия уже пять лет как безоговорочно поддерживает все президентские инициативы.

Даже по заседанию Госсовета можно было понять, что с «майскими указами» что-то не заладилось.

«Это чиновничьи игры»

Главное, с чем ассоциировались «майские указы», — повышение доходов для бюджетников. Уже в 2012 году среднюю по региону зарплату должны были получать учителя, в 2013-м — работники детских садов, к 2018 году к ним должны были подтянуться преподаватели училищ, а врачи и преподаватели университетов к тому же году, согласно указам, получали бы по две средние зарплаты. Реальные доходы бюджетников к 2018 году по «майским» поднялись бы в 1,4–1,5 раза. Учителя и врачи с опаской, но поверили грядущему счастью: президент же обещал. Прошло пять лет — а в жизни бюджетников если что-то изменилось, то не в лучшую сторону.

«В настоящее время средняя зарплата в Санкт-Петербурге, по данным Росстата, составляет 57 603 рубля. Формально к ней с 2014 года должна быть приравнена и учительская зарплата. При этом за ставку вам пообещают около 30 тысяч рублей. Получается, что надо либо брать две ставки, либо получать равные основной зарплате премии. Что нереально, потому что стимулирующий фонд, из которого черпаются эти премии, давно уже не составляет даже 30 процентов от фонда оплаты труда, как это было запланировано в начале реформы», — рассказал «Медузе» учитель истории из Санкт-Петербурга Андрей Демидов. По его мнению, интерес к «майским указам» и их исполнению «закончился после того, как статистика стала радикально расходиться с ощущениями от собственной зарплаты».

До 2014 года прибавки ощущались, потом увеличение стало сходить на нет, а экономический кризис и рост цен обесценили полученное. «Пассивное равнодушие учителей грозит смениться массовым недовольством и протестами, которые когда-то и привели к появлению „майских указов“», — ожидает Андрей Демидов. По словам учительницы из Удмуртии Анны Инютиной, в провинции «кроме чиновников, про майские указы никто и не говорит»: «Большинство толком-то о них и не слышало, а те, кто слышал, понимают, что это чиновничьи игры». Педагог из Москвы Ирина Канторович и вовсе считает, что «майские указы» стали для администраций школ и больниц «хорошей ширмой для того, чтобы под этим флагом увольнять сотрудников в целях „экономии“».

«На деле зарплаты бюджетников в большинстве регионов далеки от средней, а во многих случаях даже уменьшились в сравнении с 2012 годом. Например, в моей московской школе ГБОУ ЦО „Технологии обучения“ с момента принятия новой системы оплаты труда в 2013 году гарантированная зарплата учителей — без стимулирующих и других выплат — за тот же объем работы сократилась примерно на пятнадцать процентов, и это без учета инфляции!» — поясняет она. При этом формально считается, что зарплаты бюджетников выросли. Например, в 2015 году Росстат отчитывался, что учителя получают 106 процентов от средней зарплаты по стране, а врачи — 156 процентов.

Задумка властей по повышению зарплат бюджетникам была понятной: на фоне протестов 2011–2012 годов Кремль должен был сохранить свой базовый электорат, показать, что государство остается патерналистским. К недовольным политикой не должны были присоединиться недовольные социальной сферой или экономикой.

Другие цели «майских указов» уже мало кто может вспомнить, и для власти, это, наверное, хорошо. Например, в одном из документов анонсировалось создание 25 миллионов высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году. Уже очевидно, что из-за экономических провалов этих показателей достичь не получится — даже притом, что сам термин «высокопроизводительное рабочее место» был изменен. В феврале 2012 года методика определения «высокопроизводительных рабочих мест» базировалась на среднем уровне ВВП в расчете на «рабочее место по шести крупнейшим экономикам мира». В 2013 году методика изменилась — «высокопроизводительность» места стали определять по средней зарплате его работников: если она превышала средний по региону уровень, место становилось «высокопроизводительным».

Впрочем, существует отрасль, где исполнение «майских указов» приближается к запланированным показателям, — это оборонная промышленность. «Организациями ОПК достигнуты устойчивые темпы развития, превышающие аналогичные показатели российской экономики в целом. Так, объем промышленной продукции, произведенной организациями ОПК в 2016 году, вырос на 10,7%, в том числе в радиоэлектронной промышленности», — отчитывалось правительство в этом году. Там же кабинет министров приводил другие цифры, не столь оптимистичные: «по сравнению с 2015 годом численность врачей увеличилась на 854 человека (0,2%), обеспеченность врачами выросла на 0,1% (с 37,1 до 37,2 на 10 тысяч населения)».

Указы в долг

Насколько исполнимы были «майские указы»? Сейчас считается, что их полному исполнению помешал экономический кризис и санкции, — об этом, например, говорил премьер Дмитрий Медведев. Однако еще в 2013 году зам. министра экономики Андрей Клепач объяснял, что для выполнения всех указов российская экономика должна была расти на 7 процентов в год, а для обещанного роста зарплат бюджетников — хотя бы на 4 процента. Эти цифры были недостижимы еще до кризиса и санкций. Владимир Путин в 2013 году признался, что намеренно «завысил планку» в указах, но это не должно служить отказом от их исполнения.

Указы с завышенной планкой исполнялись за счет региональных бюджетов. Их состояние с 2012 года стало резко ухудшаться — территории брали все новые и новые долги для того, чтобы хотя бы тянуть социальные выплаты. По данным Минфина, в 2013 году суммарный долг российских субъектов вырос на 28,6 процента, в 2014 году — на 20 процентов, в 2015 году — на 11 процентов, и только в 2016-м рост составил 1,5 процента.

Регионы стали больше занимать в долг как раз после вступления в силу «майских». Интересно, что резкий рост долгов стал сокращаться параллельно с тем, как государство стало помогать субъектам с уходом от коммерческих кредитов (их стали заменять более дешевые бюджетные). Сами администрации на местах тоже научились экономить — на дорогах, ремонтах, развитии. «За 3,5 года увеличили госдолг области в два раза, чтобы выполнять дорожную карту [„майских указов“]. После этого случился кризис, экономика встала, остановился рост средней заработной платы, соответственно, уже второй год зарплаты бюджетников мы не увеличиваем, а даже сокращаем», — сетует депутат заксобрания одного из регионов в центральной части России. Он добавляет, что повышение тех же зарплат бюджетникам не помогло сделать их работу привлекательной для молодых: «Если учителей стало больше, то вакансии врачей как были незакрытыми, так и остались. Проедаем бюджет», — разводит руками депутат.

За пять лет «майские указы» превратились для Кремля из красивого пиар-хода (все дают обещания перед выборами и не исполняют, а мы даем их после и исполняем) в не самую большую, но досадную проблему. Массового недовольства реализацией указов нет, хотя, по данным исследования Высшей школы экономики, наиболее важные для себя обещания (типа повышения зарплат или расселения ветхого жилья) люди сочли неисполненными.

«Майские указы» давно уже не главная повестка дня в государственных СМИ: перестань говорить о «майских указах» — и о них вообще перестанут вспоминать. Однако, судя по всему, для Владимира Путина указы и их исполнение стали своего рода вопросом престижа: для президента нельзя просто так взять и отказаться от них. Это чемодан без ручки, который уже никак не пригодится, но бросить его жалко: идея же была красивая. Обещать что-то в 2018 году президенту теперь будет сложнее: многие бюджетники поверили «майским указам» и теперь чувствуют себя разочарованными.

Андрей Перцев, «Коммерсант»