22 сентября 2017, 00:24 / Экономика Эксклюзивно по подписке

Кудрин предложил Путину сократить полномочия министерств

Начинать госреформу можно не с увольнений, а с сокращения функций чиновников Елизавета Базанова У чиновников хорошо видны лишние функции / Максим Стулов / Ведомости

Попытки снизить число чиновников и расходы на них все последние 10 лет приводят только к тому, что госаппарат растет, пишут эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ) в предложениях о системной оптимизации полномочий органов власти («Ведомости» ознакомились с ними). Предложения подготовлены для Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина. С 2003 г. число функций министерств и служб выросло почти в 2 раза: с 5300 до 10 425 к концу декабря 2016 г., подсчитали эксперты ВШЭ. В 2015 г. предложения наделить разные органы власти новыми функциями были в каждом третьем законопроекте.

В 2010 г., будучи президентом, Дмитрий Медведев поручил сократить госслужащих на 20%, в 2014 г., уже будучи председателем правительства, снова призвал уменьшить госаппарат, а в конце 2015 г. подписал постановление о сокращении с 2016 г. чиновников на 10%. По данным Росстата, число госслужащих действительно сокращается все последние годы. Но сам госаппарат и расходы на него не снижаются, указывают эксперты ВШЭ. Даже если в 2018 г. будут приняты все решения по сокращению госрегулирования: уменьшено число проверок, исключены сотни лишних госуслуг, – госсектор продолжит расти теми же темпами.

Единственный выход – сокращать не только штат чиновников, но и функции министерств и ведомств, следует из предложений ВШЭ. Такая мера есть и в стратегии на 2018–2024 гг., подготовленной ЦСР, рассказывает вице-президент центра Мария Шклярук, это часть предложений по реформе госаппарата.

Кто может управлять государством

Эксперты школы управления «Сколково» Андрей Волков и Дара Мельник о том, как учить чиновников

Эту стратегию Кудрин уже представил президенту Владимиру Путину. Теперь предложения подробно прорабатываются, говорит Шклярук. Представитель Минфина переадресовал вопросы в ЦСР, в котором идут обсуждения. В Минэкономразвития такие предложения пока не поступали, говорит его представитель.

Без четкого понимания, что такое «полномочия и функции», снизить траты на госаппарат не получится, сказано в презентации ВШЭ. Сейчас работа построена так, что большинство сотрудников занимаются не основной деятельностью, а типовой – осуществляют закупки, ведут бухучет, обеспечивают органы власти кадрами, перечисляет директор Центра анализа деятельности органов исполнительной власти ВШЭ Андрей Жулин. В некоторых службах число таких сотрудников даже превышает число чиновников, занятых содержательной работой. Лучше отдать такие типовые полномочия сторонним организациям, предлагает Жулин.

Обычно ставится целевой показатель – например, сократить госсектор на 10%, но увольняют сотрудников, а не снижают функционал, говорит Шклярук, хуже от такого решения всем: нагрузка увеличивается на оставшихся работников. Сокращение функций, оценка бюджетных ресурсов и сокращение госслужащих должны идти параллельно, чтобы сэкономленные деньги шли в том числе на повышение зарплат оставшимся сотрудникам.

Бюрократы полезные и вредные

Экономист Дмитрий Некрасов о том, что важен не размер, а структура бюджетного сектора

Число чиновников – побочная характеристика состояния госуправления, согласен директор Института государственного и муниципального управления ВШЭ Андрей Клименко: оно зависит от функций и услуг, которые оказывают госорганы, а те, в свою очередь, – от того, как ведомства трактуют законы. Например, закон о стратегическом планировании, принятый в 2014 г., пока не работает, но на его исполнение тратится много сил и бюджетных денег – готовится огромный массив документов. Нужно избавить чиновников от избыточных функций, частично добиться этого можно за счет автоматизации, считает Клименко.

ЦСР для избавления от лишних функций предлагает провести их инвентаризацию – создать единый реестр полномочий органов власти на федеральном уровне. Ветеринарный надзор проводят и Россельхознадзор, и региональные контролеры, для получения разрешения на сбросы загрязняющих веществ в воду нужно обратиться в Роспотребнадзор, предварительно утвердив нормативы их сбросов в Росводресурсе, но перед этим получить согласование того же Росприроднадзора, приводит пример неэффективности госуправления Жулин. Ресурс для сокращения и самих чиновников, и функций министерств и ведомств велик, говорит Шклярук, но должен появиться орган, который будет постоянно анализировать и отменять дублирующие и лишние функции органов власти. Пока же их много.

В 2004 г. правительство уже пыталось реформировать таким образом госаппарат – функции органов власти сокращались, вместе с ними и число сотрудников, сэкономленные деньги шли на повышение зарплат, но только руководителям, вспоминает проректор Академии труда и социальных отношений Александр Сафонов. В итоге сотрудники не справлялись с увеличившейся нагрузкой – или министерства загружали подведомственные учреждения, вспоминает он, и цель реформы не была достигнута – в работе госаппарата произошел серьезный откат.

Ранее по теме: Почему в России не получаются реформы

Лучше отказаться от принципа жесткого планирования числа чиновников, а установить органам власти предельные лимиты финансирования кадров, предлагает Сафонов, а сам аппарат разделить на две части – кадровые специалисты с бессрочными трудовыми договорами и около 30 советников без жестких договоров и с высокими зарплатами. Такие сотрудники будут генерировать идеи, а кадровые специалисты – их выполнять, говорит он. Сейчас же выбить деньги на хорошего специалиста по временному контракту очень сложно, жалуется чиновник, приходится менять штатное расписание, вводить новые отделы, а с ними и новых руководителей. Настоящая проблема – не число чиновников, а невозможность привлечь хорошие кадры, отсутствие в госуправлении системы эффективного контракта: зарплата чиновников распределена по уровням и для многих она непривлекательна, заключает он.