Air transport deregulation

State control in the air transportation market cannot cope with airport congestion, rising air ticket prices and constant flight delays. Moreover, the experience of partial and gradual deregulation of air travel in the United States proves that government regulation slows down the development of civil aviation, depriving consumers of convenient and inexpensive transport: each stage of liberalization of airline activities resulted in tangible benefits for passengers. There is every reason to believe that its continuation - the weakening of government intervention in the work of airports and air traffic control services - will rid the air transport market of all those problems that seem to be its innate properties.

Today, more than 20 years after the start of deregulation in the air transport sector, the issue of air travel has again returned to the political forefront. Politicians are haunted by constant consumer complaints about airline disruptions and delays, not to mention other complaints: prices are rising, some cities are not receiving the range and volume of air transport services that their residents need, and small and “young” airlines are unable to compete effectively. Various ways to solve the problem are proposed; in particular, for the first time since 1978, the question of establishing control by the federal authorities over certain prices and routes of major airlines is being raised.

However, any return to a regulatory system in which the state would engage in “manual management” of routes and services would be a mistake. Such a “solution” will not provide a significant improvement in the situation in the air transportation industry and will cause serious harm to the interests of consumers. Despite all the criticisms of air transport deregulation, it has brought – and continues to bring – great benefits to the average passenger. Economists at the Brookings Institution and George Mason University estimate that competition in the air travel market saves consumers an estimated $14.9 billion annually in lower ticket prices. A free market in which airlines provide their services as demand arises and no need to seek permission from planning authorities greatly expands American cities' access to air travel. Millions of Americans had the opportunity to travel by air for the first time in their lives. Deregulation resulted in the democratization of the American airline industry.

Undoubtedly, serious problems remain in the industry. However, they are associated not with excessive, but with insufficient reliance on market mechanisms. With airline deregulation in 1978, Congress freed up market forces in one segment of the airline industry, but the liberalization did not extend to the infrastructure on which airlines depend—airports and air traffic control (ATC). These most important elements of the air transport system today are not only controlled by the state, but also belong to it.

When airlines' focus on consumer demand began to place new demands on the operation of government-controlled infrastructure, problems naturally arose. At the same time, the blame for these difficulties is usually placed not on the managers of infrastructure facilities, who largely remain out of sight of passengers, but on the airlines themselves. The real challenge in this area is not a return to regulation, but rather the elimination of government interference in infrastructure that limits competition and prevents the introduction of new types of air travel services.

The benefits of such a reform could be very large. For example, new technologies are available to increase capacity at congested airports such as LaGuardia and Washington National Airport (now Reagan National Airport) by up to 50%, as well as dramatically increase the number of air routes between cities. However, these technologies can be implemented in a timely manner only in the event of a radical change in the structure and financing system of the current - clearly outdated - SUMS. In particular, the National Civil Aviation Review Commission concluded that air traffic control should be reorganized as a business corporation, which would be directly financed by consumers of its services.

Another critical reform would give airports the opportunity to grow on their own without waiting for Federal Aviation Administration (FAA) grants to build new runways or install more modern equipment. In particular, congested airports should be allowed to introduce market-based take-off and landing charges during peak hours, with the revenue generated being invested in increasing the capacity of their hubs. For example, satellite airports could be built in Chicago, New York and Washington, D.C., to supplement overburdened air hubs by providing direct regional air travel.

In short, the introduction of new technologies in combination with thoughtful structural measures would increase the level of competition in the air transport industry and significantly increase its capacity. The country's political leadership must not succumb to the temptation of “petty tutelage” over this market. Instead, it should follow through on what it started in 1978 by liberalizing aviation infrastructure to meet the needs of a dynamic air travel market.

First waves of deregulation: a star-shaped network

During the first ten years of deregulation (we are talking about the 1980s), major airlines moved their route development from point-to-point to hub-and-spoke networks. Following the example of Delta, which pioneered the concept in Atlanta, major carriers have created large transit hubs at airports that previously served as origins and destinations, such as Charlotte, Dallas, Detroit, Minneapolis, Pittsburgh, and St. Louis. The creation of hubs has greatly expanded the range of services provided to two categories of air passengers. First, people living in the city where the hub airport is located have access to an immeasurably larger number of routes and flights. Secondly, residents of small towns located along the rays of the “star,” although they lost some access to direct flights, gained much more due to being connected to the hub. These service benefits, accompanied by significant and sustained reductions in ticket prices (adjusted for inflation), are supported by statistics from the U.S. Department of Transportation.

However, the changes in service provision that resulted from the transition to a hub-and-spoke system were constrained by the fact that the air transport infrastructure - airports and air traffic control systems - was left out of deregulation. The sharp increase in the number of takeoffs and landings at hub airports has enormously increased the workload on air traffic control. Unlike publicly traded network businesses (such as telephone companies), SVDS is not paid directly from customer invoices. Therefore, the intensification of air traffic has not led to an increase in service revenues. The Department of Transportation must still ask Congress annually for appropriations to upgrade capital assets and hire more dispatchers. The bureaucratic, centralized management style of this department resulted in serious problems in terms of the development and implementation of new technologies that meet the needs of the rapid development of air transport.

