Original Material
Долгий ящик
Чего России ждать от новых американских санкций и почему их смягчения или отмены, возможно, придется ждать десятилетия
В начале мая 2017 года в кабинете Маттиаса Варнига, исполнительного директора проекта «Северный поток-2», по которому от России до Германии по дну Балтийского моря пройдет вторая по счету газовая труба длиной в 1200 км, раздался звонок от председателя совета директоров проекта Герхарда Шредера. Варнига, экс-сотрудника Министерства государственной безопасности ГДР («Штази») и Шредера, скромного юриста из Ганновера, ставшего впоследствии канцлером ФРГ, в прошлом не связывало ничего, да и связывать в силу их биографий ничего не могло. Сейчас их связывает не только вовлеченность в проекты по обеспечению Европы российским газом, но и личная дружба с Владимиром Путиным, причем с Варнигом российский президент познакомился еще в 1991 году, задолго до того, как Шредер стал канцлером Германии: Варниг открывал тогда в Питере представительство Dresdner Bank, а Путин, как мы помним, немецкий Дрезден знал не понаслышке. Сейчас Путин и Варниг, по данным немецкой газеты Die Welt, видятся в Москве примерно раз в месяц. Путин и Шредер общаются по телефону даже еще чаще. Но теперь всех троих, помимо общей дружбы, связала и общая озабоченность — судьба «Северного потока-2».
Поток в тумане
После того, как Сенат США 14 июня практически единогласно утвердил законопроект о новом пакете санкций в отношении РФ, острие которых направлено на банковскую и энергетическую сферы, общий проект с «Газпромом» становится лишней обузой для участвующих в нем 200 компаний из 17 стран, несмотря даже на то, что проект уже одобрен Европейской сетью операторов систем транспортировки природного газа (ENTSOG). Шредер сообщил Варнигу, что введение новых санкций США против России, судя по всему, вопрос времени, и это требует реагирования. Не далее как 24 апреля 2017 года «Газпром» подписал с пятью международными компаниями-гигантами, Royal Dutsh Shell, OMV, Engie, Uniper и Whintershall, соглашение о финансировании проекта общей стоимостью в €9,9 млрд — партнеры обязались обеспечить 50% требуемых средств (вклад каждой из компаний — €950 млн), общая сумма контрактных обязательств уже превысила €4 млрд. А еще за год до этого «Газпрому», на который выпадает вторая половина финансирования, иностранные партнеры обещали привлечь кредиты под проект на выгодных условиях, вместо того чтобы создавать СП: кредиты компания Nord Stream-2 AG, акционером которой явлется «Газпром», должна получить по ставке 6% годовых до 2019 года. Американские санкции путают карты всем.
Законопроект, который после Сената должна утвердить Палата представителей и подписать президент США, предусматривает возможность санкций в отношении компаний или лиц, намеренных вложить более $5 млн за год или $1млн единовременно в строительство российских экспортных трубопроводов, или предоставить данным проектам услуги и технологии. «Пять миллионов — это ничто. У «Газпрома» один километр трубопровода стоит шесть миллионов», — поясняет аналитик, партнер RusEnergy Михаил Крутихин.
Даже информационная поддержка проектов «Газпрома» может быть теперь наказуема. «Руководство Nord Stream-2 пришло к выводу о необходимости ускорить прохождение средств, пока американский законопроект не стал полноценным законом, — рассказал NT источник в совете директоров проекта, знакомый с ситуацией. — Shell уже перевела свою долю».
В начале июня было заключено новое соглашение: в случае непривлечения или нехватки средств, партнеры предоставят Nord Stream- 2 кредит в размере до €6,65 млрд по ставке 5,75–6,75% годовых. «Это тоже была подстраховка на случай жестких американских санкций», — комментирует источник NT.
«Руководство Nord Stream-2 пришло к выводу о необходимости ускорить прохождение средств, пока американский законопроект не стал полноценным законом»
Вопрос, однако, в том, как поведут себя компании-партнеры «Газпрома» помельче, такие, например, как датская Blue Water, которая обязалась обеспечить поставку 200 тыс. труб для проекта. Кроме того, американский пакет предусматривает и так называемые «вторичные санкции», по которым в черный список может угодить любая иностранная компания, сотрудничающая с российскими контрагентами, включая, разумеется, китайские банки, многие из которых имеют корсчета в США. Упомянуты они не всуе, ибо на Западе занимать деньги крупным российским госбанкам и компаниям станет еще труднее — тот же «Газпром» сможет взять теперь кредит максимум на 30 дней, а «Газпромбанк» или «Внешэкономбанк» — только на 14, так что многие попытаются обратить взоры на Восток. А там тоже крепко подумают…
Удар по рублю
Американский санкционный пакет в его нынешнем варианте все же мягче того, что обсуждался в Капитолии весной. По словам журналиста Грегори Уайта из агентства Bloomberg, первоначальный вариант включал в себя ограничения на покупку иностранными инвесторами российских облигаций федерального займа. «Учитывая, что треть таких бумаг — у иностранцев, это было бы жестким ударом по российским госфинансам», — считает Уайт.
