Стратегия эффективных реформ

Осуществляемая Америкой наряду с другими развитыми странами сельскохозяйственная политика является не только наиболее одиозным примером протекционизма, но и наносит значительные убытки. Экономист Дэниэл Гризвольд приводит шесть аргументов в поддержку ликвидации сельскохозяйственных субсидий и торговых барьеров.

Сельскохозяйственная политика в США остается в основном неизменной уже почти 75 лет. Американское правительство продолжает субсидировать производство риса, молока, сахара, хлопка, арахиса, табака и другой продукции, одновременно ограничивая импорт для поддержания искусственно завышенных внутренних цен на сельхозпродукты. Политики, опасающиеся фермерского лобби больше, чем никак не организованных потребителей, которым приходится субсидировать сельхозпроизводителей, фактически изолировали американский аграрный сектор от конкуренции и инноваций, до неузнаваемости преобразивших нашу планету.

Пришло время в одностороннем порядке демонтировать эту торговую политику, искажающую рыночные механизмы. В 2006 году Конгресс начнет работать над новым законопроектом о сельском хозяйстве, призванным заменить протекционистский и ориентированный на субсидии закон 2002 года, чей срок действия истекает в 2007-м. Одновременно администрация Буша будет продолжать дискуссии с другими 147 странами-участницами Всемирной торговой организации (ВТО), чтобы завершить «дохийский раунд» международных торговых переговоров еще до того, как в середине 2007 года истечет срок предоставленных президенту особых полномочий по развитию торговли. Ликвидация сельскохозяйственных субсидий и торговых барьеров обернется преимуществами для всех американцев сразу в шести важных областях.

1. Снижение потребительских цен на продукты питания

Первостепенная причина для обуздания протекционизма в сельском хозяйстве — интересы американских потребителей. Защищая внутренний рынок от иностранной конкуренции, правительственная политика в аграрной сфере приводит к росту цен на продукты питания, а значит, и стоимости жизни в целом. По данным Организации экономического сотрудничества и развития, более высокие, по сравнению с мировыми, внутренние цены на продукты питания, установившиеся из-за государственных программ поддержки сельского хозяйства, в 2004 году обернулись «трансфертом» средств американских потребителей общим объемом в 16,2 миллиарда долларов в пользу сельхозпроизводителей. По сути это означает, что каждой американской семье приходится ежегодно выплачивать «налог на продукты питания» в 146 долларов. Причем этот «налог на потребление» дополняет те средства, что мы и без того передаем фермерам через федеральный бюджет.

Сахар американским потребителям приходится покупать по ценам, вдвое превышающим мировые. Федеральная программа по поддержке производства сахара гарантирует отечественным производителям выручку в размере 22,9 центов за фунт свекольного сахара и 18 центов за фунт тростникового сахара, тогда как мировая спотовая цена на тростниковый сахар-сырец составляет сегодня примерно 10 центов за фунт. По данным исследования, проведенного Главным контрольно-финансовым управлением в 2000 году, только из-за квотирования импорта американцы ежегодно переплачивают за сахар 1,9 миллиарда долларов в год.

Из-за поддержания федеральными властями высоких цен на молочные продукты и торговых барьеров американским семьям также приходится переплачивать за молоко, масло и сыр. Федеральное правительство создало по-византийски изощренную систему поддержки фермеров, госзаказов, ограничений импорта, экспортных субсидий и программ бесплатной раздачи данных продуктов в стране и за рубежом. По данным Комиссии США по международной торговле, в 2000–2002 годах средние внутренние цены на обезжиренное сухое молоко в стране превышали мировые на 23%, на сыр — на 37%, на масло — в два с лишним раза. Из-за торговой политики государства вздуваются также цены на арахис, хлопок, говядину, апельсиновый сок, консервированный тунец и другую продукцию.

Ситуация усугубляется возрастанием расценок в зависимости от степени обработки продукции. Если бы правительство допустило снижение до рыночного уровня цен на базовые продукты, изделия пищевой перерабатывающей промышленности также значительно подешевели бы. Так, отказ от протекционистских мер в производстве сахара привел бы к понижению стоимости конфет, прохладительных напитков, хлебобулочных изделий и иных товаров, содержащих сахар.