Moreover, in response to the unprecedented air traffic controller strike of 1981, a form of rationing—“air traffic control”—was introduced across the country, essentially slowing the growth of air traffic so that aging radars and computers could cope with it. This system still operates today, seriously limiting the development of the industry.

Airports have also found it difficult to keep up with new demand trends. Their capital expenditures are financed partly by issuing bonds against future revenues and partly by grants under the Airport Modernization Program. To receive a grant, the airport must sign a long-term (20 years) agreement, which essentially gives the FAA the right to regulate its economic activities. Due to this, airports are not able to respond to the high demand for air travel by increasing prices for their services (providing takeoffs and landings). As a result, the only way to deal with airport congestion was, again, rationing - an arbitrary distribution of “slots” (time slots) for four airports and a nationwide system of “flow regulation” for all the rest.

Second wave of deregulation: price cuts, direct communication

Increased congestion at major airport hubs in the 1980s created the preconditions for the emergence of alternative forms of air transport services. One of them was cheap direct flights with simplified service. Southwest Airlines, which arose even before the start of deregulation, as a result of this reform was able to offer consumers a unique service at that time: low-cost, “no-frills” interregional flights. Avoiding congested airports and direct competition with major airlines, the company found an excellent market niche in the 1980s by reviving direct service. In the 1990s, Southwest Airlines became one of the top ten American carriers, expanding its service to the East Coast with flights to Florida, Baltimore and Providence. Its extremely competitive low prices have led to a surge in demand. For example, in 1996, when the company's planes did not yet fly to Providence, the average daily number of passengers using air transportation services in this city was 1,471 people. A year later, after Southwest's arrival reduced average ticket prices from $291 to $137, the number had grown to 5,100 people per night.

The obvious appeal of Southwest Airlines' model led to the emergence of many new airlines attempting to emulate its success. For many, this ended in bankruptcy, while others found other niches for themselves (in particular, Alaska and Midwest Express offer consumers non-stop flights with a higher level of service). And more recently, several major airlines—including Continental, Delta, United and US Airways—have established subsidiaries that specialize in “low-cost” direct flights using a single type of aircraft piloted by low-paid crews.

“Low-cost” air travel is a commercial success despite all the obstacles associated with non-market, bureaucratic control over aviation infrastructure. Southwest and its competitors have deliberately avoided the most congested hubs and routes. They looked for undersupplied urban markets (particularly Providence and Oakland) and second-rate airports in major metropolitan areas (such as Love Field in Dallas and Hobby Airport in Houston). However, the very success of this type of service results in additional burden for airports and air traffic control services. The further development of such air transport clearly requires liberalization of infrastructure to meet future demand, which will undoubtedly grow.

Third wave of deregulation: medium-haul airliners

The term "medium-haul" or "regional" aircraft refers to small jetliners that appeared in the airline industry in 1997. The first models were offered to the market by Bombardier (we are talking about the Canadair Regional Jet in two versions - with 50 and 70 seats) and Embraer (RJ-145 with 50 seats). A few years later, this list was supplemented by the Embraer RJ-135 with 37 seats and the 32-seat Fairchild-Dornier 328JET (later variants of this aircraft with 44, 55 and 70 passengers appeared). The use of these small airliners is expected to lead to further changes in the air travel market.

The first to purchase medium-haul airliners were regional companies serving the hubs of large carriers such as American Airlines, Delta and United Airlines. In this market niche, such aircraft are highly popular with passengers, who prefer them to the small turboprops that have been used on similar routes in the past. For example, Atlantic Coast Airlines notes that its United Express subsidiary, which served a hub at Dulles Airport in Virginia and had a fleet of turboprop aircraft, was forced out of the market in 1997 by other “regionals” that worked with competitors’ hubs and quickly switched to medium-haul jetliners.

However, popularity among passengers is only one of the advantages of regional jet airliners. Ultimately more important is the fact that they provide lower costs per passenger and per mile flown on medium-haul routes where the number of users is inherently low. For any range greater than 400 miles, the direct operating costs for a mid-range jet airliner (per passenger/mile) are less than for a turboprop aircraft of similar capacity. The ability to cost-effectively serve this category of air travel with regional jets offers the chance to include additional small cities and more flights into the hubs like Dulles Airport (something Atlantic Coast is already planning to do). At the same time, a new market for direct air services may emerge in the future - either existing regional airlines or “new generation” firms that implement the Southwest Airlines model in relation to aircraft with a significantly smaller capacity than the Boeing 737, which carries from 110 to 189 passengers, could operate in it.

An example of the first option was the recent announcement by regional airline Atlantic Southeast (largely a satellite operator of Delta) that it would begin direct mid-haul jet service from Stewart Airport north of New York to Atlanta, replacing its corresponding Delta flights. Although the Atlanta airport is a Delta hub, and so the route is still technically a star, many of the passengers who use it will not be transiters: these people need to get into Atlanta from the northern suburbs of New York, or vice versa. Likewise, Continental Express is announcing direct mid-haul jet service from Dallas Love Field to Cleveland.