Однако и нынешний вариант с 14-дневным максимальным сроком возврата кредитов — тоже не сахар и может пагубным образом сказаться, прежде всего, на самочувствии российской национальной валюты. Финансовые санкции сужают возможности для использования спекулятивных технологий для поддержки рубля, так называемых carry trade. «Заимствуем в долларах, переводим их в рубли, и когда рубль укреплется, получаем процент рублевой доходности по долларам, ну и возвращаем эти доллары, — разъясняет схему глава департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев. — В случае введения санкций рубль, который поддерживался через операции carry trade, потеряет почву под ногами, и есть вероятность очередного обвала российской валюты». По словам Николаева, те банки, которые начнут занимать в Азии, хорошо знают, что там занять всегда дороже и сложней. Заимствования же на внутреннем рынке лишают экономику инвестиционных ресурсов.
«Возможно, наши банки и компании станут занимать дороже, а все издержки включать в проект, — предположил собеседник NT. — Но в любом случае это разогреет инфляцию и подстегнет рост цен — и для производителей, и для потребителей».
«В случае введения санкций, рубль, который поддерживался через операции carry trade, потеряет почву под ногами, и есть вероятность очередного обвала российской валюты»
Впрочем, есть и другая точка зрения. Например, глава аналитического управления Банка БКФ Максим Осадчий считает, что в действительности под американский удар попали в основном небольшие банки, которых отрежут от операций с безналичными долларами и денежных переводов с помощью Western Union, плюс заморозят их активы в США, объем которых и так, скорее всего, не существенен. «Удар по банковскому сектору России нанесен слабый и носит скорее символический характер», — резюмирует Осадчий.
Санкции как закон
Сенатский законопроект о санкциях в отношении России был принят практически без дебатов. Этому способствовал тот факт, что законопроект был оформлен как поправка к законопроекту «О противодействии дестабилизующей активности Ирана», а относительно Ирана в Сенате имеется консенсус. Против проголосовали всего два сенатора из ста. Один из них, бывший кандидат в президенты Берни Сандерс, объяснил свое «нет» тем, что не хочет ставить под угрозу ядерную сделку с Ираном. Санкции же против России он полностью поддерживает.
Один из авторов законопроекта, демократ Бен Кардин, в своем выступлении подчеркнул принципиальную разницу между президентскими указами, которыми вводились действующие ныне санкции, и законом: «Большинство этих санкций (которые утвердил Сенат. — NT) носит обязательный характер. Это не «президент может» — это «президент должен».
Глава исполнительной власти не сможет по собственному усмотрению отменять или смягчать режим санкций в целом или в отношении конкретных фигурантов из списка. Поправка предусматривает для президента такую возможность по соображениям национальной безопасности, но лишь с согласия Конгресса. Именно так обстояло дело с поправкой Джексона–Вэника, которая не действовала в отношении России, начиная с 1989 года, и была отменена в законодательном порядке только в обмен на «Закон Магнитского».
«Большинство этих санкций носит обязательный характер. Это не «президент может» — это «президент должен»
Именно обязательный характер санкций и не нравится администрации Трампа. Накануне голосования госсекретарь Рекс Тиллерсон защищал в сенатском комитете по иностранным делам бюджетную заявку своего ведомства. На вопрос о его отношении к поправке он ответил: «Мы желали бы иметь больше гибкости и повышать температуру только тогда, когда это необходимо, не лишая себя возможности поддерживать конструктивный диалог (с Москвой. — В. А.)». Но председатель комитета республиканец Боб Коркер счел это возражение несостоятельным: у президента, полагает он, остается достаточно инструментов для политики кнута и пряника в отношении России.
Помимо узаконивания санкций, законопроект значительно расширяет критерии их применения — это всеобъемлющий перечень претензий свободного мира к России. Речь не только о причастности к захвату Крыма и событиям на Юго-Востоке Украины, но и об участии в коррупционных схемах приватизации государственной собственности, поставках вооружений режиму Башара Асада, коррупции, деловых отношений с российской разведкой и оборонной промышленностью, серьезных нарушениях прав человека, попытках обойти режим санкций и, наконец, «вредоносной каберактивности в пользу российского правительства».
Поправка к тому же охватывает чуть ли не все наиболее активные отрасли экономики: это, помимо финансового сектора и нефтегазодобычи (и транспортировки российских нефти и газа), — металлургия, железнодорожные и морские перевозки.
Помимо узаконивания санкций, законопроект значительно расширяет критерии их применения. Это не только причастность к захвату Крыма и событиям на Юго-Востоке Украины, но и участие в коррупционных схемах приватизации государственной собственности, поставка вооружений режиму Башара Асада, коррупция, деловые отношения с российской разведкой и оборонной промышленностью, серьезные нарушения прав человека, попытки обойти режим санкций и, наконец, «вредоносная каберактивность в пользу российского правительства»
Теперь слово за нижней палатой, но там дело затормозилось, судя по всему, — до осени.