Завышенные внутренние цены на продукты питания ложатся особенно тяжелым бременем на бедные семьи. Протекционистские меры в сельском хозяйстве играют роль регрессивного налога: высокие цены на продукты питания частично, а то и полностью поглощают ту помощь, которую государство оказывает людям с низкими доходами, например, в виде продовольственных талонов.

Существенное сокращение сельскохозяйственных субсидий и торговых барьеров в США привело бы к повышению реальных доходов миллионов американских семей.

2. Снижение издержек и рост экспорта американских компаний

Реформа аграрной политики также принесет немалую пользу производителям, экспортирующим товары за рубеж, и промышленным предприятиям, использующим сельхозпродукцию в качестве базового сырья. Выиграют, естественно, и их работники.

Когда государственное вмешательство в экономику приводит к повышению цен на сырье и другие базовые товары, это оборачивается увеличением издержек для перерабатывающих звеньев производственной цепочки. Результатом становится увеличение потребительских цен, ослабление конкурентоспособности американских экспортеров, сокращение объемов продаж и инвестиций, а в конечном итоге страдают занятость и оплата труда в соответствующих отраслях. Искусственно завышенные цены на сырье заставляют отечественных производителей, ведущих операции за рубежом, искать более дешевые источники поставок или вообще сворачивать свой бизнес.

За последние два десятилетия количество заводов, производящих сахар-рафинад, сократилось в нашей стране с 23 до 8 — в основном из-за удвоения цен на отечественный сахар-сырец. За последние 10 лет также были сокращены тысячи рабочих мест в кондитерской промышленности: особенно серьезно пострадала занятость в районе Чикаго. От дороговизны продуктов питания также страдает ресторанный бизнес.

Выиграют от реформы сельскохозяйственной политики и предприятия за пределами пищевой промышленности. Сельскохозяйственные протекционистские барьеры, введенные богатыми странами, остаются самым серьезным препятствием, мешающим заключению всеобъемлющего соглашения о либерализации торговли в рамках ВТО. Нынешний раунд торговых переговоров — так называемый «дохийский раунд развития» — застопорился в 2003 году на встрече в Канкуне, где группа из 20 развивающихся стран потребовала в качестве важнейшего предварительного условия для заключения соглашения, чтобы богатые страны провели более серьезную реформу своей сельскохозяйственной политики. Любой прогресс на предстоящей в декабре 2005 года встрече в Гонконге будет зависеть от реального сокращения сельскохозяйственных субсидий и торговых барьеров в Соединенных Штатах.

Успех «дохийского раунда» позволит ослабить торговые барьеры по целому ряду промышленных товаров и услуг. По оценке Друзиллы Браун (Drusilla Brown) из Университета Тафта, а также Алана Дирдорфа (Alan Deardorff) и Роберта Стерна (Robert Stern) из Мичиганского университета, — в 2001 году они провели соответствующее исследование — сокращение тарифов на сельскохозяйственную продукцию, промышленные товары и услуги даже на одну треть позволит увеличить годовой объем производства в мировом масштабе на 613 миллиардов долларов, в том числе на 177 миллиардов в Соединенных Штатах (или по 1700 долларов на каждую американскую семью). В случае успеха «дохийского раунда» некоторые из наиболее конкурентоспособных секторов нашей экономики — в том числе секторы информационных технологий, финансовых, страховых и консалтинговых услуг — вероятно смогут усилить свои позиции на зарубежных рынках. А ключом к успеху на этом направлении остается реформа сельскохозяйственной политики.

Распространенный аргумент против либерализации в этой сфере заключается в том, что США стоит сохранить таможенные тарифы на сельхозпродукцию для использования в качестве «козыря» на переговорах в рамках ВТО. Сторонники этой точки зрения опасаются, что в случае устранения таких барьеров в одностороннем порядке у других стран не будет стимула, чтобы избавиться от собственных тарифов.

Однако сокращение протекционистских тарифов нельзя рассматривать в первую очередь как «уступку» другим государствам. Отказываясь от них, мы окажем услугу прежде всего самим себе, и вместе с тем подадим другим позитивный пример и продемонстрируем добрую волю на международных переговорах, приглашая другие страны присоединиться к нам в деле реализации преимуществ от снижения внутренних цен на продукты питания.