The advent of regional jets opens up truly exciting prospects for direct air travel. If today “low-cost” airlines make good profits from direct flights between dozens of “pairs” of cities using “737s,” then equally enterprising companies with a fleet of jet aircraft with 30–70 seats will be able to increase the number of such “pairs” by an order of magnitude. According to a forecast posted on Boeing's website, one of the most dynamic areas of airline activity in the next 10 years should be direct routes that bypass hubs. The advent of regional airliners will undoubtedly speed up this process. For example, a flight from Houston to Wichita until recently required a transfer in Dallas. Today, a medium-haul aircraft serves a direct route between these cities. To illustrate how much time this saves passengers, here's an example: Today, a direct flight from Wichita to Cincinnati on a regional jet takes two hours. At the same time, a route of similar length between Wichita and Cleveland is served only by turboprop aircraft, with a transfer in St. Louis. As a result, the passenger spends more than four hours. The advantages of direct flights using medium-haul jets are obvious. In Table 1, we provide a sample of “pairs” of medium-sized cities between which there is currently no such connection, which means that they are candidates for organizing such flights.

Table 1. Examples of “pairs” of cities between which there is no direct connection using regional jet airliners

Источник: Official Airline Guide.

Насколько велик рынок сбыта для таких самолетов? По оценке Bombardier, в США в 1997–2011 годах будет закуплено 1600 региональных лайнеров на 50 и 70 мест. В Fairchild Dornier полагают, что помимо этого в Америке существует спрос на 400 с лишним таких лайнеров вместимостью в 30 мест. По данным Airline Business, среднемагистральные реактивные самолеты составляют сегодня до 10,6% от общего количества заказанных машин, т.е. вдвое больше, чем в 1996 году; за 1997 год их было заказано 318 единиц. Появление на рынке 2000 таких машин (если, конечно, они не просто заменят небольшие турбовинтовые самолеты) увеличит парк реактивных лайнеров, действующих на внутренних авиалиниях в США, на 44%. А поскольку они обслуживают более короткие маршруты, чем Boeing 737 или 757, среднесуточное количество взлетов и посадок у среднемагистральных самолетов будет больше, чем у крупных реактивных авиалайнеров. В результате 44-процентное увеличение реактивного авиапарка США за счет региональных самолетов обернется фактически удвоением нынешнего среднесуточного количества взлетов (21 000). Но подобный рост невозможен без масштабной модернизации СУВД.

Следующая волна дерегулирования: что делать?

Чтобы обеспечить двойное увеличение интенсивности авиасообщения в стране менее чем за 15 лет, необходима коренная реорганизация авиадиспетчерской службы. Даже без полного учета результатов назревающей «среднемагистральной революции» Национальная комиссия по изучению ситуации в гражданской авиации предостерегает, что без масштабной реструктуризации системы управления и финансирования СУВД в авиаперевозках неизбежно возникнут сбои. Комиссия пришла к выводу, что служба должна действовать на коммерческих началах: получать доходы за счет платы, взимаемой с клиентов, выходить на рынки капитала для обеспечения долгосрочных инвестиций в основные фонды, и внедрять оптимизированные деловые методы в сфере закупок, чтобы приобретать компьютеры и радары нового поколения, а также спутниковое навигационное оборудование.

Аналогичную коммерциализацию авиадиспетчерской службы за последние 15 лет уже осуществили более 15 стран: последней из них стала Канада, внедрившая в конце 1996 года систему NavCanada. Эти страны осознали, какие долгосрочные преимущества дает ускорение технической модернизации, сокращение задержек рейсов и снижение издержек. В работе, опубликованной в том же году, мы отмечали, что адаптация концепции NavCanada к американским реалиям позволит решить все структурные и финансовые проблемы, одолевающие нашу СУВД. В отчете Национальной комиссии рекомендовалось создать так называемую организацию, ориентированную на результат (ООР), — она взяла бы на себя функции ФУГА по управлению авиадиспетчерской службой и финансировалась бы за счет платы за услуги, основанной на фактических издержках. В апреле 1998 года администрация Клинтона инициировала принятие законодательства, позволяющего реализовать этот подход. Хотя система ООР имеет серьезные ограничения, ее можно модифицировать для усиления стимулов и прозрачности — образцом здесь могли бы служить коммерциализованные зарубежные СУВД.

Одной из самых приоритетных задач при реорганизации диспетчерской службы должна стать реализация концепции «свободных полетов». Сегодня большинство полетов в стране по-прежнему проходит в ограниченном количестве «воздушных трасс», чьи маршруты определяются местонахождением всенаправленных ОВЧ-радиомаяков (ВОР). Авиадиспетчеры направляют самолет вдоль цепочки ВОР, заставляя их лететь зигзагами. В условиях «свободного полета» пилоты получат возможность самостоятельно выбирать курс от города А до города Б, ориентируясь по спутниковой навигационной системе (например GPS) и другой аппаратуре, не придерживаясь нынешних немногочисленных трасс. Эта мера — которой с нетерпением ждут авиакомпании — резко увеличит объем доступного воздушного пространства, тем самым способствуя интенсификации авиаперевозок.

По всему миру СУВД начинают переходить на «свободные полеты». По состоянию на 1998 год подобная навигационная система уже действовала в некоторых районах воздушного пространства над Тихим океаном, контролируемых Австралией, Новой Зеландией и Фиджи. Однако по прогнозам ФУГА, прежде, чем она будет введена в сегментах воздушного пространства, контролируемых США, пройдет лет 5–10. (О том, когда система «свободных полетов» будет внедрена на территории самих США, в этом ведомстве даже не пытаются гадать.) Однако реформа СУВД, освобождающая ее от бюрократических ограничений и стереотипов, позволит резко уменьшить этот срок.