Голоса против
Белый дом воздерживался от публичных комментариев, пока поправка рассматривалась и принималась в Сенате. Как утверждает один из коспонсоров поправки сенатор-демократ Шеррод Браун, никто из аппарата президента не звонил членам верхней палаты и не уговаривал их проголосовать против, а в нижнюю как раз звонят, пытаясь замедлить процедуру. Первый зам пресс-секретаря Белого дома Сара Хакаби-Сандерс поставила под вопрос целесообразность поправки: «Мы считаем, что режим санкций, находящийся в распоряжении исполнительной власти в настоящее время, — наилучшее орудие для того, чтобы заставить Россию выполнить ее обязательства».
Спикер Палаты представителей Пол Райан долго молчал и лишь на восьмой день после решения Сената заявил, что поддерживает санкции. Он, однако, сделал это ровно в тот момент, когда был найден способ отклонить поправку. Секретарь палаты по процедуре Томас Уикхэм вдруг обнаружил, что поправка нарушает Конституцию, которая гласит: «Все билли по поступлениям государственных доходов исходят из Палаты представителей».
У этого положения есть свои исторические корни: штаты с многочисленным населением, имеющие пропорциональное представительство в нижней палате (в отличие от Сената, где норма представительства не зависит от числа избирателей), неслучайно оставили именно за этой палатой распоряжение федеральными финансами. «Власть кошелька, — писал по этому поводу один из авторов Конституции Джеймс Мэдисон, — скажем прямо, можно рассматривать и как самое мощное оружие, какое любая конституция способна дать в руки непосредственным представителям народа, дабы отвести любую беду и ввести в действие любую справедливую и благую меру».
Секретарь нижней палаты по процедуре Томас Уикхэм вдруг обнаружил, что сенатская поправка нарушает Конституцию, которая гласит: «Все билли по поступлениям государственных доходов исходят из Палаты представителей»
Без дополнительных разъяснений, а их пока нет, трудно понять, какое отношение поправка о санкциях имеет к государственным доходам. Видимо, имеются ввиду упущенная выгода американских компаний и, соответственно, налоговые поступления от этой выгоды. Однако председатели профильных комитетов мгновенно ухватились за эту возможность провалить поправку и обещают усердно работать над решением «проблемы».
По мнению сторонников поправки, этот чисто процедурный вопрос при желании решается в считанные минуты. Но у противников поправки другой расчет — затянуть дело до летних каникул, которые начинаются в августе. Тогда в сентябре можно будет ни шатко ни валко начать работу над собственным вариантом поправки, принять ее, затем назначить согласительную комиссию, которая приведет две редакции к общему знаменателю, после чего согласованный текст будет поставлен на голосование в каждой палате.
«Карманное вето»
У президента Трампа остается право вето. Сенату хватит квалифицированного большинства в две трети, чтобы преодолеть его, а Палате представителей — едва ли. Но есть и более изящный способ похоронить поправку. На американском политическом жаргоне он называется «карманное вето». В Конституции сказано, что президент должен в течение 10 дней (не считая выходных и праздничных) или подписать закон, или вернуть его Конгрессу со своими возражениями. Если он не подписал и не вернул, закон считается вступившим в силу. Однако если этот крайний срок падает на каникулярный период, законопроект законом не становится, и обеим палатам надо начинать все сначала.
Первым «карманное вето» применил в 1812 году Джеймс Мэдисон. От его применения воздерживались Никсон и Картер, Рейган и Буш-старший применяли его каждый дважды, Билл Клинтон — трижды. Разумеется, это уловка, и довольно неприличная. Но она избавляет президента от неприятных объяснений.
В Конституции США сказано, что президент должен в течение 10 дней (не считая выходных и праздничных) или подписать закон, или вернуть его Конгрессу со своими возражениями. В противном случае законопроект становится законом. Но если этот крайний срок падает на каникулярный период, законопроект законом не становится, и палатам придется все начинать сначала
КАК БУДУТ РАБОТАТЬ НОВЫЕ САНКЦИИ США И ЧЕМ ОНИ ОБЕРНУТСЯ ДЛЯ РОССИИ
| ФИНАНСОВЫЙ СЕКТОР |
| Что собираются ввести |
| Кто пострадает и почему |
| ЭНЕРГЕТИКА |
| Что собираются ввести |
| Кто пострадает и почему |
| ЭКОНОМИКА В ЦЕЛОМ |
| Резко усложняется финансирование малого и среднего бизнеса, практически нивелируется большинство реальных операций по торговому финансированию. Как результат, вырастут инфляция и цены. К тому же, поскольку Конгресс намерен ввести санкции специальным законом, возможность их смягчения или отмены в будущем стремится к нулю |
В подготовке материала участвовала Анастасия Тороп