3. Экономия бюджетных средств и восстановление справедливости по отношению к американским налогоплательщикам

Реформа сельскохозяйственной политики приведет также к сокращению государственных расходов. По оценке Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget), в 2005 финансовом году из кармана налогоплательщиков будет выплачено сельскохозяйственных субсидий на 26 миллиардов долларов — такого объема они не достигали с 1986 года. В свое время Конгресс обещал к 2003 году полностью отказаться от субсидирования сельхозпроизводителей. Вместо этого подобные выплаты достигли сегодня почти рекордной величины.

До 1996 года уровень субсидий определялся формулой, увязывавшей их увеличение с падением закупочных цен на сельхозпродукцию. С 1995-го эти цены начали повышаться — соответственно, сокращались выплаты фермерам из федерального бюджета. По Закону о свободе земледелия (Freedom to Farm), принятому в 1996 году, когда расценки на сырье были высоки, а спрос на субсидии невелик, компенсации фермерам для поддержания уровня цен отменялись, а вместо них вводились система фиксированных выплат, построенная по убывающей и не связанная с рыночными ценами. Предполагалась, что с 1996 по 2002 год субсидии должны сократиться с 5,6 до 4 миллиардов долларов, а затем будут полностью отменены.

Однако в 1998 году, когда закупочные цены начали снижаться, Конгресс пошел на попятную, приняв «чрезвычайный» дополнительный закон, согласно которому общий объем сельскохозяйственных субсидий был увеличен до 12,4 миллиардов долларов. В дальнейшем принимались новые дополнительные законы об увеличении выплат, в результате чего в 1999–2002 годах они составили 76 миллиардов долларов — на целых 57 миллионов больше, чем предусматривалось Законом о свободе земледелия.

В мае 2002 года президент Джордж Буш забил последний гвоздь в гроб этого закона, подписав новый акт об ассигнованиях на поддержку сельхозпроизводителей в течение шести лет, которым восстанавливалась прежняя программа выплат для поддержания уровня цен. С тех пор за три финансовых года на сельскохозяйственные субсидии было потрачено 55,5 миллиардов долларов из кармана налогоплательщиков. На те деньги, что Конгресс выплатил фермерам в течение «переходного» периода 1995–2003 годов, федеральные власти могли бы скупить на корню более четверти фермерских хозяйств страны.

Тем не менее, до двух третей американских фермеров субсидии просто не доходят. Кому же тогда достаются деньги налогоплательщиков? В основном их получают крупные агрофирмы и самые богатые семейные хозяйства. В 2003 году — за более поздний период полных статистических данных пока не имеется — 10% всех реципиентов субсидий получили 68% от их общего объема, а 55% достались самым богатым 5% сельхозпроизводителей.

Так, крупнейшим реципиентом государственной помощи в аграрном секторе стала фирма Riceland Foods из Штуттгарта (штат Арканзас). В 2003 году она получила 68,9 миллионов долларов в виде субсидий на производство риса, соевых бобов, пшеницы и кукурузы — больше, чем все фермеры в штатах Род-Айленд, Гавайи, Аляска, Нью-Гемпшир, Коннектикут, Массачусетс, Мэн, Невада и Нью-Джерси вместе взятые.

На втором месте среди получателей сельскохозяйственных субсидий в 2003 году находилась фирма Producers Rice Mill из того же Штуттгарта в Арканзасе — ей досталось 51,4 миллиона. В том же списке мы найдем многие фирмы, входящие в список 500 самых прибыльных компаний страны, составляемый журналом Fortune, например Archer Daniels Midland и International Paper, а также корпорации, которые у большинства людей вообще не ассоциируются с сельским хозяйством — в том числе Chevron, Caterpillar и Electronic Data Systems.

С точки зрения налогоплательщика нет никаких обоснованных причин, по которым федеральное правительство должно продолжать субсидирование фермеров и компаний, особенно тех, что и без того остаются прибыльными.