Другая насущная задача связана с увеличением пропускной способности аэропортов. С появлением региональных авиалайнеров многим небольшим аэропортам придется обслуживать реактивную авиацию. Среднемагистральные реактивные самолеты могут действовать на маршрутах протяженностью не более 1700 миль, но способны использовать более короткие ВПП, чем нынешняя излюбленная машина «бюджетных» авиакомпаний — Boeing-737. Таким образом, они смогут заменить небольшие турбовинтовые самолеты во многих аэропортах, не принимающих сегодня реактивные лайнеры (см. таблицу 2).

Таблица 2. Муниципальные аэропорты-«кандидаты» на прием среднемагистральных реактивных авиалайнеров

Примечание: В настоящее время из этих муниципальных аэропортов осуществляются регулярные рейсы с использованием турбовинтовых самолетов. В случае приема среднемагистральных реактивных лайнеров из них можно будет наладить авиасообщение с аэропортами, расположенными на расстоянии 400–1400 миль.

Источник: Official Airline Guide.

Еще одно важное преимущество региональных авиалайнеров связано с их способностью обслуживать вспомогательные аэродромы в крупных городских агломерациях. По шумности они намного уступают крупным реактивным самолетам вроде Boeing-737 и MacDonnel-Douglas-80; вне аэропорта они производят не больше шума, чем двухмоторная винтовая машина. Таким образом, они смогут летать с десятков вспомогательных аэропортов, расположенных вблизи перегруженных основных «воздушных гаваней» крупных городов. В таблице 3 перечислены вспомогательные аэропорты, находящиеся на сравнительно небольшом расстоянии от основных (входящих в составленный ФУГА список 23 аэропортов, где имеются серьезные задержки рейсов), с которых могли бы осуществляться полеты региональных реактивных самолетов для улучшения ситуации в перегруженных аэропортах — например в Бостоне, Майами и Питсбурге.

Таблица 3. Аэропорты, которые могли бы стать вспомогательными для «городов с одним аэропортом»

Источники: FAA Preliminary List of Airports Located near 23 Delay-Problem Airports, 1993; Airport Owners and Pilots' Association's Airport Directory.

Открытие таких аэропортов для полетов среднемагистральных реактивных авиалайнеров потребует изменения в конфигурации регионального воздушного пространства и процедурах управления воздушным движением. В некоторых случаях в этих аэропортах необходимо также модернизировать средства обеспечения посадки. Нынешняя система грантов ФУГА не слишком подходит для своевременного осуществления подобных мер, но коммерциализованная, финансируемая пользователями авиадиспетчерская служба будет обладать мощными стимулами, чтобы их реализовать.

Совершенствование СУВД в перегруженных аэропортах

Существует ряд технических решений, способных повысить возможности авиадиспетчерской службы в перегруженных аэропортах даже в том случае, если места или политической воли для сооружения новых ВПП не найдется. Кроме того, более активное использование вспомогательных аэропортов в тех же агломерациях позволит увеличить объем авиаперевозок в таких зонах. Подобные изменения тормозятся из-за бюрократической корпоративной культуры ФУГА и запутанности системы финансирования. Коммерциализация СУВД и ее переориентация на нужды потребителей позволят изменить положение.

Существует, в частности, одно универсальное решение для аэропортов, где имеются параллельные ВПП. Традиционно ФУГА не разрешает производить в плохую погоду одновременные взлеты и посадки с параллельных ВПП, расположенных на расстоянии меньше 4300 футов друг от друга. Однако уже разработан новый тип вспомогательных радаров — Precision runway monitor (PRM), — позволяющий осуществлять такие взлеты и посадки при расстоянии между полосами в 3400 футов. Среди «воздушных гаваней», отвечающих этим требованиям (где установка PRM позволит увеличить пропускную способность), — аэропорт имени Кеннеди (JFK), аэропорты Балтимор Вашингтон, Мемфис, Миннеаполис-Сент-Пол, Рейли-Дерхэм и Сент-Луис. Хотя оснащение этим новым оборудованием повысит эффективность работы лишь некоторых аэропортов, оно поможет улучшить ситуацию с авиаперевозками в общенациональном масштабе, поскольку система управления воздушным движением едина для всей территории США. УТКП — пример новых технологий, внедрение которых в случае коммерциализации авиадиспетчерской службы ускорилось бы на несколько лет.

Что же касается аэропортов с единственной взлетной полосой, достигших предела cвоей пропускной способности, то для них технического решения проблемы пока не разработано. Однако совершенствование управления воздушным движением за счет использования системы GPS позволяет существенно увеличить пропускную способность единственной ВПП. Дело в том, что сегодня пропускная способность полос ограничивается расстоянием, на котором должны находиться друг от друга самолеты, ожидающие очереди на посадку (так называемым посадочным интервалом), чтобы избежать опасной турбулентности при попадании в реактивную струю предыдущей машины. Требования к посадочному интервалу снижают возможности полосы с теоретических 60 взлетов/посадок в час до 40. Однако точное ориентирование, обеспечиваемое усовершенствованной («дифференциальной») GPS, позволяет нескольким самолетам заходить на посадку, не выстраиваясь в линию, а по криволинейной траектории с различных направлений. Заход на посадку по криволинейной траектории и со смещением угла глиссады возможен в любую погоду и позволяет снизить степень воздействия турбулентности, создаваемой впереди идущим самолетом.