4. Более экологичное землепользование

Искажения рыночных механизмов и извращенные стимулы, которые привносит аграрная политика США, способствуют применению производственных методов, наносящих ущерб окружающей среде. Торговые барьеры и субсидии стимулируют введение в сельскохозяйственный оборот неплодородных земель, приводящее к чрезмерному использованию пестицидов, удобрений и иных загрязняющих веществ. Важнейшая цель американской сельскохозяйственной политики (пусть об этом и не говорится вслух) — поддержание производств, которые в условиях конкуренции и свободного рынка были бы просто нерентабельны. Зачастую это означает акцент на тех видах растениеводства, которые более эффективно осуществляются в других странах, а в Америке требуют активного применения химикатов.

«Передозировка» удобрений и пестицидов приводит к образованию отходов, загрязняющих реки, озера и океаны. По данным Института мировых ресурсов, в США именно сельское хозяйство — крупнейший источник загрязнения рек и озер. По данным Агентства по охране окружающей среды, 72% американских рек и 56% озер, которые это ведомство исследовало, страдают от загрязнения, связанного с сельскохозяйственным производством. Некоторые районы в Мексиканском заливе превратились в «мертвые зоны» из-за сточных вод, образующихся на фермах Среднего Запада. Даже там, где не осуществляется интенсивное применение химических удобрений и пестицидов, само распахивание земель приводит к сокращению площади лесов и травяного покрова, из-за чего увеличивается опасность эрозии. А эрозия, в свою очередь, ведет к образованию илистых наносов в близлежащих реках и озерах.

Из-за протекционистской защиты отечественного производства сахара сохраняется концентрация этой отрасли в центральных районах штата Флорида, из-за чего истощаются водные ресурсы находящихся под угрозой исчезновения Флоридских болот, а содержание фосфора в почве повышается до уровня, не способствующего поддержанию местной экосистемы. Из-за загрязненных сточных вод сокращается популяция перифитов, например водорослей, входящих в пищевой рацион птиц и другой фауны. Конгресс тратит миллиарды долларов на устранение ущерба, нанесенного Флоридским болотам производством сахара, защищенным протекционистскими барьерами.

Кроме того, программы поддержки сельского хозяйства приводят к растрачиванию скудных водных ресурсов, особенно на засушливом Западе. Только субсидии на системы орошения составляют до 2 миллиардов долларов ежегодно; они поддерживают такие нерентабельные производства, как выращивание хлопка в Аризонской пустыне.

Наконец, программы поддержки сельского хозяйства препятствуют более экологичному землепользованию за счет искусственного вздувания цен на землю. Немалая доля дополнительного дохода, получаемого фермами благодаря субсидированию и протекционистским барьерам, «капитализируется» в форме повышения стоимости сельскохозяйственных земель — причина в том, что субсидии увеличивают доходность ее использования. А повышение цен на землю в сельских районах, в свою очередь, удорожает процесс приобретения и содержания заповедников, национальных парков, лесов и других способов альтернативного использования земельных ресурсов, больше способствующих сохранению окружающей среды и биоразнообразия. Удерживая в сельскохозяйственном обороте неплодородные земли, правительство также замедляет процесс восстановления площади лесов.

В середине 1980-х годов, когда в Новой Зеландии были радикально сокращены сельскохозяйственные субсидии и торговые бартеры, цены на землю в сельских районах резко снизились, что позволило перейти к использованию неплодородных земель для лесоводства и экотуризма. Сократились также масштабы применения химических удобрений, истощения почв из-за пастбищного скотоводства и эрозии.

5. Расширение рынков сбыта для американских фермеров и экономического разнообразия в сельских районах Америки

На деле федеральные сельскохозяйственные программы противоречат даже интересам многих фермеров. Земледельцы, особенно те две трети, что не получают субсидий, терпят большой ущерб в виде упущенных экспортных возможностей за счет высоких торговых барьеров за рубежом. Тарифы, с которыми сталкиваются экспортеры сельхозпродукции в других странах, в среднем в несколько раз превышают аналогичные тарифы на промышленные изделия. Самую благоприятную возможность для снижения этих барьеров создают переговоры «дохийского раунда», однако прорыв там возможен только в том случае, если богатые страны прекратят попытки искусственно поддерживать свое сельское хозяйство.