Заход по криволинейной траектории уже несколько лет отрабатывался на компьютерных симуляторах и опробован экспериментально, но лишь сейчас ФУГА начинает выдавать разрешения на его применение в регулярных полетах. Пока что необходимым GPS-оборудованием оснащены лишь немногие коммерческие аэропорты. Но внедрение этих новшеств — вопрос времени. Если СУВД будет реорганизована на коммерческих началах, заход на посадку по криволинейной траектории будет практиковаться повсеместно уже через пять лет. При максимальном использовании преимуществ этого метода пропускная способность таких перегруженных аэропортов, как Ла Гуардиа и Национальный аэропорт имени Рейгана в Вашингтоне, может увеличиться на 50%.

Распределение слотов: ситуация до начала дерегулирования

Превращение СУВД в ориентированную на потребителя и коммерческий успех структуру позволит существенно увеличить пропускную способность дальних авиамаршрутов и таких перегруженных аэропортов, как Ла Гуардиа и Национальный. В результате эти и другие популярные близлежащие аэропорты со временем вновь столкнутся с ситуацией, когда спрос превысит возможности их ВПП, даже несмотря на внедрение передовых технологий. Что можно сделать, чтобы авиационная инфраструктура смогла справиться с этой проблемой? Меры, выработанные до начала дерегулирования и остающиеся в силе сегодня, представляют собой примитивную форму рационирования. Либерализация инфраструктуры позволит задействовать стандартные рыночные механизмы, устраняющие дисбалансы между спросом и предложением в других секторах нашей экономики.

В 1969 году, за девять лет до начала дерегулирования в сфере авиаперевозок, перегруженность аэропортов О'Хейр, Ла Гуардиа, JFK и Национального вызвала в ФУГА озабоченность относительно «заторов», которые могут возникнуть при увеличении количества взлетов и посадок в этих воздушных гаванях в пиковые часы. В результате специалисты ФУГА рассчитали максимальное количество взлетов/посадок в час для каждого из этих аэропортов, отвечающее, по их мнению, требованиям безопасности, и разбили их на «слоты» — временные интервалы. Затем, вместо того, чтобы ввести плату за пользование ограниченными возможностями аэропортов, ФУГА разделила эти слоты на три «пакета» и распределила их административным путем. Самый большой пакет достался авиакомпаниям, совершавшим тогда регулярные дальние рейсы. Второй по величине получили местные авиалинии, а третий — «малая авиация», т.е. частные самолеты, обслуживающиеся в порядке живой очереди.

Хотя со временем в этот порядок распределения вносились определенные корректировки (например, количество слотов, предоставленных местным авиалиниям в аэропорту Ла Гуардиа, было в 1985 году увеличено), по-настоящему серьезным изменением системы можно назвать лишь введенный в том же 1985 году принцип «купли-продажи». Министерство транспорта разрешило авиакомпаниям торговать слотами друг с другом, «закрепив» существующие слоты за теми, кому они были выделены по состоянию на 16 декабря 1985 года. При этом, однако, Министерство четко оговорило, что «собственность» на слоты по-прежнему принадлежит ему и оно вправе в любой момент отобрать их у компаний. Кроме того, транспортное ведомство оставило за собой примерно 5% слотов в Национальном аэропорту, Ла Гуардии и О'Хейре, и в 1986 году распределило их в ходе лотереи с участием компаний, не имевших слотов прежде.

По данным Главного бюджетно-контрольного управления США, с 1986 года доля слотов, находящаяся в руках крупных авиакомпаний, за которыми они были закреплены изначально, увеличилась, а доля других «мейджоров» и авиалиний, возникших после начала дерегулирования, сократилась. В результате Конгресс в 1994 году наделил Министерство транспорта полномочиями делать ограниченное число исключений из системы распределения слотов с целью их предоставления новым авиалиниям. В 1997 году ведомство «добавило» небольшое количество слотов аэропортам О'Хейр, Ла Гуардиа и JFK, а в апреле 1998-го — дополнительно О'Хейру и Ла Гуардии. В обоих случаях Министерство оговорило, на какие маршруты и виды услуг распространяются эти слоты.

С сегодняшней слотовой системой возникает три проблемы. Первая связана с притязаниями Минтранса на статус «собственника» слотов. Хотя с юридической точки зрения это верно — Конгресс в принятых позднее законодательных актах признал права Министерства в слегка модифицированном виде, — экономическим принципам подобная структура собственности не соответствует. Количество слотов для аэропорта определяется размерами и конфигурацией имеющейся у него системы взлетно-посадочных полос и средств обеспечения посадки — того, что инженеры называют «рабочей площадью». Однако это, в свою очередь, является прямым результатом инвестиций в данный аэропорт — в приобретение земли, бетонирование полос, радары и иное оборудование обеспечения посадки, даже в шумозащитные меры. Таким образом легитимным «собственником» слотов должна быть та сторона, что создала все эти мощности, — т.е. сам аэропорт.