По оценке Всемирного банка, если торговые барьеры на сельхозпродукцию во всем мире будут устранены, ее экспорт к 2015 году увеличится на 74%. Среди тех, кто в этом случае выиграет больше всего, будут и американские фермеры: такая реформа в международном масштабе в том же 2015 году обернется увеличением экспорта продукции аграрного сектора США на 88 миллиардов долларов, а сельскохозяйственного импорта — только на 28 миллиардов, так что чистое положительное сальдо в этой торговле составит 60 миллиардов долларов.

В долгосрочном плане протекционистская политика не соответствует даже интересам тех секторов, которые она больше всего защищает. Барьеры на пути сырьевого импорта препятствуют диверсификации производства за счет изделий с более высокой добавленной стоимостью и сдерживают развитие перерабатывающей пищевой промышленности. Они не способствуют росту потребления внутри самих США, побуждая людей приобретать более дешевые заменители, подрывая рынок сбыта для самих защищенных секторов.

Так, искусственно завышенные цены на сахар в долгосрочном плане способствуют сокращению его потребления в США. Сегодня на душу населения американцы потребляют сахара примерно на 40% больше, чем в 1972 году, когда потребление находилось на самом высоком уровне. В меню граждан отечественный сахар вытесняет не импортная продукция, а произведенные в тех же США заменители вроде богатого фруктозой кукурузного сиропа и низкокалорийных «подсластителей», например Splenda. С 1967 года доля сахара на отечественном рынке сладких добавок снизилась вдвое.

Практический опыт говорит о том, что в условиях свободного и открытого рынка американские фермеры вполне в состоянии обеспечить себе процветание. Они успешно наладили прибыльное производство салата, сельдерея, цветной капусты, картофеля, миндаля, фисташек, яблок, груш, вишни, дынь, черники, винограда и сотен других видов продукции растениеводства — причем без гарантированных цен и протекционистских барьеров. При этом влияние сельскохозяйственных субсидий на стоимость земли удорожает эти незащищенные протекционизмом производства, а торговые барьеры на другие виды сельскохозяйственных товаров блокируют экспорт их продукции.

Опыт Новой Зеландии и Австралии показывает, что фермеры способны не только выжить, но и процветать в условиях отсутствия значительной государственной поддержки. В обеих странах были в одностороннем порядке проведены всеобъемлющие реформы, включавшие ликвидацию импортных барьеров и субсидий для поддержания внутренних цен. Как и ожидалось, некоторые фермерские хозяйства вынуждены были свернуть свой бизнес, но многие другие изменили специализацию в соответствии с потребительским спросом. Результатом стало не масштабное сокращение аграрного сектора, а резкий рост инновационной составляющей, производительности труда и объемов производства.

6. Ослабление антиамериканских настроений

Совокупный эффект американской аграрной политики заключается в сдерживании роста доходов сельхозпроизводителей по всему миру, что усугубляет проблему бедности в регионах — таких как Центральная и Тропическая Африка и Центральная Азия — где благосостояние людей во многом зависит от сельского хозяйства.

Эта политика вызывает в других странах возмущение и отчаяние, что подрывает национальную безопасность США. Многие из тех, для кого сельскохозяйственная деятельность — единственный источник средств к существованию, как в смысле пропитания, так и в плане доходов, расценивают аграрную политику США в духе антиамериканского нарратива, согласно которому Вашингтон стремится держать весь остальной мир в нищете. И действительно, социологический опрос относительно антиамериканских настроений в мире, проведенный Исследовательским центром им. Пью (Pew Research Center), показал, что в десяти с лишним государствах большинство респондентов убеждено: сельскохозяйственная и торговая политика США способствует расширению пропасти между богатыми и бедными странами. Подобные настроения не зависят от географических, этнических или религиозных факторов. В этих условиях пропаганда лидерами террористов насилия и ненависти ложится на благодатную почву.