Правда, из-за действующей в США сложной системы финансирования аэропортов картина выглядит не столь ясной. Часть финансирования на основные фонды, в особенности ВПП и посадочное оборудование, аэропорты получают в рамках Программы модернизации. Однако главным источником этих грантов является сбор с авиабилетов, который поступает из аэропортов. Более того, крупные аэропорты вроде тех, что охватываются слотовыми ограничениями, обеспечивают государству куда большие поступления от таких сборов, чем затем получают в виде грантов. Таким образом, если кто-то имеет право на продажу слотов потенциальным пользователям, это должны быть аэропорты, а не Минтранс (который просто предоставляет им право пользования — а не собственности — слотами, а затем и их купли-продажи).

Другая фундаментальная проблема заключается в том, что система распределения слотов просто не нужна. После забастовки авиадиспетчеров 1981 года ФУГА ввела общенациональное рационирование в сфере авиаперевозок — систему регулирования потока воздушного движения. Первоначально задуманное как чрезвычайная мера для решения проблемы, связанной с временной нехваткой авиадиспетчеров, регулирование потока стало действовать на постоянной основе; управление системой осуществляется из командного пункта СУВД в Херндоне (штат Вирджиния). Совместно с авиалиниями государство осуществляет мониторинг и корректировку воздушного движения в масштабе страны, чтобы свести к минимуму «заторы» на подходах к аэропортам и в реальном времени реагировать на погодные условия и иные факторы. В значительной степени это регулирование ограничивает количество взлетов и посадок во всех крупных аэропортах — а не только в тех четырех, для которых в 1969 году была введена система распределения слотов.

Третья проблема связана с произвольным характером распределения слотов. Для начала произволен сам расчет их общего количества для каждого аэропорта — иначе Минтранс не смог бы обосновать «исключения», а точнее выделение дополнительных слотов в последние годы. Абсолютно произвольный характер носит и распределение слотов между тремя категориями пользователей. В частности, до «исключений», сделанных в 1997 году, число слотов для аэропорта Ла Гуардиа составляло 68 в час. Из этого общего количества ФУГА выделило шесть слотов малой авиации, 14 — местным авиалиниям, а оставшиеся 48 — крупным авиакомпаниям. Но возникает вопрос: почему они распределяются именно так? Почему не, скажем, 55 — авиакомпаниям, 10 — местным авиалиниям и три — малой авиации, или как-то еще? ФУГА не может аргументировано доказать, что избранная им система распределения гарантирует наилучший или оптимальный количественный результат. Обеспечивает ли он максимально возможный пассажиропоток в аэропорту Ла Гуардиа, экономию времени и оптимальный оборот в пассажиро-милях?

Попытки придать слотовой системе более «конкурентный» характер, несомненно, продиктованы благими намерениями, но основаны на том же бюрократическом подходе, что и ныне действующее распределение. Предлагается, в частности, дать Минтрансу полномочия волевым решением отобрать часть слотов в четырех аэропортах у крупных авиакомпаний, а затем выставить их на аукцион – но не на рыночных условиях. Единственными участниками торгов должны стать «новые компании и ограниченное число действующих». Кроме того, компании, получившие слоты на аукционе, смогут предлагать свои услуги только «непопулярным» аэропортам. Как отмечает Майкл Бойд (Boyd), консультант по вопросам авиаперевозок, подобное произвольное перераспределение слотов будет иметь весьма негативные побочные последствия, в результате чего условия доступа к четырем охватываемым системой аэропортам в целом ухудшатся.

Систему необходимо реформировать таким образом, чтобы право на взлеты и посадки в перегруженных аэропортах определялось рыночными и ценовыми механизмами. Тем аэропортам, где спрос на авиауслуги в часы пик превышает пропускную способность инфраструктуры, необходимо дать возможность взимать плату за доступ, чтобы восстановить равновесие спроса и предложения. Полученные таким образом доходы могли бы целевым образом вкладываться в увеличение пропускной способности либо самого соответствующего аэропорта, либо вспомогательных, расположенных поблизости.

Недавно экономист Джозеф Дэниел (Daniel) из Университета штата Делавэр смоделировал воздействие введения ценовой системы в перегруженных аэропортах, используя реальные данные о воздушном движении в аэропорту Миннеаполис-Сент-Пол. Он установил, что интенсивность взлетов и посадок в часы пик можно сократить, равномерно распределив воздушное движение в пиковые периоды и тем самым сократив задержки. При этом подобное снижение следует обеспечивать за счет полетов местных авиакомпаний и частных самолетов, а не крупных компаний, привязанных к «хабам».

Несомненно, при высоком спросе и ограниченном предложении ни один потенциальный провайдер не получит всего, что он хочет. Многовековой опыт должен был бы научить нас, что для решения проблемы недостатка мощностей авиационной инфраструктуры следует дать предпринимателям свободу действий и возможность выявить — методом проб и ошибок — «лучшую из худших» альтернатив для общества. Она не удовлетворит желания всех и каждого — это невозможно. Но если правила игры допускают конкуренцию, постоянная борьба даст наилучший из практически достижимых результатов.