Главный экономист Всемирного банка Николас Стерн (Nicholas Stern) без обиняков высказывается о притязаниях США на роль мирового лидера. «Пропагандировать преимущества свободной торговли и свободного рынка, — заметил он в интервью ооновскому изданию Africa Recovery, — а затем возводить препятствия на тех самых рынках, где развивающиеся страны обладают сравнительным преимуществом — просто лицемерие». Юхан Норберг (Johan Norberg) из шведского аналитического центра Timbro считает, что протекционизм в аграрном секторе развитых стран представляет собой «сознательный и методичный подрыв в развивающихся странах той самой отрасли, где они действительно имеют сравнительное преимущество».

Американские субсидии и тарифы составляют куда большую сумму, чем объем финансовой помощи США развивающимся странам. По данным Oxfam, «в 2002 году правительство США предоставило хлопководческому сектору субсидий на общую сумму в 3,4 миллиарда долларов» (этот сектор включает порядка 25 000 производителей). «Чтобы дать наглядное представление об этой цифре, — отмечает Oxfam, — достаточно пояснить, что она почти вдвое превышает объем американской помощи странам Центральной и Тропической Африки. Она также превышает ВВП Бенина, Буркина-Фасо или Чада — основных хлопководческих стран этого региона». Данные субсидии приводят к снижению мировых цен на хлопок и обходятся развивающимся странам в миллиарды долларов недополученных экспортных доходов».

Бедным странам не нужна наша жалость: им нужно наше уважение. И поскольку безопасность США зависит от распространения либерально-демократических институтов и рыночной экономики, Вашингтону следует проявлять особую осторожность в плане политических шагов, усугубляющих проблему бедности в развивающихся странах.

Шанс для реальных реформ

Ради национальных интересов страны Конгрессу и президенту следует сократить — имея в виду их постепенное упразднение — любые производственные субсидии и торговые барьеры в аграрном секторе. Долгосрочные интересы американцев — как потребителей, производителей, налогоплательщиков и граждан мира — не должны приноситься в жертву краткосрочным интересам меньшинства фермеров.

Реформа вполне реальна. «Дохийский раунд» переговоров в рамках ВТО должен быть завершен в 2007 году. В том же году истекает срок полномочий Буша по заключению торговых соглашений и их представлению Конгрессу только для голосования «за» или «против» (без внесения поправок), предоставленных ему в рамках одобренного обеими партиями Закона о полномочиях по развитию торговли (Trade Promotion Authority Act) 2002 года. Без таких полномочий Белый дом фактически окажется не в состоянии заключить сложное многостороннее соглашение со 147 странами — участницами ВТО. Для успешного завершения «дохийского раунда» к этому сроку необходимы энергичные инициативы правительства США по резкому сокращению сельскохозяйственных субсидий и торговых барьеров, и готовность Конгресса воплотить их в реальность.

Одновременно принятая в США программа по поддержке производства хлопка и действующие в Евросоюзе «сахарные субсидии» были рассмотрены в рамках ВТО и признаны нарушением правил торговли, установленных этим международным органом. Оба эти дела подвергают сомнению законность аналогичных сельскохозяйственных программ в других богатых странах.

Что же касается внутренней политики, то новый сельскохозяйственный закон будет обсуждаться примерно в то же время, когда переговоры «дохийского раунда» вступят в финальную стадию. Таким образом, у Конгресса появляется несомненный шанс на пересмотр аграрной политики.

Сельскохозяйственный закон, предусматривающий глубокое сокращение субсидий и торговых барьеров, позволит американским налогоплательщикам и потребителям в ближайшие десять лет сэкономить десятки миллиардов долларов и, вероятно, откроет рынки сбыта для американских экспортеров из всех секторов экономики, принося и им выручку в десятки миллиардов долларов. Конгресс и президент должны воспользоваться этим шансом и вывести американский аграрный сектор на живительный свет открытого глобального рынка.

Таблица 1. Государственная поддержка сельскохозяйственного производства, 2004

*Оценочные данные о поддержке производителей

Источник: Организация экономического сотрудничества и развития, данные 2004 года

Таблица 2. Совокупный уровень протекционизма, направленного против экспорта развивающихся стран (тарифный эквивалент в %)

* Сырье несельскохозяйственного происхождения

Источник: Cline W.R. Effective Economic Growth for People: The Role of the United States // Center for Global Development. 2004. December. P. 4; а также: Idem. Trade Policy and Global Poverty.

Впервые: Reason. 2006. 1 february.