Последствия нерыночного распределения

Выступая на заседании подкомитета по вопросам транспорта при сенатском Комитете по бюджету, консультант Майкл Бойд отметил, что перераспределение слотов в четырех перегруженных аэропортах приведет к сокращению количества обслуженных клиентов, поскольку, согласно большинству соответствующих законопроектов, предлагается отобрать часть слотов у крупных компаний, обслуживающих большие города с высоким спросом на авиаперевозки, и передать их местным авиалиниям, обеспечивающим авиасообщение между небольшими городами, где спрос ниже. Кроме того — хотя Бойд об этом не упоминает — одним из возможных последствий подобного перераспределения слотов станет потеря одной или обеих систем ежечасных челночных рейсов на Восточном побережье, которые решающим образом зависят от имеющегося количества слотов.

В числе «проигравших» могут оказаться аэропорты небольших городов, из которых обслуживаются «хабы» — например, О'Хейр. Это произойдет из-за того, что крупным авиалиниям придется решать, какие из существующих слотов они могли бы отдать — и очевидно, что выбор падет на менее прибыльные маршруты. Как выразился Бойд, «как по-вашему, при потере части слотов [в О'Хейре] обслуживание каких маршрутов сократят менеджеры [American Airlines и United Airlines] — в Майями или Молин, в Лос-Анджелес или Олбани?»

Пострадают скорее всего и жители небольших городов, которым, чтобы попасть в Ла Гуардию или Национальный аэропорт, необходимы крупные хабы. В качестве примера Бойд приводит хаб TWA в Сент-Луисе. Людям, живущим в городах вроде Спрингфилда (штат Иллинойс) и нуждающимся в этом хабе, чтобы прилететь в Нью-Йорк, будет труднее попасть в Ла Гуардию, если TWA вынуждена будет «отдать» часть своих слотов в этом аэропорту небольшой компании, которая должна будет летать в Ла Гуардию из какого-нибудь «непопулярного» аэропорта. В данном случае, конечно, в выигрыше окажутся города, где расположены эти непопулярные аэропорты, но куда больше городов, обслуживавшихся через хаб в Сент-Луисе, проиграет.

Возможно, даже потребители из небольших городов, которые получат доступ в один из четырех «слотовых» аэропортов, выиграют не так уж сильно. Главная проблема малых городов — не отсутствие доступа в один или два популярных пункта назначения (например, Чикаго и Нью-Йорк), а затрудненный доступ к американской сети авиаперевозок в целом. Один-два полета до Ла Гуардии или Национального в сутки не принесут пассажиру большой пользы, если его конечный пункт назначения — Луисвилль (поскольку Ла Гуардиа и Национальный не относятся к числу основных узловых аэропортов). Но даже если какая-нибудь маленькая авиакомпания и будет производить несколько ежедневных вылетов в О'Хейр (крупный транзитный хаб American Airlines и United Airlines) из «непопулярного» аэропорта небольшого города, незадачливому путешественнику придется перемещаться из одного терминала в другой и рисковать потерей багажа, который необходимо передать на другой рейс, следующий в нужный ему конечный пункт.

«Правило периметра»

Сегодня в «кластерах» аэропортов трех мегаполисов действуют те или иные ограничения на авиатранспортные услуги, связанные с использованием отдельных аэропортов, входящих в эту систему. «Правило периметра» для Ла Гуардии и JFK установлено Управлением аэропортов Нью-Йорка и Нью-Джерси; аналогичный регламент для Национального аэропорта был введен Конгрессом, а для Лав Филд в Далласе — «поправкой Райта». Все эти правила ограничивают дальность полетов или список регионов, с которыми может осуществляться авиасообщение на базе одного из аэропортов агломерации.

Концептуально «правило периметра» напоминает систему распределения слотов — это еще одна попытка централизованного планирования авиаперевозок. Поправка Райта была принята 30 лет назад в целях резкого ограничения конкуренции с новым аэропортом Далласа — Форт-Уортом, — чтобы гарантировать покупку инвесторами его ценных бумаг. Сегодня Даллас-Форт-Уорт занимает одно из первых мест среди аэропортов мира по устойчивости своего финансового положения (сыграла ли здесь свою роль поправка, неизвестно). Целью введения «правила периметра» для Национального опять же была защита новейшего на тот момент аэропорта Даллес, который также со временем превратился в весьма популярную гавань для дальних рейсов и крупный хаб. Что же касается решения нью-йоркского Управления аэропортов, то оно было попыткой добиться средствами регулирования того же, что может обеспечить рыночный механизм в форме платного доступа.

И это возвращает нас к главной теме статьи. Если бы несостоятельная слотовая система была заменена платой за доступ, «правило периметра» потеряло бы всякий смысл. Его сохранение лишь ограничивало бы доступ на рынок, сужая спектр возможных действий авиакомпаний по удовлетворению требований потребителей.

Необходимые реформы

Из предыдущих разделов можно сделать вывод, что с начала дерегулирования в 1978 году на рынке коммерческих авиаперевозок произошли масштабные изменения, и он стоит на пороге новой революции, связанной с появлением среднемагистральных реактивных самолетов. Этот рынок отличается динамичностью, он стимулирует разработку новых самолетов и видов услуг, соответствующих меняющимся нуждам потребителей. Однако инфраструктура — аэропорты и авиадиспетчерская служба, — от которой зависит рост авиаперевозок, лишена динамичности и гибкости. Она по-прежнему находится под влиянием бюрократической корпоративной культуры и некоммерческих методов управления, подрывающих конкуренцию.

Конгресс должен поставить перед государственными ведомствами новую задачу: не заниматься «микроменеджментом» в сфере воздушного транспорта, а довести до конца дерегулирование коммерческих авиаперевозок. Это означает отказ от соблазна планировать их централизованно, т.е. корректировать маршруты и характер авиауслуг. Необходимо наделить аэропорты правами, позволяющими провести необходимую модернизацию. Речь также должна идти о коренной перестройке нынешней устаревшей и негибкой Службы управления воздушным движением, чтобы она могла обеспечивать как краткосрочные технические решения для увеличения пропускной способности аэропортов, так и новые мощности, соответствующие потребностям «среднемагистральной революции». Какие же конкретные реформы позволят этого добиться?

Коммерциализация СУВД . Основной прогноз авторов статьи заключается в том, что динамичный рынок авиаперевозок будет постоянно расти и меняться, будут появляться новые «точечные» виды услуг, новые самолеты, разработанные под конкретные рынки, а гигантский потенциал среднемагистральных авиалайнеров будет полностью реализован. Однако дальнейший рост в отрасли решающим образом зависит от реформы неэффективной авиадиспетчерской службы. Внедрение в этой сфере новых технологий может дать гигантские преимущества в виде повышения степени автоматизации рутинных операций (и соответствующего сокращения издержек), предоставления пилотам большей свободы выбора наиболее экономичных маршрутов (концепция «свободных полетов»), более рационального режима взлетов и посадок (в том числе вышеописанных заходов на посадку по криволинейной траектории с помощью аппаратуры GPS) и возможности увеличить авиатранспортные потоки в ныне перегруженных аэропортах.

Отмена введенных федеральными властями ограничений на доступ в аэропорты . В 1969 году Министерство транспорта одним росчерком пера ввело слотовую систему; в 1999 году оно должно таким же росчерком пера ее ликвидировать — система контроля над потоком воздушного движения в любом случае делает ее излишней. Подобный шаг может сделать и Конгресс — приняв соответствующие законодательные акты. Парламентариям также следует упразднить «правило периметра» в Национальном аэропорту имени Рейгана и далласовском Лав Филд. Операторам аэропортов также следует проанализировать вопрос о разумности подобных ограничений.

Разрешение перегруженным аэропортам вводить плату за доступ в часы пик . Конгрессу следует изменить условия нынешней Программы модернизации аэропортов, предусматривающие грантовую систему финансирования, позволив перегруженным аэропортам вводить плату за взлет и посадку в часы пик. Все доходы от этих сборов за доступ можно было бы целевым образом направить на увеличение пропускной способности аэропортов данной городской агломерации. Во многих случаях эти средства необходимо вкладывать в развитие самого перегруженного аэропорта — строительство новых полос, установку более современного оборудования управления посадкой, сооружение специальной полосы для транзитных рейсов или внедрение дифференциальной аппаратуры GPS для обеспечения заходов на посадку по криволинейной траектории. Можно также стимулировать инвестиции из доходов основной «воздушной гавани» в модернизацию близлежащих вспомогательных аэропортов, чтобы они могли принимать корпоративные реактивные самолеты, а также турбовинтовые, а в перспективе и реактивные среднемагистральные лайнеры.

Conclusion

Освобождение авиационной инфраструктуры от контроля государства и финансовой «смирительной рубашки» принесет пользу всем секторам авиатранспортной сферы. Пассажиры выиграют от расширения свободы выбора — увеличения количества прямых авиамаршрутов, спектра вариантов в плане цен и комфорта (как в сфере дорогих услуг повышенного качества, так и в отношении «бюджетных» рейсов в непиковые часы и с использованием вспомогательных аэропортов). Переход на новую систему будет также выгоден и мегаполисам, и небольшим городам. В аэропортах крупных городов облегчится ситуация с перегруженностью, появятся новые прямые рейсы в другие города, усилится ценовая конкуренция. Расширится также круг малых городов, обслуживаемых среднемагистральными реактивными авиалайнерами, которые будут доставлять пассажиров как в основные хабы, так и — в некоторых случаях — напрямую в пункт назначения. Вся отрасль выиграет от сокращения задержек, длительности перелетов, расширения используемого воздушного пространства и облегчения доступа в аэропорты. Последний фактор также даст преимущества новым или небольшим авиакомпаниям, устранив барьеры для их доступа в крупные «воздушные гавани». Аэропорты же за счет перехода на коммерческую модель смогут обслуживать большее число пассажиров при том же количестве выходов на посадку, расширив тем самым свою пропускную способность при наименьших издержках.

Дерегулирование работы авиакомпаний было крайне успешным шагом. В результате подавляющее большинство американцев получило возможность пользоваться услугами воздушного транспорта. Благодаря динамичному развитию отрасли возникли тысячи новых рабочих мест. Однако эти достижения оказались под угрозой из-за продиктованных благими намерениями, но непродуманных попыток улучшить ситуацию в сфере конкуренции за счет введения новых рычагов контроля над работой авиакомпаний. Вместо этого необходимо довести дерегулирование отрасли до логического конца, устранив сохраняющиеся нерыночные элементы в системе авиаперевозок, чтобы в XXI веке механизм конкуренции на этом рынке работал еще эффективнее.

Авторы: Вигго Батлер, Роберт У. Пул-мл.

Впервые: Airline Deregulation: The Unfinished Revolution // Regulation. Vol. 22. № 1.